Финансовый механизм деятельности образовательных учреждений

Глава1. Понятие финансового механизма

1.1 Сущность и функции финансового механизма

Финансовый механизм представляет собой систему действия финансовых рычагов, выражающуюся в  организации, планировании и стимулировании использования финансовых ресурсов.

Организация финансового механизма – это система мер, направленных на рациональное сочетание труда, средств производства и технологии в процессе управления финансами.К организационным процедурам относятся:

1) создание органов  управления финансами;

2) построение структуры аппарата управления;

3) разработка методик,  инструкций, норм, нормативов и т.п.

Организация финансового  механизма отражает также тесную взаимосвязь между системой финансовых рычагов и финансовыми ресурсами. Эта взаимосвязь выражается через  координацию и регулирование.

Координация означает согласованность  работ всех звеньев системы механизма, аппарата управления и специалистов.

Регулирование означает воздействие механизма на финансовые ресурсы, посредством которого достигается  состояние устойчивости финансовой системы при возникновении отклонений от заданных параметров. Регулирование охватывает текущие мероприятия по устранению возникших отклонений от установленных норм и нормативов, от графиков, от плановых заданий.

Планирование- представляет собой процесс выработки плановых заданий составления графика их выполнения, разработку финансовых планов и финансовых программ, обеспечение их необходимыми ресурсами и рабочей силой, контроль за их исполнением. Планирование – это прежде всего процесс администрирования, т. е. оно носит директивный характер.

Стимулирование выражается в использовании финансовых стимулов для повышения эффективности  производственного и торгового  процессов. К финансовым стимулам относятся  цены, кредит, использование прибыли  и амортизации для самофинансирования, налоги, процентные ставки, дивиденды, премии, финансовые санкции и т.п.

Финансовый механизм выполняет те же функции, что и  финансы. Вместе с тем финансовому механизму, как инструменту воздействия финансов, присущи свои конкретные функции, а именно:

1) организация финансовых  отношений;

2) управление денежным  потоком, движением финансовых  ресурсов и соответствующей организацией  финансовых отношений.

Содержанием первой функции  является создание стройной системы  денежных отношений, учитывающей специфику осуществления хозяйственного процесса в той или иной сфере предпринимательства или некоммерческой деятельности.

Действие второй функции  выражается через функционирование финансового менеджмента.

Структуру финансового механизма составляют пять элементов:

1) финансовые методы;

2) финансовые рычаги;

3) правовое обеспечение;

4) нормативное обеспечение;

5) информационное обеспечение.

1.2 Финансовый механизм обеспечения образования

Финансовый механизм применительно, к образованию представлен как: создание форм организаций в рамках системы образования, установление связей и взаимодействия между ними таким образом, чтобы результат функционирования всей системы удовлетворял определенным заданным условиям. Тесная взаимосвязь финансового механизма и образовательной деятельности позволила выделить и уточнить содержание основных элементов концепции формирования финансового механизма образовательной деятельности, включающих: кадровое, технологическое, информационное и нормативно-правовое обеспечение, предназначенное для организации, планирования, стимулирования и контроля финансовых потоков с целью их эффективного воздействия на развитие системы образования в соответствие с реальными потребностями общества и имеющимися ресурсами. Финансовый механизм применительно к системе образования призван обеспечить не только формирование рыночных отношений в системе образования, но и создать необходимые условия для функционирования образовательных учреждений и выполнения ими надлежавших функций.Финансовый механизм системы образования - это сложная многоуровневая система, состоящая из отдельных подсистем, каждую из которых можно рассматривать как отдельную систему с определенным составом взаимосвязанных и взаимодействующих элементов (система в системе более высокого порядка), Так, финансовые рычаги, могут быть представлены как система элементов (подсистем), используемых при формировании централизованных денежных фондов и децентрализованных денежных средств. Современные теоретики экономики образования, такие как С.А.Беляков, В.А.Вифлеемский, и др., финансовый механизм системы образования представляют в качестве составной части хозяйственного механизма образовательных учреждений. В этом контексте, финансовый механизм образования представляет собой лишь систему определенных форм, методов и моделей финансового обеспечения образования, что, на наш взгляд, является весьма ограниченным толкованием.Финансовый механизм системы образования - это взаимосвязанная система финансовых методов, финансовых рычагов и форм организации управления финансовыми отношениями, посредством которых осуществляется формирование, распределение и использование финансовых ресурсов и достигается воздействие на социально-экономическое развитие муниципального образования, региона и страны.

