Государственная экспертиза в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

ВВЕДЕНИЕ 
 
 

 В начале  ХХI века в России продолжает оставаться высоким риск возникновения чрезвычайных ситуаций различного характера. Причем тяжесть ежегодно имеющих место аварий, катастроф и стихийных бедствий имеет тенденцию к возрастанию: растет ущерб, остаются значительными санитарные и безвозвратные потери населения, наносится непоправимый вред природной среде. 

 Проблема  предупреждения и ликвидации  чрезвычайных ситуаций остается  для страны весьма актуальной. 

 Наибольшую опасность в природной сфере представляют возникающие чрезвычайные ситуации, обусловленные землетрясениями, наводнениями, селями, ураганами, лесными пожарами, в техногенной сфере - радиационными и транспортными авариями, авариями, связанными с выбросом химически и биологически опасных веществ, взрывами, пожарами, гидродинамическими авариями, авариями на системах коммунально-энергетического хозяйства. 

 В последние годы усилиями органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов управления РСЧС, научных организаций разработан и принят ряд законодательных и нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, накоплен значительный опыт в проведении мероприятий по предупреждению аварий, катастроф и стихийных бедствий различного характера и ликвидации их последствий, создана научная база противодействия катастрофам, современные технологии и средства проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ. 

 С передачей  в систему МЧС России Государственной  противопожарной службы появились  новые возможности в области  реагирования на чрезвычайные  ситуации, в увеличении мобильности  аварийно-спасательных сил. 

 Вместе с  тем, как показывает анализ, практическая  деятельность органов управления  и сил РСЧС и принимаемые  меры по противодействию катастрофам  не всегда еще эффективны и  нередко не достигают желаемых  результатов. Не в полной мере  используются резервы и возможности  современных социально-экономических  механизмов повышения безопасности  потенциально опасных объектов (декларирование  безопасности, лицензирование деятельности  по их эксплуатации, страхование  ответственности за причинение  вреда гражданам, государственная  экспертиза в области защиты  населения и территорий). Имеются  недостатки в практике реагирования  на возникающие чрезвычайные  ситуации, принятии управленческих  решений по защите населения  и территорий, организации аварийно-спасательных  и других неотложных работ  при ликвидации чрезвычайных  ситуаций. 

 Причинами  перечисленных недостатков является, в большинстве случаев, отсутствие  опыта, а иногда и необходимых  знаний. 

Государственная экспертиза в области  защиты населения  и территорий от чрезвычайных ситуаций 
 
 

 В соответствии  с Федеральным законом "О  защите населения и территорий  от чрезвычайных ситуаций природного  и техногенного характера" (ст. 26) государственная экспертиза* проектов  и решений организуется и проводится  по тем объектам производственного  и социального назначения и  процессам, которые могут быть  источниками чрезвычайных ситуаций  или влиять на обеспечение  защиты населения.  

 В стране в настоящее время действует ряд правовых актов, нормативных и методических документов, которые регламентируют требования к выполнению мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций различного характера, защите населения и территорий при их возникновении, а также обеспечивают влияние территориальных органов управления ГОЧС на выбор места размещения и строительство объектов, реализацию в градостроительной документации и проектах мер по снижению риска чрезвычайных ситуаций. К наиболее важным из этих актов в рассматриваемой области относятся: Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2001 г. № 1008 "О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации", "Типовое положение о порядке выдачи исходных данных и технических условий на проектирование и согласование документации на строительство, а также оплаты указанных услуг" (Минстрой России, 1996г.), СНиП 11-01-95 "Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений", СП 11-107-98 "Порядок разработки и состав раздела "Инженерно-технические мероприятия гражданской обороны. Мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций" проектов строительства", "Порядок проведения государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации в системе МЧС России", "Методические рекомендации о порядке проведения экспертизы в области защиты населения и территорий" (приказ МЧС России от 10 июня 1996 г. № 383). 

