Финансовая политика. 14

     Финансовая политика - совокупность государственных мероприятий по использованию финансовых отношений для выполнения государством своих функций.

     Финансовая политика является составной частью экономической политики государства. В ней конкретизируются главные направления развития народного хозяйства, определяется общий объем финансовых ресурсов, их источники и направления использования, разрабатывается механизм регулирования и стимулирования финансовыми методами социально-экономических процессов.

     В то же время финансовая политика выступает относительно самостоятельной сферой деятельности государства. Она имеет свое конкретное содержание, а также свои цели, задачи, объекты, формы и методы регулирования.

     Выделяют следующие основные составляющие финансовой политики государства:

-денежно-кредитная  политика;

-налоговая  политика;

-бюджетная  политика;

-политика  в области международных финансов.

    Содержание финансовой политики включает в себя широкий комплекс мероприятий:

-разработку общей концепции финансовой политики, определение ее основных направлений, целей и главных задач;

-создание адекватного финансового механизма;

-управление финансовой деятельностью государства и других субъектов экономики.

     Основу финансовой политики составляет выбор стратегических направлений, которые определяют долгосрочную и среднесрочную перспективу использования финансов.                                     Одновременно государство осуществляет выбор текущих, тактических целей своей финансовой политики, направленной на адаптацию к изменяющимся условиям воспроизводства в коротком периоде. При этом текущие цели находятся под непосредственным влиянием целей стратегических.

     Основными целями финансовой политики являются:

- повышение эффективности использования финансовых ресурсов;

- оздоровление структурной перестройки  экономики: повышение в общем  объеме доли отраслей второй  группы, снижение затрат на ВПК,  упорядочение денежного обращения  и в перспективе восстановление  конвертируемого рубля;

- достижение более высокого уровня населения на основе развития отраслей промышленности и сельского хозяйства;

- наибольшая мобильность финансовых  ресурсов для удовлетворения  потребностей общества.

     Важной составной часть финансовой политики является формирование финансового механизма, при помощи которого происходит осуществление деятельности государства в области финансов. Финансовый механизм представляет собой систему установленных государством форм, видов и методов организации финансовых отношений. К элементам финансового механизма относятся формы финансовых ресурсов, методы их формирования, система законодательных норм и нормативов, которые используются при определении доходов и расходов государства, организации и регулирования бюджетной сферы, финансов предприятий и рынка ценных бумаг.

     Финансовый механизм – это наиболее динамичная часть финансовой политики. Его изменения происходят в связи с решением различных тактических  задач, и поэтому финансовый механизм чутко реагирует на все особенности социальной и экономической ситуации в стране. Одно и тоже финансовое отношение в стране может быть организовано по-разному. По-разному может использоваться один и тот же инструмент финансового регулирования.

     Управление финансами предполагает целенаправленную деятельность государства, связанную с практическим использованием финансового механизма. Эта деятельность осуществляется специальными организационными структурами. Управление включает в себя ряд функциональных элементов: прогнозирование, планирование, оперативное управление, регулирование и контроль. Все эти элементы обеспечивают проведение мероприятий финансовой политики в стратегической и текущей деятельности государственных органов, юридических лиц и граждан.

     Цели и содержание финансовой политики определяют ее основные задачи:

- обеспечение условий для формирования  максимально возможных финансовых  ресурсов;

- рациональное распределение и  использование финансовых ресурсов;

- организация регулирования и  стимулирования финансовыми методами  экономических и социальных процессов в стране;

- выработка финансового механизма  и его развитие в соответствии  с изменяющимися социально-экономическими  целями.

- создание эффективной и максимально  деловой системы управления финансами.

     Оценка результатов финансовой политики государства основывается на ее соответствии интересам общества и большинства его социальных групп, а также на достигнутых результатах, вытекающих из поставленных целей и задач.

     Результативность финансовой политики во многом зависит от качественной разработки механизма согласования и реализации интересов различных слоев общества и имеющихся у государства объективных возможностей использования всесторонних факторов воздействия на ход реализации финансовой политики.

