Финансовая политика. 27

2. Финансовая политика

Финансовая политика - совокупность государственных мероприятий  по использованию финансовых отношений  для выполнения государством своих  функций. 

Содержание финансовой политики:

1.   Разработка общей концепции финансовой политики, определение ее основных направлений, целей, главных задач.

2.   Создание адекватного финансового механизма.

3.   Управление финансовой деятельностью государства и других субьектов экономики.

Основа финансовой политики - стратегические направления, которые определяют долгосрочную и среднесрочную перспективу использования финансов и предусматривают решение главных задач, вытекающих из особенностей функционирования экономики и социальной сферы страны. Одновременно с этим государство осуществляет выбор текущих тактических целей и задач использования финансовых отношений. Все эти мероприятия тесно взаимосвязаны между собой и взаимозависимы. 

Важная составная часть  финансовой политики - установление финансового  механизма, при помощи которого происходит осуществление всей деятельности государства в области финансов.

Финансовый механизм - система установленных  государством форм, видов и методов  организации финансовых отношений.

Элементы финансового  механизма:

·     формы финансовых ресурсов;

·     методы их формирования;

·     система законодательных норм и нормативов, которые используются при определении доходов и расходов государства;

·     организации бюджетной системы, финансов предприятий и рынка ценных бумаг.

 Исходя  из выше сказанного задачами финансовой политики является: 

1.   обеспечение условий для формирования максимально возможных финансовых ресурсов;

2.   установление рационального с точки зрения государства распределения и использования финансовых ресурсов;

3.   организация регулирования и стимулирования экономических и социальных процессов финансовыми методами;

4.   выработка финансового механизма и его развитие в соответствии с изменяющимися целями и задачами стратегии;

5.   создание эффективной и максимально деловой системы управления финансами. 

В процессе проведения финансовой политики особенно важно обеспечение  ее взаимосвязи с другими составными частями экономической политики - кредитной, ценовой, денежной.

Оценка результатов  финансовой политики государства основывается на ее соответствии интересам общества и большинства его социальных групп, а также на достигнутых результатах, вытекающих из поставленных целей и задач. 

Типы финансовой политики.

Финансовая политика

Классическая

Регулирующая

Планово-директивная

Классическая  политика.

Являлась основным типом  финансовой политики большинства стран  до  конца 20-х годов XX  века. Основывалась на трудах классиков политэкономии А. Смита (1723-1790) и Д. Рикардо (1772-1823) и их последователей.

Основные направления:

·     невмешательство государства в экономику,

·     сохранение свободной конкуренции,

·     использование рыночного механизма как главного регулятора хозяйственных процессов. 

Государство стремилось к уменьшению расходов бюджета, сводившихся  в основном к расходам на военные  цели, выплату процентов по государственному долгу и его погашению и  управлению. Система налогов (в основном косвенные и имущественные налоги) должна была создать необходимые поступления средств для обеспечения сбалансированного бюджета государства.

Система управления финансовой деятельность была проста и сосредотачивалась, как правило, в одном органе управления - министерстве финансов (казначействе).

Регулирующая  финансовая политика 

Получила развитие во многих странах мира с конца 20-х  XX века и действует претерпевая некоторые изменения в нынешнее время.

В ее основу были положены  труды по экономической теории английского экономиста Дж. Кейнса (1883-1946) и его последователей.

Основывалась на необходимости  вмешательства и регулирования  государством циклического развития экономики.

Финансовая политика наряду с ее традиционными задачами стала преследовать цель использования финансового механизма для регулирования экономики и социальных отношений в целях обеспечения полной занятости населения.

Основной инструмент вмешательства в экономику - государственные  расходы, за счет которых формируется  дополнительный спрос.

Кардинально изменилась система налогов. Главным механизмом регулирования становится подоходный налог, использующий прогрессивные  ставки и позволяющий обеспечить сбалансированность бюджета государства  при высоком уровне расходов.

Большое внимание в финансовом механизме уделяется системе государственного кредита, на основе которого проводится политика дефицитного финансирования.

Изменяется система  управления финансами. Выделяются отдельные  службы, занимающиеся планированием  бюджета и бюджетных расходов, их финансированием, контролем за поступлением налогов, управлением государственным долгом.

