Философия контроля, надзора и мониторинга

А.В. Нестеров

Философия контроля, надзора и

мониторинга

Государственные контроль и надзор (далее контроль и надзор) тесно  переплетены и до сих пор в  разных источниках представлены противоположные  взгляды по поводу отличия контроля от надзора. В соответствии с¹ надзор представляет собой одну из форм деятельности государственных органов власти по проверке законности и обоснованности решений поднадзорных субъектов, т.е. фактически объектов, которые обладают органом управления.  В последнее время в законодательстве России появился термин «мониторинг». Данный термин используется в различных смыслах, например, мониторинг окружающей природной среды есть долгосрочное наблюдение за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением и происходящими в ней природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния окружающей природной среды. К финансовому мониторингу относят сбор, обработку и анализ информации об операциях с денежными средствами и иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством РФ². Хотя термин «мониторинг» не упоминается в некоторых законах, во многих из них функция мониторинга зафиксирована, в частности в пункте 12 ст.7³. Правительство РФ должно организовать постоянный учет и анализ всех случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов, а также регулярно разрабатывать предложения об обеспечении соответствия технического регулирования интересам национальной экономики, уровню развития материально-технической базы и уровню научно-технического развития, а также международным нормам и правилам. При мониторинге подразумевается, что воздействие субъекта по мониторингу на объект, который находится под мониторингом, возможно только опосредованным путем.

Существует  мнение, что контроль осуществляется эпизодически, например, один раз в два года, а надзор – регулярно, например, один раз в месяц и при этом дистанционно. Такой подход обладает недостатком, который выражается в том, что и контроль также может осуществляться дистанционно, а свойство периодичности не является существенным для отделения контроля от надзора. Высказывается мнение, что надзор заканчивается только проверкой без принятия мер, а контроль обязательно заканчивается мерами, но анализ функций, контролирующих органов федеральной власти показывает, что меры как таковые присутствуют и при контроле и при надзоре, например, в виде представлений и предписаний. В соответствии со ст.23⁴ по результатам проверки, Счетная палата направляет органам государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений и т.д., а в необходимых случаях и предписания (ст.24).

Кроме того, имеются прямо противоположные  точки зрения, что надзор входит в контроль, как его составная часть (ст.10⁵), и что контроль входит в надзор⁶, при этом дается определение государственному санитарно-эпидемиологическому надзору и социально-гигиеническому мониторингу, тем самым разделяются понятия надзора и мониторинга, в отличие от мнения некоторых специалистов, которые отождествляют эти понятия.

Существует  мнение, что отличие надзора от контроля заключается в обязательном наличии сигнала о нарушении  при надзоре, что опять приводит к свойству периодичности осуществления  проверки вне зависимости от того в рамках контроля или надзора осуществляется проверка. На наш взгляд, также несущественно то, кто является инициатором операций контроля или надзора: проверяющий орган, субъект проверки или третье лицо.

Вне зависимости от того, как называется орган власти: Служба ветеринарного надзора, Федеральная служба валютного и экспортного контроля, Комитет по финансовому мониторингу, в его функции могут входить: контроль, надзор и мониторинг.

Высказываются мнения, что органы контроля отличаются от органов надзора, предоставленными им полномочиями. Однако возникает вопрос: объем этих полномочий зависит от субъективных факторов или они определяются некоторыми принципиальными объективными условиями?

Контроль, как деятельность, направлен  на выявление несоблюдения подконтрольным субъектом, установленных правил осуществления им подконтрольной деятельности или невыполнения подконтрольным субъектом общественных отношений, возложенных на него обязанностей, или несоответствия подконтрольного объекта установленным требованиям.

В соответствии с⁷, государственный контроль (надзор) – проведение проверки выполнения проверяемым субъектом при осуществлении его деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, а мероприятие по контролю – совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения субъектом обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятий по контролю.

В качестве объектов контроля (надзора) выступают определенные общественные отношения, связанные с исполнением  установленных требований (обязанностей), правил и условий, в частности, соблюдение установленных законодательством России правил осуществления хозяйственной или иной деятельности; соблюдение субъектами определенных обязанностей, возложенных на них законодательством России; соблюдение требований технических регламентов к продукции и определенным видам процессов.