     Реализацию финансовой политики можно разбить на 3 этапа:

1) определение и постановка главных  целей и конкретизация перспективных  и ближайших задач, которые  необходимо решить для достижения  поставленных целей за определенный  период жизни общества;

2) определение основных направлений использования финансовых ресурсов, а также разработка методов, средств и конкретных форм организации отношений, с помощью которых данные цели достигаются в кратчайшие сроки, а ближайшие и перспективные задачи решаются оптимальным образом;

3) подбор и расстановка кадров, способных решить поставленные задачи, организовать их выполнение, и, собственно, осуществление практических действий, направленных на достижение намеченных целей.

     Естественно, что прямое влияние финансовой политики на экономику начинается лишь на третьем этапе, но определяется оно содержанием двух предыдущих ступеней.

     Сама по себе финансовая политика не может быть плохой или хорошей. Она оценивается в соответствии с тем, насколько она соответствует интересам общества (или определенной ее части) и насколько она способствует достижению поставленных целей и решению конкретных задач.

    Для оценки финансовой политики данного правительства и для рекомендаций по ее корректировке в первую очередь необходимо иметь ясную программу общественного развития с выделением интересов всего общества и отдельных групп населения, характеристикой перспективных и более близких задач, определением сроков и методов их решения. Только при таком условии можно разработать конкретный механизм реализации финансовой политики и дать ее объективную оценку.

     Результативность финансовой политики тем выше, чем больше она учитывает потребности общественного развития, интересы всех слоев и групп общества, конкретно-исторические условия и особенности жизни.

     Финансовая политика должна быть направлена прежде всего на формирование максимально возможного объема финансовых ресурсов, так как они - материальная база любых преобразований.

  Финансовая политика России на современном этапе

     Роль финансовой политики в экономическом и социальном развитии Российской Федерации трудно недооценить. От степени ее рациональности зависят темпы развития промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи и других отраслей, а также субъектов РФ.

     Как уже говорилось, финансовая политика состоит из таких этапов, как определение ее целей, обеспечение необходимой величины ресурсов и выработки для этого наиболее рациональных путей их достижения, а также реализация конкретных действий для достижения намеченных целей и задач. В состав такой политики включают бюджетную, налоговую, кредитную, инвестиционную составляющие.

     Но эти подходы не совсем полны и точны. Прежде всего, финансовая политика предполагает разработку некоего плана, наличие конкретных ресурсов для его осуществления, а также последовательности разумных действий на основе данного плана и имеющихся ресурсов для достижения поставленных целей и задач. Но не только данный процесс влияет на конечный результат. Необходимо учитывать многие сопутствующие моменты, и, прежде всего, существующую социально-экономическую реальность, в которой осуществляется финансовая политика. Так даже идеальный бюджет вряд ли будет выполнен, если в период его реализации произойдут события, которые повлияют на базовые условия жизни общества. К таким событиям можно также отнести стихийные бедствия, массовые беспорядки, ажиотажный спрос на товары первой необходимости и целый ряд других. Поэтому следует оказывать необходимое воздействие для устранения или хотя бы снижения негативных и для усиления положительных факторов, от которых также зависит конечный результат финансовой политики. Например, к ним можно отнести обеспечение политической и социальной стабильности, устойчивого и безопасного международного положения и т.д.

     Таким образом, под финансовой политикой понимаем управление финансами, т.е. выработку целей и задач, на которые необходимо направить ассигнования, поиск ресурсов и путей достижения поставленных целей, в сочетании с влиянием на внешние факторы, от которых также зависит получение намеченных результатов, а данное управление представляет из себя процесс, состоящий из таких этапов как разработка системы целей и задач, создание информационной базы, прогнозирование, планирование, организацию управления, оценку полученных результатов, стимулирование и контроль.

     Кроме того, мы различаем внутри нее такие достаточно самостоятельные направления, как антимонопольную, бюджетную, валютную, кредитную, налоговую, страховую и таможенную политику. При этом все они между собой взаимосвязаны: одна влияет на другую. И поэтому должны разрабатываться и осуществляться в тесной и непрерывной взаимосвязи между собой.

     Несогласованность же антимонопольной и бюджетной политики ежегодно влечет за собой принятие решений о повышении цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий, которое приводит к тому, что в ходе реализации уже принятых бюджетов всех уровней появляются, во-первых, выпадающие доходы, а во-вторых, дополнительные расходы. Так, повышение тарифов на электроэнергию и железнодорожные перевозки существенно снижают прибыль большинства предприятий и, следовательно, поступления в бюджеты и одновременно приводят к удорожанию коммунальных услуг для учреждений образования, здравоохранения и культуры, а значит и увеличению расходов бюджетов.