Глава 2. Формы финансирования образовательных учреждений

2.1 Сметное финансирование

Государство выделяет образовательным  организациям бюджетные средства, разграничивая  их по видам затрат. Органы управления образованием утверждают подведомственным им образовательным учреждениям смету доходов и расходов. Финансовые средства планируются и выделяются их получателю по статьям экономической классификации бюджетных расходов. Размер финансовых средств рассчитывается в зависимости от категории и пропускной способности образовательного учреждения. Планирование выделяемых средств по каждой статье производится на основе фактических затрат прошлого периода и нормативов (нормативы штатного расписания и оплаты труда, расходов на учебное оборудование и инвентарь и т.д.), которые устанавливаются в расчете на показатели пропускной способности и дифференцируются по видам и категориям учреждений.

Учреждения не вправе использовать бюджетные средства для  расходов, не предусмотренных сметой, или превышать расходы по тем  или иным статьям без санкции вышестоящего органа управления. Бюджетные средства перечисляются учреждениям с учетом фактического использования ранее поступивших средств по каждой статье. Так что экономия любого вида затрат невыгодна учреждению, оно в этом случае недополучит бюджетных средств в будущем. Сметное финансирование позволяет финансовым органам контролировать использование бюджетных ресурсов, но оно не создает у учреждений стимулов сравнивать затраты с достигнутыми результатами и оптимизировать их соотношение. Их целью является получение как можно большего объема ресурсов.

До начала 1990-х гг. бюджетное  финансирование образовательных организаций  почти во всех странах осуществлялось в форме сметного финансирования. Между тем в последние десятилетия  стала вполне очевидна значимость определенной автономности образовательных учреждений в принятии экономических решений. Формирующееся информационное общество предъявляет к образовательным организациям требования гибкости в организации их деятельности, развития образовательных программ и форм обучения, расширения источников финансирования. Для того чтобы соответствовать потребностям развивающейся экономики и усложняющейся социальной жизни, образовательным организациям нужна возможность самостоятельно определять основные характеристики образовательного процесса, методы и технологии обучения, структуру кадров, источники доходов, направления расходования средств. В свою очередь необходимость сдерживания роста государственных расходов на социальные цели заставляет искать пути стимулирования получателей бюджетных средств к более эффективному их использованию. Сметное финансирование этим требованиям не отвечает.

2.2 Блоковые субсидии

Данная форма государственного финансирования образовательной деятельности предусматривает выделение бюджетных средства с указанием рамок, или "блока", их использования. Они предназначаются для возмещения определенных видов расходов: например, субсидии на исследовательскую деятельность университетов, на приобретение учебного оборудования и его эксплуатацию и т.д. В этом случае также обычно утверждается смета, но по соответствующему ограниченному перечню расходных статей.

2.3 Размещение заказов (контрактация).

Данная форма применяется  для государственного финансирования тех ступеней образования, получение которых не гарантируется всем гражданам. Это прежде всего высшее и среднее профессиональное образование. Государство определяет то число студентов, обучение которых по различным специальностям оно готово профинансировать, и устанавливает примерную оплату за каждого подготовленного специалиста соответствующего профиля. Образовательным организациям предлагается принять участие в конкурсе на выполнение этого заказа по установленным или меньшим ценам. Каждый участник конкурса дает предложения о количестве специалистов по тем или иным специальностям, которые он готов подготовить, и о характеристиках предлагаемых учебных программ и других условий обучения. С учебными заведениями, выигравшими конкурс, заключаются контракты на подготовку соответствующего числа специалистов по согласованным ценам.

В сравнении со сметным  финансированием такая форма  финансирования может стимулировать  конкуренцию между учебными заведениями  и содействовать повышению эффективности  использования бюджетных ассигнований на образование. Однако все это в решающей степени зависит от того, как организован конкурс, по каким критериям производится выбор победителей, насколько эти критерии четки и насколько прозрачен конкурсный процесс. В противном случае конкурс может не привести к заметному уменьшению цены обучения или оказаться сымитированным. Опыт использования этой формы финансирования образовательных организаций пока очень ограничен и свидетельствует, скорее, в пользу оправданности указанных опасений.