В качестве объектов проверки при  контроле (надзоре) обозначают:

• субъекты, например, физическое или должностное лицо может быть подвергнуто личному досмотру или устному опросу;
• предметы, например, продукция, отходы, пробы природной окружающей среды могут быть подвергнуты досмотру и исследованию;
• общественное поведение физических лиц, которое может быть наблюдаемо;
• хозяйственная или иная деятельность юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, которая может быть изучена путем осмотра территории и помещений, учета продукции, проверки системы учета и отчетности, назначения или проведения ревизии финансово-хозяйственной деятельности;
• процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
• документы и сведения;

-   другие объекты, предусмотренные  законом.

Например, таможенный контроль подразумевает  контроль следующих объектов: документов и сведений, необходимых для таможенных целей; субъектов путем личного досмотра и опроса; товаров и транспортных средств путем досмотра, учета; системы учета и отчетности путем проверки; территорий и помещений и других мест, где могут, находиться товары и транспортные средства, подлежащие таможенному контролю, либо осуществляется деятельность, путем осмотра, а также в других формах, предусмотренных законодательством России.

В основные функции таможенных органов  России⁸ входит обеспечение соблюдения законодательства, контроль, за исполнением которого возложен на таможенные органы России, при этом таможенный контроль – совокупность мер, осуществляемых таможенными органами России в целях обеспечения соблюдения законодательства России о таможенном деле, а также законодательства России и международных договоров России, контроль за исполнением которых возложен на таможенные органы России.

В полномочия таможенных органов входит принудительная остановка транспортных средств, возврат морских, речных и  воздушных судов, покинувших таможенную территорию России без разрешения таможенных органов России. Кроме того, таможенный контроль возможен и после выпуска товаров и транспортных средств в определенных случаях. При проведении таможенного контроля в виде досмотра товаров и транспортных средств лица, обладающие полномочиями в отношении данных объектов досмотра и их представители, вправе по собственной инициативе присутствовать при досмотре. В определенных случаях таможенные органы вправе проводить досмотр данных объектов таможенного контроля в отсутствии вышеупомянутых лиц.

При проведении таможенного контроля могут применяться технические  средства, осуществляться грузовые и  иные операции с товарами и транспортными  средствами, взятие проб и образцов для проведения таможенного контроля, кроме того, контролирующие субъекты могут привлекать специалистов, а также назначать экспертизу. Контролируемые объекты могут идентифицироваться таможенными органами путем наложения пломб, печатей, нанесения цифровой, буквенной и иной маркировки, идентификационных знаков, проставления штампов, взятия проб и образцов и т.п. Кроме того, таможенные органы в рамках таможенного контроля, могут назначать, либо проводить, в пределах своей компетенции, проверку финансово-хозяйственной деятельности лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу России, а также некоторых других лиц, в соответствии с Таможенным кодексом РФ.

Для того чтобы правильно понять принципиальную разницу между понятиями  контроль, надзор и мониторинг, необходимо определить понятие управления, в которое входят данные понятия.

В⁹ приведен подробный анализ взглядов на механизм управления и представлена история развития этих взглядов с указанием обширной библиографии, поэтому мы не будем перечислять всех авторов, внесших свой вклад в теорию управления.  В задачи данной статьи не входил подробный анализ публикаций, посвященных контролю, надзору и мониторингу, поэтому отметим еще две работы, в которых он приведен^10,11. В.И. Рыкунов отмечает, что общепризнанными функциями управления считаются: планирование, организация, координация, регулирование, контроль, при этом он указывает, что их необходимо увеличить еще на две: работу с информацией и руководство. По его мнению, регулирование направлено на поддержание динамического равновесия системы в ходе осуществления деятельности в любой сфере, на обеспечение жизнедеятельности. «Регулирование призвано обеспечить нормальный ход деятельности» – считает он. В понятие «контроль» он вкладывает смысл «наблюдения и проверки». Кроме того, В.И. Рыкунов отмечает, что, несмотря на большую историю, теория управления не сформулировала единый взгляд на управление как таковое, а также на принципы, методы и функции управления. Так, например, Г.В. Атаманчук¹² выделяет следующие основные функции управления: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль.