     Уточним понятие цели в финансовой политике. Такая цель должна быть единой для всех уровней власти (федерального, регионального и местного), для всех субъектов РФ. Тогда в качестве такой цели могут быть только общие интересы всего населения - повышение благосостояния каждого человека.

     При этом на различных этапах развития экономики и в отдельных регионах может сложиться ситуация, когда цель финансовой политики временно будет состоять в сохранении уже достигнутого реального уровня доходов. Например, в Москве дальнейшее повышение уровня жизни, значительно более высокого, чем в других регионах страны, неизбежно приведет к излишнему притоку мигрантов в столицу с одновременным обострением всех социально-экономических проблем и, следовательно, к значительным бюджетным расходам для их решения.

     Целью финансовой политики государства (и субъекта РФ в частности) должно быть увеличение или сохранение уровня реальных доходов на душу населения и на этой основе обеспечение социальных нормативов уровня жизни в стране, в том числе на уровне каждого региона.

     При этом, конечно, возрастает роль и значение разработки и принятия таких нормативов на уровне РФ, которые сегодня разработаны во многих субъектах РФ. В то же время только централизованно их разработать невозможно. Не могут же быть одинаковыми нормативы наполняемости школьных классов в городах и в сельской местности, нормативы выделения средств на строительство автомобильных дорог в центре России и на Дальнем Востоке. Однако и без разработки и принятия нормативов на уровне государства не обойтись. Поэтому должен быть, как можно скорее, принят закон РФ, который имел бы «рамочный характер» для финансовых и социальных нормативов или стандартов, а также определял методику определения конкретных значений внутри этих показателей.

     Формирование целей - это также управляемый (регулируемый) процесс. Например, в настоящее время реальный рост доходов населения пока не приводит к качественным изменениям в целенаправленности его расходов. Среди них, к сожалению, почти отсутствуют долгосрочные потребности: покупка или постройка жилья. И государство пока сделало недостаточно необходимых усилий по развитию жилищного строительства, в том числе на базе становления ипотечного кредитования. Возможные усилия государства в этом деле, направленные на такую корректировку интересов людей и, следовательно, целей финансовой политики способствовали бы значительному притоку средств населения в качестве инвестиций в развитие реального сектора экономики - в сферу строительства и в сферу промышленности строительных материалов. И далее повлекло бы за собой развитие других отраслей экономики. В конечном счете, все это привело бы к увеличению доходов предприятий, налоговых поступлений в бюджеты всех уровней и, следовательно, к росту потенциала самой финансовой политики.

     Очень важно разобраться с тем, от чего зависит реализация намеченных планов, что является ресурсами финансовой политики. Считать, что в их качестве выступают только поступившие в казну налоги и сборы, было бы не совсем правильным. Ведь в случае наличия запасов разведанных природных ресурсов, развитого промышленного производства и других благоприятных факторов возможно привлечь дополнительные финансы в виде банковских кредитов, облигационных займов и других заемных средств.

     Ресурсами финансовой политики являются:

во-первых, величина развития производительных сил, т.е. совокупности людей, находящихся  в трудоспособном возрасте, обладающих определенными профессиональными  знаниями и пригодных по состоянию здоровья к участию в производственном процессе, основных фондов предприятий всех отраслей экономической деятельности, а также расположенных на данной территории и изученных природных ресурсов;

во-вторых, величина собственного финансового  капитала;

в-третьих, степень развития финансовой инфраструктуры.

     Взаимодействие в процессе производства этих трех составляющих и образует все основные финансовые потоки.

     В настоящее время плановое регулирование всех составляющих ресурсов финансовой политики отсутствует. Например, экспортные таможенные пошлины на продукцию, отсутствующие у экономически развитых стран, повышают себестоимость продукции и снижают прибыль отечественных предприятий и тем самым делают их товары менее конкурентоспособными, сдерживают их техническое перевооружение и, следовательно, в конечном счете, фактически помогают зарубежным конкурентам снижать объемы производства в стране, «тормозят» экономическое развитие и приводят в конечном счете к снижению получаемых государством этих же самых пошлин, т.е. снижают ресурсы финансовой политики.