В целом кейнсианская регулирующая финансовая политика обеспечила в 30-60-х годах  стабильный экономический рост, высокий уровень занятости и эффективную систему финансирования социальных нужд в большинстве стран.

В 70-х годах в основу финансовой политики была положена неоконсервативная  стратегия, связанная с неоклассическим  направлением экономической теории. Не отказываясь от вмешательства  государства в экономику и  социальную область в целом, существенно его ограничила.

Финансовый механизм в этих условиях исходит их необходимости  сокращения обьема перераспределения  национального дохода через финансовую систему, снижения бюджетного дефицита, стимулирования роста сбережений как источника производственного инвестирования. Ставится задача сокращения и уменьшения степени прогрессивности налогообложения.

Следует отметить, что различные разновидности  регулирующей финансовой политики тесно взаимосвязаны между собой. Поэтому одинаковые или похожие инструменты финансового механизма применяются в различных странах, использующих как кейнсианскую, так и неоконсервативную систему регулирования, что приводит к их конвергенции.

Планово-директивная  финансовая политика.

Применяется в странах, использующих административно-командную систему управления экономикой.

Основана на государственной  собственности на средства производства, что позволяет осуществлять прямое директивное руководство всеми  сферами экономики и социальной жизни, в том числе и финансами.

Ее цель - обеспечение  максимальной концентрации финансовых ресурсов у государства для их последующего перераспределения в  соответсвии с основными направлениями  государственного плана.

Основная задача финансового  механизма - создание инструментов при помощи которых производится изьятие всех неиспользуемых в соответствии с государственным планом ресурсов. Изьятие средств производилось у государственных предприятий, населения и органов местной власти.

Управление финансами  осуществлялось из единого центра Министерства финансов, которое занималось всеми вопроса использования финансового механизма в народном хозяйстве.

Планово-директивная  финансовая политика проводилась; практически во всех бывших социалистических странах. С показала свою достаточно высокую эффективность в годы, когда требовалась максимальная концентрация финансовых ресурсов для финансирования чрезвычайных расходов государства (в годы Второй мировой войны, восстановления народного хозяйства и т.п.). В то же время использование такой финансовой политики в условиях нормального функционирования экономики привело к отрицательным последствиям: снижению эффективности производства, замедлению развития социальной сферы общества, резкому ухудшению финансового положения государства.

2. Финансовая политика в январе-сентябре 1997 г.

Финансовая политика в 1997 г. может быть разбита на два  основных периода - до и после начала азиатского финансового кризиса. Второй этап рассмотрен в подразделе 3 настоящей  главы. До октября 1997 г. финансовая политика государства была основана на тех же принципах, что и во второй половине 1996 г., а наиболее существенные отличия были связаны со значительным ускорением притока иностранного капитала. Как уже говорилось выше, номинальными результатами финансовой политики до октября 1997 г. стали дальнейшее уменьшение инфляции ниже 10% в годовом исчислении, стабильность реального обменного курса и падение процентных ставок до 15-20% годовых при минимальном снижении бюджетного дефицита и относительно быстром нарастании государственного долга (хотя Министерству финансов удалось увеличить средний срок заимствований с трех до девяти месяцев).

2.1. Общие принципы

Общие принципы финансовой политики в первые девять месяцев 1997 г. включали:

• в области бюджетной политики - секвестр бюджетных расходов и чрезвычайные меры по сбору налогов, постепенное увеличение сроков заимствований и доли внешних источников финансирования бюджетного дефицита;
• в области денежно-кредитной политики - de facto приближение к политике currency board, сохранение высоких резервных требований при сближении нормативов по рублевым и валютным депозитам, постепенное снижение базовых процентных ставок;
• в области валютной политики - поддержание относительно постоянного реального обменного курса в рамках политики коридора обменного курса.