Понятие управления связано с понятием цель, т.к. смысл управления заключается  в действиях, которые выполняет  управляющий орган над объектом управления по отношению к цели. Продвижение объекта управления к цели осуществляется в некоторой среде, поэтому в теории управления выделяют: цель, среду и объект управления. В частном случае среду и цель считают неизменными и управление объектом сводят к функции контроля, которая заключается: в сборе информации, проверке на соответствие (несоответствие) установленным нормам и правилам и, при несоответствии, принятии мер (решений) по устранению несоответствия. Однако в общем случае цель может проявлять противодействие или изменяться случайным образом. Точно также среда может оказывать закономерные или случайные воздействия на объект управления и цель, при этом изменения в объекте управления тоже могут влиять на среду и цель.

В соответствии с теорией управления, например, по Р.Акоффу, любое управление состоит из: планирования деятельности; контроля, включающего принятие решения; адаптации, где адаптация есть отклик на внутренние и внешние изменения таким образом, чтобы сохранить или повысить эффективность деятельности. В качестве изменений могут выступать отклонения от задания, угрозы (вызовы) или благоприятные возможности. Например, при похолодании в комнате можно либо надеть теплую одежду (изменить объект), либо увеличить температуру отопления (изменить среду), либо отойти от холодного окна ближе к источнику тепла (изменить цель). Кроме того, выделяют изменения, которые происходят случайно или преднамеренно. Адаптация отличается от обучения, где обучение есть отклик на внутренние изменения таким образом, чтобы повысить эффективность деятельность. Например, если улучшается результат стрельбы в тире, в результате повторяющихся попыток,  то происходит обучение за счет опыта, появляющегося у стреляющего. При этом опыт может быть контролируемым как при эксперименте, так и неконтролируемый, как в способе проб и ошибок. Кроме того, выделяют способ обучения адаптации, т.е. освоение навыков к обучению и адаптации.

В этой связи, управление состоит не только из планирования, адаптации и контроля, но и мониторинга и надзора, поэтому  в дальнейших рассуждениях будем  исходить, из того, что понятие регулирование включает в себя функции контроля, надзора и мониторинга. Регулирование объектов может выполняться в плановом, случайном или целенаправленном порядке.

В регулировании необходимо выделить функцию диагностики, которая заключается  не только в функции компаратора (выявлении отклонения от заданного диапазона значений какого-либо свойства или состояния), но и в функции оценки причин, приведших к данным отклонениям. Анализ данных причин подразумевает исследование симптомов и предсимптомов, т.е. неслучайных тенденций или циклов в пределах заданного диапазона значений какого-либо свойства или состояния. Результатом регулирования является предписание, т.е. релевантная информация, которая поступает в орган управления с указанием, какие могут быть сделаны изменения и в каких элементах управления.

В этой связи, необходимо отметить, что  изменения могут быть осуществлены органом управления, не только в  объекте управления, среде или  цели, но и в самом органе управления, в подсистемах: информационной и регулирования, т.е. в диагностике, анализе симптомов (предсимптомов) и памяти.

В качестве объекта управления можно  рассматривать исполнительный орган, среду (элемент среды) и цель. В  некоторых случаях управляющий  орган может управлять средой или целью, например, в условиях полигона возможно управляемое движение цели или в условиях имитации управляемое движение среды.

В реальных случаях реальная цель и  реальная среда не подвержены управлению, а только контролю, надзору и мониторингу, при этом регулирующее воздействие оказывается только на объекты, подверженные контролю, надзору и мониторингу. Система управления может управлять собой, при этом орган управления рассматривается, как объект управления. Система управления может управлять другой системой управления, где последняя рассматривается, как объект управления. И, наконец, система управления может управлять собственным объектом управления. Таким образом, объект управления является триединой совокупностью состоящей из собственно объекта управления, собственного органа управления и органа управления, управляющего другим объектом управления. Особенностью регулирования (контроля), как категорийной проекции управления, является то, что при регулировании (контроле) управление работает по методу отклонения от нормального состояния, т.е. если объект регулирования (контроля) соответствует требованиям норм, правил, условий, то корректирующие воздействия на объект регулирования (контроля) не поступают от регулирующего (контролирующего) органа.