2.4 Подушевое финансирование

Данный механизм финансирования является формой реализации принципа деньги следуют за учеником. Объем финансирования, выделяемого образовательному учреждению из бюджета, зависит от численности учащихся и стоимости образовательной услуги (норматив финансирования), им предоставляемой, в расчете на одного ученика.

Все образовательные  учреждения (предоставляющие аналогичные  образовательные услуги) получают одинаковую сумму на каждого учащегося. В  результате образовательные учреждения заинтересованы в максимизации числа  учащихся (в рамках ограничений численности классов, которая в России составляет 25 человек для классов общеобразовательных учреждений и 12 человек для коррекционных классов). Между образовательными учреждениями возникает конкуренция за учеников, что является стимулом для повышения качества предоставляемых образовательных услуг. Конкуренция заставляет школы быть гибкими,стимулирует их инновационную активность. Таким образом, в результате применения нормативного подушевого финансирования происходит нормирование квазирынков в секторе образования.

Одновременно стимулируется  активность и ответственность родителей  при выборе образовательного учреждения и образовательной программы.

Кроме того, применение нормативов финансирования обеспечивает повышение  прозрачности и объективности распределения бюджетных средств между образовательными учреждениями, а также сокращение времени, которое уходит на переговоры между администрацией школ и органом управления образованием. Норматив финансирования, отражающий стоимость той или иной образовательной услуги, является критерием, обеспечивающим более формализованный процесс принятия управленческого решения об объеме финансирования, положенном образовательному учреждению. В результате повышается прозрачность и справедливость распределения бюджетных ресурсов в процессе их доведения до образовательных учреждений.

Другим преимуществом  системы нормативного бюджетного финансирования является на муниципальном уровне возможность  выявления нежизнеспособных школ в  рамках программы реструктуризации сети школ.

На уровне школы применение подушевых нормативов способствует повышению эффективности использования  ресурсов (в целях повышения качества) и улучшению системы отчетности перед родителями и Попечительским советом. Кроме того, в условиях подушевого финансирования распределение бюджетных средств является более предсказуемым, т.е. руководство образовательного учреждения может точно рассчитать, какой объем финансирования получит, и формирует смету исходя из этого объема средств.

Наряду с преимуществами существуют ограничения для применения принципа деньги следуют за учеником. Преимущества этого механизма связанные с развитием квази-рынков образовательных услуг, могут быть реализованы в тех случаях, когда возможна конкуренция между образовательными учреждениями

Если производитель  образовательных услуг оказывается  локальным монополистом, у него не будет стимулов повышать качество образовательных  услуг. Такая ситуация характерна для  тех российских регионов, где существуют отдаленные населенные пункты снизким уровнем транспортной доступности. Образовательные учреждения подобных населенных пунктов зачастую являются малокомплектными, т.е. численность их учащихся существенно ниже проектной мощности, а наполняемость – ниже нормативной. В случае финансирования данных образовательных учреждений на основе нормативного принципа, выделяемый им объем средств не позволит покрыть даже минимальный уровень расходов, что приведет к закрытию образовательного учреждения. Вместе с тем, низкая транспортная доступность подобных населенных пунктов делает как экономически невыгодной, так и невозможной с социальной точки зрения транспортировку учащихся в другие образовательные учреждения.

Данная проблема решается в Федеральном законе от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» следующим образом – для малокомплектных школ должны разрабатываться специальные нормативы, учитывающие их особенности. Однако даже в случае, когда конкурентная борьба между образовательными учреждениями невозможна, нормативное подушевое финансирование обеспечивает рост эффективности функционирования образовательной системы за счет повышения прозрачности процесса доведения бюджетных средств до образовательного учреждения.

Будучи более эффективной  по сравнению со сметным финансированием  нормативная система финансирования образовательных учреждений установлена в Законе «Об образовании» как основной метод распределения бюджетных ресурсов. Согласно п.п. 2 и 3 ст. 41 Закона «Об образовании» финансирование образовательных учреждений должно осуществляться на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося по каждому типу и виду образовательного учреждения.

Тем не менее, на практике применение системы нормативного бюджетного финансирования вызывает ряд затруднений. Некоторые из них связаны с методологическими проблемами, возникающими при расчете нормативов. Другие – с проблемами внедрения новой системы в практику финансирования образования, сложившуюся в регионах России.