2.2. Внутренняя согласованность  финансовой политики

Теоретически, полная согласованность  отдельных элементов финансовой политики необязательна: поддержание  сбалансированности возможно и за счет других видов экономической политики. Но вопрос о внутренней согласованности финансовой политики в России в 1997 г. представляется чрезвычайно важным. Если финансовая политика была внутренне согласованной, то все проблемы должны были проистекать либо из ее общих принципов (внешняя согласованность), либо из более фундаментальных экономических факторов. Если нет - то сама внутренняя несогласованность могла служить одной из причин будущего финансового кризиса.

В первые девять месяцев 1997 г. финансовая политика государства, на первый взгляд, была внутренне сбалансирована. Внешнее финансирование бюджетного дефицита сопровождалось ростом чистых международных резервов и денежной базы, что позволяло стабилизировать финансовые потоки внутри года и обеспечивать реальное удорожание рубля. Оставшаяся часть внешнего финансирования в сумме с положительным торговым балансом компенсировала отток частного российского капитала. Тем не менее, есть основания полагать, что финансовая политика не была внутренне сбалансированной в динамическом плане. Вместе с риском возникновения внешнего дисбаланса, о котором будет сказано ниже, это создавало значительную угрозу устойчивости финансовой системы.

Динамическая несбалансированность политики заключалась в преобладании внешних займов в общем притоке  иностранного капитала, а, следовательно, и в обеспечении прироста чистых международных резервов (ЧМР). Очевидно, что заимствования в текущем периоде повышают бремя обслуживания долга во всех следующих периодах, создавая базу для снижения ЧМР. Это тем более верно, когда значительная часть заимствований являлась краткосрочной. Именно такие кредиты преобладали в 1997 г.: заимствования у нерезидентов на рынке ГКО-ОФЗ, синдицированные кредиты банковскому сектору, предприятиям и регионам, а также форвардные контракты. Позднее, т. е. в 1998 г., это обусловило резкое повышение платежей по долгу - как государственному, так и частному.

Динамическая сбалансированность в условиях крупных краткосрочных  внешних заимствований могла  быть обеспечена только за счет резкого  снижения финансовых потребностей в последующий период, что, в свою очередь, требовало проведения быстрых реформ государственного сектора экономики, финансируемого из бюджета. Однако правительство не торопилось с такими реформами. В то же время переход к ускоренной девальвации становился все менее выгоден, учитывая возрастающее бремя внешних займов. Монетизация бюджетного дефицита также не могла разрешить проблему, поскольку отток капитала не уменьшался, показывая отсутствие реального роста внутреннего спроса на деньги.

Таким образом, финансовая политика оказалась внутренне несогласованной в динамическом плане, будучи сбалансированной в статическом. Остается вопрос, была ли финансовая политика внешне сбалансированной (статически и динамически).

2.3. Внешние риски и  согласованность финансовой политики

С внешней стороны  финансовая политика была сбалансирована тремя основными факторами: постепенным  переходом к стадии экономического роста, положительным внешнеторговым балансом (и счетом текущих операций), а также - в самой значительной степени - притоком иностранного капитала. Наличие этих трех факторов в первые девять месяцев 1997 г., очевидно, делало финансовую политику относительно устойчивой. Тем не менее, все три фактора носили по ряду причин краткосрочный характер, и устойчивость финансовой политики также была лишь временной.

Экономический подъем в 1997 г. был обеспечен, главным образом, за счет увеличения загрузки производственных мощностей, которое, в свою очередь, было обусловлено  снижением реальных процентных ставок по краткосрочным заимствованиям до середины года. Снижение ставок было вызвано существенным притоком иностранного капитала на рынок государственных ценных бумаг, акций и частных заимствований. Наиболее сильным фундаментальным фактором, вызывавшим доверие у инвесторов, были положительный торговый баланс и счет текущих операций. В их основе лежал, прежде всего, значительный экспорт энергетических продуктов, который в условиях высоких мировых цен легко компенсировал растущее потребление импортных товаров.

Как показало дальнейшее развитие событий, все три фактора оказались сильно коррелированными и зависящими от общемирового инвестиционного климата. Таким образом, как и в случае с внутренней согласованностью, финансовая политика оказалась внешне сбалансированной в статическом аспекте, но не в динамическом. Основной причиной, подорвавшей действие всех трех факторов, стал азиатский финансовый кризис. Внешний шок спровоцировал резкое ухудшение внешней среды проведения внутренней финансовой политики и послужил катализатором проявления факторов внутренней динамической несбалансированности.