Анализ  причин, приводящих к отклонениям может показать, что данные отклонения могли произойти по вине: информационной подсистемы (неполные, недостоверные, нерелевантные данные); органа управления (неправильное принятое решение); подсистемы регулирования (например, сбой в системе памяти); объекта управления (неправильно были выполнены инструкции). Кроме того, в цикле управления могли произойти изменения в среде или цели.

Таким образом, когда говорят о необходимости  недопущения и предотвращения нарушений, это можно понимать как выявление соответственно симптомов (предсимптомов) и принятия мер (решений), которые позволяют не произойти данным нарушениям (отклонениям).

Управляющий орган может принимать меры воздействия  на управляемый объект, которые определяются выявлением причин, приведших к отклонению; выработкой решения (бездействия, содействия, противодействия) и исполнением (выполнением прямого, косвенного и условного воздействия).

Выделяют  три вида управляющих воздействий. Под действием управления объект может поддерживать свое положение в некотором пространстве управления в неизменном состоянии, например, в точке А, либо перемещаться из точки А в точку В, либо вернуться в исходное состояние, т.е. из точки А в точку О.

Комплекс  корректирующих мер, осуществляемых управляющим  органом, может включать: непосредственное воздействие путем регулирования; косвенное воздействие путем адаптации; условное воздействие путем планирования. При регулировании также возможно: непосредственное воздействие на объект управления; косвенное воздействие, например, на другой управляющий орган за счет изменения его цели (выдача предписания) и условного воздействия на среду за счет принятия новых норм и правил, например, как в случае борьбы с уменьшением озонового слоя Земли.

Далее, необходимо остановиться на понятии релевантных данных, т.е. данных, которые отвечают информационным запросам лиц, принимающих решения. Особенностью систем управления является не отсутствие релевантных данных, а наоборот, большой избыток этих данных, из которых необходимо извлечь пертинентные данные, т.е. данные, которые отвечают информационным потребностям или на основе которых, ответственные лица принимают решения. Такие данные еще называют информацией. Правильные решения принимаются на основе понятых данных (информации), т.к. изменяющиеся объект, среда и цель не дают возможности использовать стандартные данные и стандартные процедуры.

Но  даже понимание ситуации, т.е. наличие  пертинентной информации еще не означает, что будет принято правильное решение, т.к. ответственное лицо должно уметь использовать данную информацию, а стало быть, непрерывно учиться данному умению. Таким образом, система сбора данных должна представлять собой информационную систему, в которой собираются (получаются), данные, выделяются пертинентные данные (понимается информация) и имеются механизмы использования информации для принятия решений, а лицо, принимающее решения, должно не только получать, понимать, но и уметь использовать эти данные (информацию).

Особенностью  планирования является то, что ответственное лицо должно получить из информационной системы информацию, которая в ней отсутствует для того, чтобы предсказать (запланировать) следующую точку в будущем. Для этого информационная система должна обладать механизмом выявления в информационном массиве детонационных данных, т.е. таких, которые приводят к детонации неизвестной информации или знаний, с помощью которых и осуществляется обоснованное планирование.

С учетом того, что управление объектом может осуществляться эпизодически, выборочно и другими дискретными способами, для целей управления свойства, состояния (события) и ситуации объекта управления отображаются в документальной форме, в том числе в виде фотографий, видеозаписей и т.п. В этой связи, управление возможно на информационной основе в виде управления идеальными и абстрактными объектами, например, виртуальными объектами, визуализированными с помощью компьютера, программ и баз данных.

Таким образом, органы государственной  власти, которые обладают регулятивной и контрольной компетенцией могут  иметь функции регламентации, планирования, контроля, надзора и мониторинга.

Регулирующая система должна откликаться  не только на не соответствие объекта  требованиям норм, правил и условий, но и на слишком правильное соответствие, т.к. если данный объект противодействует регулирующей системе, то в задачи данной системы входит распознавание образа данного объекта, на предмет выявления наличия помех типа «туман» и «мираж», которые создаются данным объектом  и искажают истинный образ объекта.