2.5 Особенности финансирования образования

В условиях реформирования образования и неустойчивости экономической ситуации в России важное значение приобретает стабильность финансового обеспечения образовательного процесса в образовательных учреждениях.

Система образования  все больше включает в себя рыночные формы организации работы. Бюджетные средства крайне ограничены и не всегда доступны, поэтому образовательные учреждения осваивают новую для себя задачу – удовлетворение потребностей общества в дополнительных образовательных услугах. Выявление и учет запросов различных категорий заказчиков становится обязательным условием деятельности образовательных организаций. Для большинства школ система многоканального и многоуровневого финансирования стала действующей моделью и иного пути они не предполагают.В данной модели (см. Таблицу 1), помимо разного уровня бюджетных средств образовательных учреждений становятся внебюджетные доходы.

Внебюджетные средства – это все средства, получаемые образовательным учреждением от выполнения работ, оказания услуг, реализации продукции на договорном гражданско-правового характера и иные поступления, кроме бюджетного финансирования, средства, возмещающие расходы по созданию товарной услуги – образовательной деятельности.

Таблица1 Многоканальное и многоуровневое финансирование образовательных учреждений

Любая образовательная организация  имеет право привлекать и зарабатывать внебюджетные средства, закрепленное Гражданским Кодексом РФ ст. 120 и Законами РФ «О некоммерческих организациях» и «Об образовании».

Образовательное учреждение может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно и создано. Главное, чтобы школа, занимаясь предпринимательской деятельностью, не отклонялась от выполнения основной деятельности, направляла полученный доход полностью на выполнение уставных целей.

В соответствии с Федеральным Законом  от 13 января 1996г. №12-ФЗ «О внесении изменений  и дополнений в Закон РФ «об образовании» (ст. 41), помимо бюджетного финансирования образовательных учреждений на основе государственных и местных нормативов, образовательные учреждения, независимо от их организационно-правовой формы, вправе привлекать в порядке, установленном законодательством РФ, дополнительные финансовые средства. Такими средствами являются:

- доходы, полученные за счет  оказания дополнительных платных  образовательных услуг;

- добровольные пожертвования и  целевые взносы физических и  юридических лиц, в том числе иностранных граждан и (или) иностранных юридических лиц;

- доходы, полученные образовательным  учреждением от предпринимательской деятельности, предусмотренной его уставом.

В соответствии с Законом  РФ «Об образовании (ст. 4б) государственные и муниципальные учреждения вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные дополнительные услуги.

Дополнительные услуги осуществляются за счет внебюджетных средств:

- средств родителей  (законных представителей):

- спонсорских средств:

- сторонних организаций:

- частных лиц.

Платные образовательные услуги, их оказания и доходы от них выполняют дефицит государственных ресурсов, предоставляемых школе. Привлечение внебюджетных источников не влечет за собой снижение размеров финансирования образовательного учреждения на основе нормативов бюджетного финансирования, выделяемых на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения.

Деятельность по привлечению и использованию внебюджетных средств подразделяется на основную и прочую.

Основная деятельность заключается в:

- реализации одной  или нескольких образовательных  программ, содержании, воспитании обучающихся;

- осуществление научно-методической  деятельности, являющейся неотъемлемой частью образовательной деятельности;

- обеспечении и обслуживании  образовательного процесса.

Прочая деятельность заключается в осуществлении иной разрешенной деятельности, приносящей доходы и не относящейся к указанным видам основной деятельности.

Виды основной деятельности, позволяющей получить внебюджетные средства:

Образовательные услуги:

- обучение по дополнительным  образовательным программам (за  пределами государственных образовательных стандартов):

- тестирование школьников;

- репетиторство;

- обучение на курсах  по отдельным дисциплинам;

- дополнительное образование,  включая кружки, секции, клубы;

- прочие образовательные  услуги.

Научно-методическая деятельность:

- создание и передача  научной (научно-методической) продукции,  объектов интеллектуальной собственности;

- выполнение научно-исследовательских  работ на конкурсной основе, включая гранты.