Варианты экономической  политики в 90х

Варианты экономической  политики

Одновременно с усложнением  денежно-финансовой ситуации во втором полугодии резко обострилось  политическое давление на исполнительную власть с требованиями ослабления денежной политики, в том числе и ценой инфляции. Во-первых, это давление идет со стороны экономических агентов, для которых период стабилизации без роста, действительно, является болезненным и которые испытывают реальную нехватку средств на развитие производства. Во-вторых, со стороны Совета Федерации, который в результате прихода в него новоизбранных глав администраций стал органом менее зависимым от федерального Правительства. Новая перестановка политических сил делает положение исполнительной власти гораздо более сложным, чем в характерной до последнего времени ситуации противостояния Правительства и Государственной Думы.

В результате проблема бюджетной политики приобретает в современной России две принципиально важные особенности, отличающие ее от большинства посткоммунистических стран на соответствующей стадии проведения в них экономических реформ. Во-первых, бюджетная политика и бюджетный дефицит не являются здесь чисто (и даже преимущественно) экономическим феноменом, будучи в первую очередь явлением политическим. Во-вторых, бюджетная политика не стала механизмом, дающим Правительству дополнительные возможности для активизации необходимых структурных реформ. Напротив, для снижения бюджетного дефицита необходимо проведение весьма болезненных и требующих дополнительных ресурсов структурных сдвигов в организации экономики и особенно ее государственного сектора.

Выход из этой ситуации требует прежде всего политических решений. И от того, какими они окажутся, зависит  в конечном счете ответ на вопрос, будет ли экономический рост в России отложенным, как отложенной оказалась ранее макроэкономическая стабилизация. Причем здесь возможны два варианта развития событий.

Один вариант предполагает стимулирование роста через решительное преодоление налогового кризиса и связанной с ним зависимости бюджета от внутренних заимствований. Параллельно должны будут проводиться институциональные и социальные реформы. Задача первых состоит в формирования эффективных прав собственности. Вторые должны повысить гибкость и эффективность бюджетной политики на федеральном и региональном уровнях.

Другой вариант основывается на гипотезе о принципиальной неспособности  частного бизнеса накапливать капитал  и инвестировать его в производство. Тем самым в центр инвестиционной активности ставится государство, которое рассматривается в качестве основного рычага накопления капитала и инвестиций, максимально используя для этого прямое регулирование основных макроэкономических параметров[1], включая ценовой контроль на важнейшие товары и услуги. То есть оно должно концентрировать в своих руках ресурсы и перераспределять их в соответствии с национальными экономическими интересами. Фактически же внимание государства оказывается здесь сфокусированным на выполнении перераспределительных функций, главным образом, в отношении экспортно ориентированных секторов в отечественное машиностроение.

Последнее является критически важным. Разрыв между экспортными секторами национальной экономики и отраслями, ориентированными на импортозамещение, является в настоящее время ключевой структурной и одновременно социальной проблемой развития российских реформ. Разрыв между интересами этих двух крупнейших секторов народного хозяйства лежит в основе фундаментальных расхождений ведущих политических сил относительно перспектив экономической политики России. И наоборот, отсутствие такого разрыва является необходимым условием консенсуса относительно базовых элементов социально-экономической политики, характерного практически для всех посткоммунистических государств Центральной и Восточной Европы.

Кризис в отношениях между ними отчетливо обозначился  уже в начале минувшего года и  вполне оформился в противостоянии основных кандидатов на президентских выборах[2]. Однако сам по себе факт победы Б.Ельцина не означал автоматического выбора определенной модели, поскольку сохранялась и сохраняется ситуация объективной противоположности интересов между этими двумя секторами. Этот конфликт к настоящему времени вышел на первый план по сравнению с господствовавшим ранее антагонизмом инфляционной и антиинфляционной моделями развития и стоящими за ними группами интересов.