Противодействующие объекты могут сильно не соответствовать требованиям норм, правил и условий, но с учетом управляющих воздействий их органов управления создавать образ данного объекта, который удовлетворяет вышеуказанным нормам, правилам и условиям. Например, водитель автомобиля снижает скорость при проезде поста ГИБДД или телевизионной скрининговой системы, фиксирующей скорости проезжающих автомобилей.

Любой объект управления необходимо рассматривать с точки зрения причинно-следственных связей, в частности, как продукт некоторого продуцента (необходимое свойство) и сопродуцента (достаточное свойство). Сам же продукт обычно рассматривают либо как материально-вещественный результат продуцирования, который может быть отчужден от продуцента или представлен в виде физической точки (элемента); либо как процесс продуцирования – демонстрация, которая не может быть отчуждена от продуцента и представляет собой взаимодействие, как минимум, двух физических точек (элементов); либо как некоторую условную субстанцию, например, общественные отношения, общественные блага, последствия в окружающей природной среде и т.п.

Каждый вид объекта–продукта обладает своими особенностями. Материально-вещественный результат, например, продукция в  некоторых случаях может быть подвергнута управлению уполномоченным органом непосредственно в виде принудительного отчуждения. Процесс-демонстрация принципиально не может быть отчуждена, а только прекращена, в том числе и непосредственно уполномоченным органом. Во многих случаях последствия в окружающей природной среде принципиально не подвластны уполномоченным органам, они не могут их принудительно отчуждать и прекращать. В их компетенцию входит только выявление таких последствий и принятие мер по установлению таких условий, при которых было бы невозможно наступление данных последствий. Обычно свойства процесса–демонстрации называют события, а свойства отношений – ситуация.

Возникает вопрос, а почему нельзя надзор за процессом назвать контролем  процесса? Потому, что в основе проверки, как таковой, лежит фундаментальное свойство элементов универса Вселенной – познаваемости и измеряемости. В соответствии с¹³ элемент универса Вселенной можно рассматривать как единичный объект (точку) или результат взаимодействия; взаимодействие, как минимум, двух объектов (точек), или процесс, имеющий начало и конец; среду, в которой происходит взаимодействие или совокупность неопределенных (инвариантных) объектов (точек). В этой связи выделяют три вида переменных величин: продольные, измеряемые в одной точке; поперечные, измеряемые, как минимум, в двух точках; инвариантные, измеряемые в неопределенном количестве точек среды. Триединое фундаментальное свойство элементов универса Вселенной порождает триединую совокупность методов проверки, которая и определяет три отдельных термина, именуемых эти методы.

Таким образом, уполномоченный орган  принципиально не может контролировать процесс-демонстрацию, а только надзирать, а также контролировать отношения, а только осуществлять мониторинг. Поэтому данные термины применимы  к определенным функциям уполномоченных органов, вне зависимости от названия данных органов.

В нормах, как правило, сформулированы и формализованы требования к  результатам взаимодействия, деятельности (продукции) в виде диапазона значений некоторых свойств, проверяемых  объектов.

В правилах обычно сформулированы и  формализованы требования к процедурам взаимодействия, деятельности в виде диапазона значений некоторых событий  проверяемых процессов взаимодействия, деятельности.

В условиях, обычно, сформулированы и  формализованы требования к отношениям, например, условия труда; субстанциям, например, электромагнитным полям; последствиям воздействия на среду и т.п. в виде диапазона значений некоторых показателей ситуации (отношений), поведения проверяемой сферы или среды.

Естественно, возможны сочетания норм, правил и условий в одном документе, например, в виде технического регламента и т.п. Саму же деятельность по установлению требований в технических регламентах, нормах, правилах, условиях и т.п. называют регламентацией.

В социальной сфере в качестве функциональных объектов выступают субъекты: физические, юридические (индивидуальные предприниматели), должностные лица, поэтому уполномоченные органы применяют меры воздействия не только к объектам-продуктам, но и к данным субъектам в виде предписаний устранить несоответствие свойств продукции требованиям установленных норм, свойств процессов требованиям установленных правил, свойств отношений требованиям установленных условий.