     Российская Федерация, как и ее большинство субъектов, обладает одними из крупнейших в мире производительными силами, включая людской потенциал, находящий далеко не полное полезное применение; производственные мощности предприятий, загруженные лишь частично; огромными запасами разведанных полезных ископаемых и лесов, используемых в значительной мере неэффективно (вывоз на экспорт в необработанном виде, не комплексное освоение месторождений и т.д.,). Неполное использование возможностей объясняется отсутствием необходимых денежных средств, необходимых для переобучения людей, технического перевооружении предприятий, освоения выпуска новой продукции, создания новых мощностей по более комплексному освоению и более полному использованию сырья.

     В то же время по официальной оценке значительные финансовые ресурсы ежегодно вывозятся за пределы страны и оседают в зарубежных банках. В целом банковская, налоговая и таможенная политики должны достичь такого уровня совершенства, чтобы честно работающему и соблюдающему российское законодательство предпринимателю было невыгодно вывозить свободный капитал зарубеж.

     Развитие финансовой инфраструктуры имеет не менее важное значение, чем рост финансового капитала. Без нее денежные средства будут, по-прежнему, концентрироваться в основном в Москве и частично в десятке крупнейших городов России. Такой процесс будет неизбежно приводить к притоку в эти мегаполисы излишних трудовых ресурсов, снижению объектов производства в других регионах страны, снижению роста, а затем падению развития экономики в таких регионах и, следовательно, к уменьшению финансовых ресурсов государства.

     Еще одним значительным дополнительным ресурсом финансовой политики является более рациональное использование всех средств, в т.ч. тех, которые в настоящее время направляются не по целевому назначению или остаются по различным причинам не собранными у налогоплательщиков. Привлечение этого значительного резерва в основном зависит от повышения эффективности работы всех бюджетополучателей, финансовых органов, Главного управления федерального казначейства, Департамента государственного финансового контроля и Департамента организации аудиторской деятельности Министерства финансов РФ, Министерства налогов и сборов РФ, а также их территориальных органов, от их слаженности и согласованности в работе.

     Все эти вышеперечисленные ресурсы и являются реальной базой проведения финансовой политики субъекта РФ.

     После того, как определены цели и задачи финансовой политики, а также имеющиеся для их достижения ресурсы необходимо выбрать наиболее рациональные пути их достижения при данных возможностях. В этой связи нередко понимают лишь разработку бюджета, его принятие и реализацию. В дополнение к этому предусматриваются лишь частичные изменения валютной, налоговой и таможенной политик. Никогда не приходилось встречать в этой связи серьезных проработок совершенствования политики в области антимонопольной, банковской, страховой и фондовой сферах. Последние реализуются как бы сами по себе, т.е. фактически независимо друг от друга. Думается, что такая практика снижает эффективность проведения единой финансовой политики и нуждается в серьезной корректировке. Так, например, для успешной бюджетной политики не менее важно прогнозировать и закладывать в расчеты правильные цифры не только о мировых ценах на нефть, курсе рубля по отношению к доллару США, уровне ожидаемой в стране инфляции, но и об уровне цен и тарифов естественных монополий, т.к, от их величины прямо зависит степень выполнения доходной и расходной частей бюджетов всех уровней. Но возможность удержания таких цен и тарифов на заданном уровне прямо зависит от антимонопольной, налоговой и таможенных политик.

     Вот почему выбор путей реализации финансовой политики должен, с одной стороны, логически связывать все ее направления, а, с другой, все мероприятия данной политики должны быть согласованы по времени их осуществления и проводиться строго в намеченные сроки.

     При этом подразумевается под такими путями процесс определения приоритетов достижения поставленных задач, составление примерного графика поступления средств на их решение, принятия мер по своевременному финансированию всех намеченных мероприятий, а также проведения комплекса мероприятий по всем направлениям финансовой политики с целью получения намеченных результатов.

     Проблема выбора путей реализации финансовой политики во все времена была и будет ключевой в функционировании любого государства, в том числе на уровне его субъектов. При этом набор решений должен предполагать скоординированные действия по всем направлениям финансовой политики: антимонопольной, банковской (кредитной), бюджетной, валютной, налоговой, страховой, таможенной и фондовой. Например, снижение налогов может привести не к росту прибыли и пополнению на этой основе бюджетов всех уровней, а лишь к увеличению доходов естественных монополий, если не будут приняты соответствующие меры в сфере антимонопольной и таможенной политик.