Деятельность по обеспечению  образовательного процесса:

- учебно-производственная  деятельность, реализуемая учебными  и учебно-производственными мастерскими,  предприятиями и подразделениями  общественного питания, предприятиями по оказанию услуг;

- предоставление услуг  библиотек, транспорта, спортивных  сооружений, вычислительной техники,  оргтехники;

- предоставление информационно-коммуникационных  услуг в рамках основной деятельности;

- проведение культурных, спортивно-оздоровительных мероприятий и выставок:

- предоставление ресурсов  образовательного учреждения –  помещений, оборудования, земельных  участков, юридического адреса –  в аренду, пользования;

- взносы юридических  и физических лиц – благотворительные  и попечительские, целевые благотворительные и другие, а также пожертвования, подарки и т.п.

Образовательным учреждением  выбираются те виды внебюджетной деятельности, для осуществления которых имеются потенциальные возможности.

Основными факторами, определяющими  направления и эффективность внебюджетной деятельности образовательного учреждения, являются характеристики его потенциальных возможностей для осуществления различных видов такой деятельности – учебной, научной и иной.

К таким факторам относятся:

Научно-методический потенциал, который влияет на привлечение средств посредством договоров на выполнение учебно-методических разработок, научных исследований, грантов.

Внутренняя нормативная  база. Наличие полной и отработанной базы в образовательном учреждении обеспечивает развитие разнообразных видов внебюджетной деятельности, минимализацию финансовых и материальных потерь, сокращение организационного периода внебюджетной деятельности в связи с ясным пониманием последовательности и порядка действий, «прозрачность» отношений по поводу внебюджетной деятельности и места каждого работника в ней.

Для успешного осуществления  внебюджетной деятельности должна быть создана максимально благоприятная  обстановка, сформулированы и объявлены принципы политики в этой области, такие как: заинтересованность каждого сотрудника в увеличении объемов внебюджетных средств и их эффективном использовании; стабильность принятого порядка финансовых отношений между руководством и педагогическим коллективом; единство политики по отношению ко всем видам деятельности.

Наличие лицензии и её параметров является необходимым условием для осуществления большинства внебюджетной деятельности.

Наличие необходимого учебного оборудования определяет возможность качественного осуществления образовательной деятельности, использования новых методик преподавания.

Информационные ресурсы создают условия для поддержки современных образовательных технологий (в том числе дистанционного обучения), реализации дополнительных образовательных услуг, оказание услуг по использованию Интернета. Они являются фундаментом для разработки и реализации программных продуктов, без данных информационных систем, в том числе коммерческих, создают возможности решения организационных и управленческих задач на современном уровне.

Библиотечный фонд дает возможность оказывать услуги по пользованию своими фондами, ксерокопированию, поддержке широкого спектра образовательных услуг.

Помещения создают условия для наращивания платного контингента в соответствии с лицензионными требованиями. Наличие площадей определяет возможность сдачи их в аренду.

Наличие достаточного числа  преподавательского и учебно-вспомогательного персонала соответствующей квалификации дает возможность увеличения видов и объема платных дополнительных образовательных услуг.

Методическая база является источником получения прямых доходов от реализации методических материалов, создает возможность расширения спектра и повышения качества образовательных услуг, способствует росту привлекательности учебного заведения.

Глава 3.Формирование эффективных  экономических отношений в образовании

Важными элементами формирования эффективных экономических механизмов модернизации и развития образования, обеспечивающих фактически новые принципы и систему финансирования отрасли, должны стать:

введение нормативного бюджетного финансирования общего среднего и начального профессионального образования с учетом обеспечения государственных образовательных стандартов и необходимых условий образовательного процесса;

разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и в перспективе среднего профессионального образования, отражающих характер реализуемых ими образовательных программ;

создание системы государственного образовательного кредитования, субсидирования граждан из малообеспеченных семей и отдаленных территорий для получения ими профессионального образования;

выделение средств на развитие образования из бюджетов всех уровней, включая средства на приобретение учреждениями образования учебно-лабораторного оборудования и информационно-вычислительной техники, развитие библиотек и информационных ресурсов, а также на повышение квалификации преподавателей;

достижение прозрачности межбюджетных отношений в части, касающейся финансового обеспечения образования;

развитие механизмов финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с учетом требований модернизации образования;

обеспечение целевого использования  средств, выделяемых на нужды образования из бюджетов разных уровней; стимулирование соучредительства и многоканального финансирования учреждений профессионального образования; переход к финансированию учреждений профессионального образования на контрактной основе;