 В соответствии  с Федеральным законом "О  защите населения и территорий  от чрезвычайных ситуаций природного  и техногенного характера" (ст. 26) проектные решения по предупреждению  чрезвычайных ситуаций подлежат  государственной экспертизе в  области защиты населения и  территорий. Другими словами, этим  законом введен новый вид специализированной  государственной экспертизы. Ее  цель - выявление степени соответствия  объектов экспертизы установленным  нормам, стандартам и правилам  в области защиты населения  и территорий от чрезвычайных  ситуаций, а также и в области  проектирования инженерно-технических  мероприятий гражданской обороны  (ИТМ ГО).  

Объектами данного  вида экспертизы являются:

* проекты комплексных  и целевых социально-экономических,  научно-технических и иных федеральных  и региональных программ;

* проекты территориальной  организации производительных сил; 

* градостроительная  документация всех видов, обоснования  инвестиций в строительство, технико-экономические  обоснования и проекты нового  строительства, реконструкции, расширения  и технического перевооружения, консервации и ликвидации предприятий,  зданий и сооружений независимо  от их сметной стоимости, ведомственной  принадлежности и форм собственности;

* декларации  промышленной безопасности опасных  производственных объектов;

* проекты нормативных  правовых актов и нормативно-технических  документов. 

 Субъекты  данного вида экспертизы - это  экспертные органы МЧС России. В настоящее время в системе МЧС России созданы и действуют: в центре - Экспертный совет при Межведомственной комиссии (МВК) по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, Государственная экспертиза проектов МЧС России; на территориях - комиссии, образованные из специалистов региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органов управления ГОЧС субъектов Российской Федерации. Среди этих экспертных органов установлено разделение полномочий. 

 Экспертный  совет при МВК по предупреждению  и ликвидации чрезвычайных ситуаций  должен рассматривать программные  документы федерального уровня, проекты нормативных правовых  актов и нормативно-технических  документов. 

 Государственная экспертиза проектов МЧС России (Положение утверждено приказом МЧС России от 10 июля 2001 г. №309) должна рассматривать градостроительную документацию по планированию развития территорий субъектов Российской Федерации, генеральные планы городов, отнесенных к группам по гражданской обороне или с численностью населения 250 тыс. чел. и более, декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов, проекты строительства потенциально опасных промышленных, энергетических и транспортных объектов, проекты строительства объектов МЧС России.  

 В соответствии  с "Положением о разграничении  функций по государственной экспертизе  и утверждению градостроительной,  предпроектной и проектной документации между МЧС России и Госстроем России" (№ МЧС России 1-4-29/1 от 22.6.01, № Госстроя России АШ-3440/24 от 26.6.01) рассмотрению в Государственной экспертизе проектов МЧС России подлежат проекты строительства следующих объектов:

- строящихся  полностью или частично за  счет средств федерального бюджета,  государственных кредитов и кредитов, получаемых по государственной  гарантии, а также за счет других  средств, получаемых в качестве  государственной поддержки;

- находящихся в государственной собственности;

- строящихся  за границей при техническом  содействии Российской Федерации,  находящихся в совместном пользовании  Российской Федерации и других  государств и строящихся с  привлечением иностранных инвестиций, сооружаемых при реализации соглашений  о разделе продукции, включенных  в федеральные целевые программы  социально-экономического развития  регионов;

- строящихся по экспериментальным и базовым проектам, предназначенным для массового пользования;

 строящихся  по заказу МЧС России и включенных  в федеральные целевые программы,  государственным заказчиком которых  является МЧС России;

 - потенциально опасных и технически особо сложных, независимо от источников финансирования и формы собственности, в том числе:

* ядерно и радиационно опасных объектов (атомных электростанций, исследовательских реакторов, предприятий ядерного топливного цикла, хранилищ временного и долговременного хранения ядерного топлива и радиоактивных отходов);

* объектов по  уничтожению химического оружия  и ракетного топлива, уничтожению  и захоронению химических и  других опасных отходов;