     Существует и организационная проблема на пути проведения единой финансовой политики - проблема наличия межведомственных барьеров ее реализации, если бы даже она была выработана. Так, в настоящее время, наряду с Министерством финансов РФ, в качестве самостоятельных органов управления финансами функционируют Центральный банк РФ, Министерство РФ по налогам и сборам, Федеральная служба налоговой полиции РФ, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная комиссия по ценным бумагам, Пенсионный фонд РФ, Счетная палата РФ. Такое количество ведомств, в принципе работающих на реализацию единой цели неизбежно приводит к снижению конечного результата их совместной работы. 

2.1. Бюджетная политика

     Бюджетная политика государства определяется Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, сводом других законов, устанавливающих функции отдельных органов власти в бюджетном процессе и законотворчестве. Нельзя сводить бюджетную политику только к бюджетному процессу, хотя это наибольшая по объему и важности работа. Закон должен четко определить функции исполнительной и законодательной ветвей власти в бюджетном процессе, функции субъектов Федерации, принципы бюджетного федерализма, права и обязанности субъектов бюджетного процесса и т.п. Однако бюджетная политика этим не исчерпывается. Бюджетная политика выражается в определении доли ВВП, концентрируемой в бюджете, во взаимоотношениях между федеральной властью и субъектами Федерации, в структуре расходной части бюджета, в распределении расходов между бюджетами разных уровней, в доле федерального бюджета из общей суммы консолидированного бюджета, в управлении государственным долгом, в определении путей покрытия дефицита бюджета и т.п.

     В демократическом государстве бюджет -- законодательно утверждаемый документ, в котором находит отражение движение денежных средств, сконцентрированных в руках государства с целью выполнения своих функций. Приоритетом в бюджетной политике является именно направление денежных ресурсов на достижение целей, определяющих политику государства. Если цели требуют больше средств, чем обеспечивает национальная экономика, государство прибегает к чрезвычайным способам формирования дополнительных доходов: внутренним и внешним кредитам, продаже национальных богатств, сдаче богатств и имущества в аренду и концессиям. Чрезвычайные меры пополнения доходной части бюджета могут привести к потере экономической независимости. Учитывая это, законодательная ветвь власти устанавливает пределы заимствования. В реальной действительности эти ограничения неэффективны, поскольку у Правительства РФ есть способы их преодоления. Так, допуск на рынок государственных казначейских обязательств (ГКО) и облигаций федерального займа (ОФЗ) иностранных капиталов привел к переводу внутреннего долга в разряд внешних долгов.  

2.2. Политика в области управления  государственным долгом

     Государственный долг -- это вся сумма задолженности по обязательствам государства, проценты по ней и неисполненные финансовые обязательства государства перед субъектами экономики (т.е. неоплаченный государственный заказ, задолженность по заработной плате перед бюджетниками и т.д., так как практически эта задолженность представляет собой некорректно оформленный государственный долг, на который, вдобавок, не выплачиваются проценты). Отсюда и задачи по управлению государственным долгом можно ставить как в узком, так и в широком смысле слова.

     Государственный долг может быть подразделен на капитальный и текущий. Капитальный включает в себя всю совокупность долговых обязательств государства на определенную дату; текущий состоит из платежей по обязательствам, которые заемщик обязан погасить в отчетном периоде.

     Государственный долг подразделяется также на внутренний и внешний. В течение длительного времени в СССР разделение государственного долга на внешний и внутренний проводилось на основе того, в какой валюте номинировано обязательство: внешним долгом считалась сумма обязательств государства, номинированная в иностранной валюте, а внутренним долгом -- сумма обязательств государства, номинированная в национальной валюте. Однако с повышением степени интегрированности национальной экономики в мировое хозяйство и выпуском внутренних займов, номинированных в свободно конвертируемой валюте (СКВ), разделение государственного долга на внутренний и внешний по этому принципу стало некорректным. На сегодняшний день более корректным является определение внутреннего долга как совокупности обязательств федерального правительства перед резидентами, а внешнего долга -- как совокупности обязательств федерального правительства перед нерезидентами (вне зависимости от того, в чьей национальной валюте номинировано обязательство).