Более того, борьба вокруг этого вопроса, по-видимому, будет  обостряться, что связано с ожидаемым  вступлением в нее ведущих  российских финансовых структур. По мере того как российские банки все  активнее вовлекаются в реальный сектор, приобретая пакеты акций приватизированных предприятий, система их экономико-политических предпочтений начинает все более детерминироваться интересами развития тех или иных производств. В истекшем году появились первые признаки такого расхождения интересов в среде крупных российских банков и можно предположить, что в ближайшем будущем этот конфликт будет одним из наиболее значимых при формировании правительственного курса.

Выбор той или иной экономико-политической модели с неизбежностью  потребует консолидации политической власти и прежде всего формирования более целостного Правительства. Иными словами, решение задач начала экономического роста связано с переходом, по крайней мере на время, от концепции коалиционного Правительства к Правительству команды единомышленников, в чем можно проследить определенные аналогии с рубежом 1991 – 1992 годов. Хотя политическая программа этой команды пока не может быть четко определена, поскольку выбор между двумя моделями экономического роста еще только предстоит сделать.

Движение в этом направлении уже началось. Происходит перегруппировка сил среди либеральных экономистов и связанных с ними политиков демократической ориентации. Те же цели преследует активизация отношений левой оппозиции с близкими ей по взглядам членами действующего Кабинета. Обе стороны в конце 1996 года имели примерно равные политические шансы поставить консолидацию политики под свой контроль. Хотя выбор еще не сделан, но именно он будет определять основные контуры экономического развития начиная с 1997 года и связанной с ним политической борьбы. 

В заключение мы приведем некоторые количественные оценки предстоящих  экономических процессов, выполненные  в предположении об отсутствии резких изменений в экономической политике, направленных как на форсирование, так и на торможение экономических преобразований.

Прогноз бюджетной  ситуации. В расчетах к бюджету на 1997 год в качестве исходных условий предусматривается объём ВВП в сумме 2727 трлн. руб., при реальном его росте на 1% от его величины в 1996 году. Среднемесячные темпы инфляции - 0,8%[3].

В своих расчётах мы исходили из среднемесячных темпов инфляции, составляющих 1,23% и реальном ВВП на уровне 1996 года (см. ниже). При этих предпосылках величина номинального ВВП составит за год 2622 трлн. руб. Данный показатель рассчитан исходя из предположения сохранения динамики реального ВВП в 1997 году на уровне 1996 года. Ежемесячные значения ВВП 1997 года подсчитывались с учетом номинального ВВП 1996 года и накопленного индекса цен к соответствующему периоду 1996 года. В качестве дефлятора принимался в расчет фактический индекс потребительских цен 1996 года и прогнозные значения индекса цен в 1997 году.

Оценивая долю налоговых  доходов в ВВП мы исходили из осуществленных в начале 1997 года изменений в законах о налоге на прибыль, о подоходном налоге, об акцизах и некоторых других законодательных изменениях, осуществление которых представляется нам наиболее вероятным (налог на покупку иностранных денежных знаков, отмена ряда льгот по налогу на прибыль и НДС). Мы не учитывали возможного увеличения объёма налоговых доходов в результате принятия мер по предотвращению противозаконного уклонения от уплаты налогов. В этом случае по нашим оценкам, налоговые доходы составят около 9,9% ВВП, что ниже планируемых Минфином 12% ВВП[4]. Общие доходы федерального бюджета составят 10,9 % ВВП при предположении, что недоимка будет расти примерно теми же темпами в реальном выражении, что и в 1996 г. (её годовой прирост, включающий штрафы и пени, составил 21,6 трлн. руб).

При таких предпосылках в процессе исполнения бюджета возникнет  необходимость секвестрирования расходов более чем на 34% (в предположении полного финансирования расходов на обслуживание государственного долга). В условиях проведения Правительством жесткого курса, направленного на борьбу с недоимками по налогам, доходы федерального бюджета могут составить 11,4% ВВП, что обусловит секвестрирование расходов в размере около 30%.

Прогноз инфляции. В ноябре 1996 г. были опубликованы основные положения денежно-кредитной и валютной политики Центрального банка РФ на 1997 год. В частности, рост денежной массы в будущем году планируется в пределах 35% при годовой инфляции не более 16%. Таким образом, ЦБ РФ рассчитывает в своих прогнозах на дальнейшее увеличение спроса на деньги примерно на 33 п.п.