Выделяют три вида проверки, которые  естественно могут сочетаться: инспекционная, когда осуществляется непосредственное изучение контролируемого объекта при взаимодействии с контролируемым субъектом; камеральная, когда проверка осуществляется без непосредственного взаимодействия с контролируемым субъектом, например по образцам, взятым из контролируемого объекта; документальная, когда изучаются только документы и информация о контролируемом объекте.

При проверке хозяйствующих субъектов  используются такие методы проверки, как инвентаризация, ревизия, аудит. К особым формам контроля относят: лицензирование, аккредитацию, сертификацию, разрешение, допуск, согласие и др. При проведении проверки могут использоваться технические средства, привлекаться специалисты и назначаться экспертизы.

В¹⁴ выделено девять основных элементов механизма контроля на стадии получения сведений и выявления нарушений: получение сведений; проверка; лицензирование; экспертиза; сертификация; аттестация и аккредитация; дача разрешений на совершение определенных действий; выставление стационарных постов на контролируемых объектах; реагирование на выявленные нарушения и отклонения от установленных правил и требований.

На наш взгляд, эти элементы необходимо классифицировать по-другому, а также  добавить еще несколько элементов: регистрация, регламентация, квалификация, квотирование и т.п. Лицензирование, сертификация, аттестация, аккредитация, дача разрешения и т.п. виды деятельности состоят из процедур: сбора информации, проверки и принятия мер. Экспертиза, также как применение технических средств и привлечение специалиста в процессе контроля, есть процедуры использования специальных знаний. Выставление постов является одним из способов (средств) контроля.

В связи с тем, что понятия  лицензирование и аккредитация включают в себя связанные между собой  составляющие их понятия, рассмотрим данные понятия более подробно.

В общем случае, лицензирование есть предоставление владельцем некоторых  прав другому лицу, разрешение на совершение в определенной стране и в ограниченный период времени одного или более  действий (деятельности). Юридический документ, свидетельствующий о данном разрешении называется лицензией. Лицо, дающее разрешение, именуется лицензиаром, а получающее - лицензиатом. Лицензия выдается обычно на определенных условиях, которые оговорены в лицензии. В качестве лицензиара, могут выступать органы власти или лица, обладающие исключительными правами. Одним из условий лицензии может быть выплата денег за предоставляемую лицензию, а также некоторые условия к персоналу, оборудованию, производимому продукту или рынкам, на которых распространяется продукт. С другой стороны лицензия может содержать обязанности со стороны лицензиата, в частности, оспаривания в суде решения об аннулировании лицензии, т.е. одностороннем расторжении лицензии, которая фактически является контрактом.

В общем случае, аккредитация есть признание владельцем некоторых  прав наличия данных прав у других лиц, в частности компетентности выполнять некоторые действия (деятельность) в определенной области аккредитации. Юридический документ, свидетельствующий о том, что орган по аккредитации доверяет лицу, получившему данный документ, иногда называют аттестат аккредитации. Лица, получившие аттестат аккредитации, в техническом праве называются органом по сертификации и аккредитованной испытательной лабораторией (центром). Аттестат аккредитации обычно действителен в определенной стране и определенное время. При этом в техническом праве предусмотрен механизм признания аккредитации в разных странах. Аккредитация осуществляется в рамках договора на аккредитацию, в котором могут быть предусмотрены оплата за аккредитацию, а также другие условия, в частности требования к персоналу, помещению, оборудованию, методикам, результатам деятельности и т.п., и в случае невыполнения данных условий орган по аккредитации может в одностороннем порядке аннулировать аттестат аккредитации. С другой стороны аккредитованные лица, имеют право обращаться с апелляцией  в центральный орган по аккредитации. В качестве органа по аккредитации могут выступать органы власти, уполномоченные ими организации и другие лица, образовавшие системы обязательной или добровольной аккредитации. В случае если организация аккредитована государственным органом, то ей могут делегировать право выполнять некоторые государственные функции, например, выдавать документ государственного образца, в частности, высшие учебные заведения, имеющие государственную аккредитацию, имеют право выдавать диплом государственного образца.