* гидротехнических  сооружений 1 и 2-го классов;

* опасных производственных  объектов, предусмотренных приложением  № 1 к Федеральному закону "О  промышленной безопасности опасных  производственных объектов";

* тепловых электростанций  электрической мощностью 150 мегаватт  и выше;

* линий электропередач  и подстанций напряжением 330 киловольт  и выше;

* морских портов, космодромов, аэропортов с длиной  основной взлетно-посадочной полосы 1800 м и более, мостов и тоннелей  длиной более 500 м, метрополитенов;

* радиолокационных  станций, радио- и телецентров,  магистральных линий связи;

* общегородских  объектов коммунального хозяйства  в городах с расчетной численностью  населения свыше 500 тыс. жителей;

* крупных объектов  пищевой, перерабатывающей промышленности  и сельского хозяйства, оказывающих  влияние на продовольственную  безопасность страны или имеющих  важное социальное значение;

* объектов оборонной  промышленности, включая объекты  по производству конверсионной  продукции и продукции двойного  назначения.  

 Документация  по перечисленным объектам экспертизы  рассматривается в части предупреждения  чрезвычайных ситуаций, а также  соблюдения требований по осуществлению  управления административно-хозяйственной  деятельностью в чрезвычайных  ситуациях и в военное время,  обеспеченности узлами связи,  централизованными и локальными  системами оповещения, защитными  сооружениями гражданской обороны,  соблюдения других норм проектирования  ИТМ ГО. Исключение составляет  проектная документация по объектам  строительства, заказанным МЧС  России (комплексным и военным  городкам, парковым и складским  зонам, опорным базам поисково-спасательных  служб, учебным центрам подготовки  спасателей и др.). По ним готовится  экспертное заключение в полном  объеме на все разделы проекта. 

 Экспертные комиссии региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов управления ГОЧС субъектов Российской Федерации (территориальные экспертные органы МЧС России) должны рассматривать документацию, относящуюся к градостроительству и строительству объектов на территории соответствующих регионов или субъектов Российской Федерации, за исключением той документации, которая подлежит экспертизе в Экспертном совете при МВК по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и Государственной экспертизе проектов МЧС России. 

 Следует отметить, что в субъектах Российской  Федерации могут создаваться  специализированные экспертные  центры или организации, уполномоченные  на проведение экспертизы в  области защиты населения и  территорий от чрезвычайных ситуаций.  

В своей работе экспертные органы руководствуются  следующими основными принципами:

* единство политики  в области государственной экспертизы  как составной части процесса  государственного регулирования  различных видов хозяйственной  деятельности в Российской Федерации;

* обязательность  государственной экспертизы по  всем важнейшим объектам экспертизы  федерального, регионального и отраслевого  уровней;

* независимость  органов государственной экспертизы  и экспертов при осуществлении  ими экспертной деятельности  в рамках установленных полномочий;

* компетентность  и законность экспертизы, ответственность  экспертных органов и обоснованность  заключений по ее результатам;

* достоверность  и полнота информации, предоставляемой  на экспертизу;

* гласность,  учет общественного мнения;

* гарантированность  оплаты труда экспертов. 

 В соответствии  с положениями об указанных  экспертных органах МЧС России  экспертиза проводится при условии  ее оплаты заказчиком документации, подлежащей государственной экспертизе. Начало срока проведения экспертизы  устанавливается после приемки  экспертными органами комплекта  необходимых материалов и документов  в полном объеме. Срок проведения  определяется сложностью объекта  экспертизы, но не должен превышать  1 месяца для градостроительной,  предпроектной и проектной документации, а для экспертизы деклараций промышленной безопасности - 3 месяцев.  

 При необходимости  экспертные органы МЧС России  взаимодействуют в установленном  порядке с Экспертным советом  при Правительстве Российской  Федерации, с Главгосэкспертизой России и ее территориальными подразделениями, с органами государственной экологической экспертизы, экспертными подразделениями министерств, ведомств и организаций Российской Федерации, государственными надзорными органами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. 