Рисунок 1.15. 

Для прогнозирования инфляции в 1997 году была использована монетарная авторегрессионная модель инфляционных процессов[5]. На основе данной модели рассматриваются два варианта роста потребительских цен в 1997 году (рис.1.16). Они определяются двумя значениями экзогенной для модели переменной, т.е. среднемесячным темпом прироста денежной массы М2. В целевых ориентирах денежно-кредитной политики, заявленных ЦБ РФ на 1997 год, темпы прироста М2 заданы, соответственно, на уровне от 1,7% до 2,2% в месяц.

Симуляция значений недельных  ИПЦ начинается с середины февраля. Это означает, что авторегрессионная  переменная в этой точке последний  раз равна фактическому значению ИПЦ. Дальше опора делается на теоретическое значение роста цен за предыдущую неделю. В соответствии с моделью годовая инфляция в 1997 году составит 13,95% по первому варианту (1,09% в среднем за месяц) и 15,87% – по второму (1,23% за месяц).

Прогноз доходности на рынке государственных ценных бумаг. Прогноз доходности в первом полугодии 1997 года ГКО-ОФЗ сделаны на основе регрессионной зависимости между доходностью, уровнем инфляции и реальной эмиссией государственных ценных бумаг за будущий период[6].

При оценке были приняты  следующие исходные предпосылки. Уровень  инфляции принят согласно второму варианту представленного выше прогноза (16% в год), т.е. 1,2% в месяц, объем будущей реальной эмиссии задан на основе среднего фактического превышения объема размещений над погашениями осенью 1996 года (7,6%) и оценки госдолга на 1 января 1997 года в 240 трлн. рублей. Динамика погашения представлена на рисунке 1.16. Полученная оценка среднего месячного реального прироста внутреннего долга в 1997 году составляет около 1%. Как показывает численный анализ, при выполнении заданных предпосылок уровень доходности рынка ГКО-ОФЗ снизится до 32% годовых по эффективной процентной ставке, что соответствует 28 – 29% в год при расчете по методике Минфина.

Рисунок 1.16. 

[1] Характерным в этом отношении являлось, например. требование о “повышении количества денег в народном хозяйстве до уровня развитых государств”, сформулированное рядом коммунистических депутатов в ходе бюджетных дебатов в Государственной Думе в ноябре 1996 года.

[2] См обзор ИЭППП “Российская экономика в первом полугодии 1996 года. Тенденции и перспективы”.

[3] По оценкам МВФ, величина номинального ВВП должна составить 3425 трлн. руб., при росте реального ВВП на 4% и инфляции 12% за год.

[4]С учетом собранных в январе 1997 налоговых платежей в размере 5,8% ВВП, наш прогноз выглядит довольно оптимистичным.

[5] В общем виде зависимость выглядит следующим образом: 

p_t = a₁p_t-1 +a₂m_t-1,t-24 ,

где p_t - индекс роста потребительских цен в течение недели t в месячном исчислении, p_t-1 - индекс роста потребительских цен на предыдущей неделе,   m_t-1,t-24 – среднее геометрическое распределенных по неделям месячных темпов роста денежной массы М₂ за предыдущие 24 недели, a₁,a₂ - коэффициенты регрессии. Свободный член был исключен из уравнения, т.к. это соответствует теоретическим представлениям о характере изучаемой зависимости и вследствие его статистической незначимости (Величина R²после исключения свободного члена уравнения регрессии изменилось незначительно). Оценки параметров регрессии, полученные с учетом устранения автокорреляции в остатках, равны: a₁ = 0,873 и a₂ = 0,255. Период влияния роста М₂, равный 24-м неделям получен в результате выбора из зависимостей, дающих наибольшие показатели тесноты связи (R²) по различным срокам (от 1-й до 55-ти недель). Нормированный коэффициент множественной детерминации R² = 0,70. Значение t-статистики для параметра a₁ равно 16,39, для a₂ – 1,86, что свидетельствует об их статистической значимости на уровне 93%.