 Экспертиза  в обязательном порядке должна  проводиться несколькими экспертами, т.е. комиссией экспертного органа  МЧС России. В установленном порядке  в состав комиссии могут включаться  внештатные эксперты, что предусмотрено  приказом МЧС России от 28 августа  1996 г. № 568. 

По завершению экспертизы готовится экспертное заключение, которое должно содержать:

* краткую характеристику  объекта экспертизы с описанием  основных проектных решений по  предупреждению чрезвычайных ситуаций;

* конкретные  замечания и предложения по  принятым решениям и технико-экономическим  показателям с соответствующими  обоснованиями;

* выводы - рекомендовать  к утверждению, возвратить на  доработку или отклонить представленную  на экспертизу документацию.

 Заключение  подписывается всеми экспертами, участвовавшими в рассмотрении  документации, и утверждается руководителем  экспертного органа МЧС России. 

 В случае  отрицательного заключения заказчик  вправе представить материалы  на повторную государственную  экспертизу при условии их  переработки с учетом замечаний,  изложенных в отрицательном заключении. Замечания и выводы заключения  государственной экспертизы могут  быть оспорены в судебном порядке. 

 Государственная  экспертиза является действенным  средством предупреждения чрезвычайных  ситуаций различного характера.  В связи с этим на всех  уровнях органы управления ГОЧС  должны строго следить за тем,  чтобы:

- заказчики  согласовывали задания на проектирование  и получали необходимые исходные  данные для проектирования ИТМ  ГО и мер по предупреждению  чрезвычайных ситуаций;

- проектные  организации разрабатывали разделы  "ИТМ ГОЧС" в составе градостроительной  документации и проектов строительства;

- все проекты  и градостроительная документация  направлялись территориальным органом  государственной вневедомственной  экспертизы на рассмотрение в  соответствующий экспертный орган  МЧС России;

- территориальные  органы архитектурно-строительного  надзора не допускали выдачу  разрешений на строительство  без наличия положительного экспертного заключения по вопросам гражданской обороны и предупреждения чрезвычайных ситуаций;

- лицензирующие  органы не выдавали лицензии  на проектирование организациям, которые недостаточно подготовлены  для разработки разделов "ИТМ  ГОЧС" проектов строительства  и градостроительной документации.

       Рис. 1. Схема взаимодействия в области экспертизы между структурными подразделениями центрального аппарата и территориальными органами МЧС России

Надзор  и контроль в области  защиты от чрезвычайных ситуаций 

       Важным направлением деятельности органов управления РСЧС всех уровней в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является осуществление государственного надзора и контроля. 

 В соответствии с Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (ст. 27) государственный надзор и контроль в этой области проводятся в соответствии с задачами, возложенными на РСЧС, в целях проверки полноты выполнения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения. 

 Государственный  надзор и контроль в указанной  области осуществляют федеральные  органы исполнительной власти (имеющие  соответствующие полномочия по  надзору и контролю в порученной  сфере деятельности) и органы  исполнительной власти субъектов  Российской Федерации в соответствии  с законодательством Российской  Федерации и законодательством  субъектов Российской Федерации

 МЧС России как федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, организует и осуществляет надзор и контроль в порученной области во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение государственного надзора за соблюдением установленных требований по обеспечению промышленной, ядерной, радиационной, экологической и пожарной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, а также в области строительства, охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и в других областях, где несоблюдение специальных правил и норм может привести к возникновению чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера. 

 Основными  методами надзора и контроля, осуществляемого МЧС России и  его территориальными органами, являются: проведение комплексных  и специализированных проверок (инспектирования)  территориальных и ведомственных  подсистем РСЧС, участие в проведении  государственной экспертизы градостроительной  документации, в организации и  проведении декларирования безопасности  опасных производственных объектов, а также участие в расследовании  чрезвычайных ситуаций. 

 Комплексные проверки деятельности территориальных подсистем РСЧС, создающихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также ведомственных подсистем РСЧС, создаваемых федеральными органами исполнительной власти, проводятся в сроки и по программам, согласованным с проверяемыми органами исполнительной власти, и предусматриваются планами основных мероприятий по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации, утвержденными Правительством Российской Федерации. 

 Общий порядок  проверки деятельности территориальных  подсистем РСЧС, звеньев территориальных  подсистем РСЧС (образуются органами  местного самоуправления), а также  объектовых звеньев РСЧС установлен  Инструкцией по проведению указанных  проверок, утвержденной приказом  МЧС России от 25.07. 2000 г. №399. Проверки, как правило, проводятся комплексно  по всему перечню задач, возложенных  на указанные подсистемы и  звенья РСЧС, силами структурного  подразделения МЧС России, осуществляющего  контрольные функции, с привлечением  представителей других структурных подразделений министерства и заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. 

Основными вопросами  комплексных проверок являются:

- состояние работы  по выполнению общих требований  по созданию и организации  деятельности территориальной подсистемы  РСЧС и её звеньев; 

- организация  работы по предупреждению чрезвычайных  ситуаций и повышению устойчивости  функционирования производственных  и других объектов в чрезвычайных  ситуациях;

- готовность  систем управления, связи, оповещения  и информирования населения к  действиям в чрезвычайных ситуациях;

- готовность  сил и средств РСЧС к выполнению  задач по предназначению;

- работа по  созданию и использованию резервов  финансовых и материальных ресурсов  для ликвидации чрезвычайных  ситуаций;

- подготовка  населения в области защиты  от чрезвычайных ситуаций;

- состояние  защиты (инженерной, радиационной, химической  и медико-биологической) и организация  эвакуации населения при чрезвычайных  ситуациях различного характера. 

Состояние дел  по всем вопросам проверки (или их отдельным  элементам) оценивается одной из следующих оценок:

"соответствует  предъявляемыми требованиям";

"ограниченно  соответствует предъявляемыми требованиям";

"не соответствует  предъявляемыми требованиям". 

 Указанной  выше Инструкцией по проверке  установлены соответствующие критерии  этих оценок 

 Например, организация  работы в территориальной подсистеме  или местном звене РСЧС по  предупреждению чрезвычайных ситуаций  и повышению устойчивости функционирования (работы) организаций в чрезвычайных ситуациях признается соответствующей предъявляемым требованиям, если:

 на предприятиях (по результатам проверки и  по данным органов госнадзора) организовано выполнение требований  норм и правил безопасности, предписаний  органов госнадзора, спланированы  и проводятся мероприятия по  обеспечению защиты персонала  и устойчивой работы предприятий  в чрезвычайных ситуациях;

 проводится  работа по прогнозированию чрезвычайных  ситуаций, в установленном порядке  осуществляется разработка и  экспертиза деклараций безопасности  опасных производственных объектов, соблюдаются условия лицензий  на право ведения разрешенной деятельности;

 в целях  совершенствования защиты территорий  от чрезвычайных ситуаций разрабатываются  и реализуются соответствующие  целевые программы, осуществляются  необходимые научные исследования, выполняются мероприятия федеральных  целевых программ;

 на предприятиях  организована работа по поддержанию  готовности аварийно-спасательных  служб и других сил, осуществляется  контроль за их укомплектованием и необходимым материальным и техническим обеспечением;

 проводится  работа по выявлению причин  возникновения и развития имевших место чрезвычайных ситуаций, разрабатываются и реализуются мероприятия по их предотвращению.;

 утверждены  перечни объектов повышенного  риска и объектов систем жизнеобеспечения, создан установленный страховой  фонд документации на них. 

Готовность систем управления, связи, оповещения и информирования проверяется и оценивается по следующим основным элементам:

- готовность  органов управления территориальной  подсистемы и её звеньев;