Государственный бюджет. 35

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ

 

13.1. Понятие государственного  бюджета и бюджетной

 системы

Государственный бюджет – совокупный денежный фонд государства, представляющий по форме показатели образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти.

Государственный бюджет (согласно Бюджетному Кодексу РК от 04.12.2008 N 95-4) определяется как централизованный денежный фонд, утвержденный законом или решениями местных представительных органов, предназначенный для обеспечения государством своих функций и создаваемый за счет налогов, сборов, других обязательных платежей, доходов от операций с капиталом, неналоговых и других поступлений, предусмотренных законодательными актами.

Государственный бюджет РК основывается на следующих принципах:

1) принцип единства - применение единых принципов организации и функционирования бюджетной системы, использование единой бюджетной классификации и единых процедур бюджетного процесса в Республике Казахстан;

2) принцип полноты - отражение в бюджете и Национальном фонде Республики Казахстан всех поступлений и расходов, предусмотренных законодательством Республики Казахстан, недопущение зачетов взаимных требований с использованием бюджетных средств, равно как и уступок прав по бюджетным средствам;

3) принцип реалистичности - соответствие утвержденных (уточненных, скорректированных) показателей бюджета утвержденным (скорректированным) параметрам, направлениям прогнозов социально-экономического развития и бюджетных параметров, стратегических планов государственных органов;

4) принцип транспарентности - обязательное опубликование нормативных правовых актов в области бюджетного законодательства Республики Казахстан, утвержденных (уточненных, скорректированных) бюджетов и отчетов об их исполнении, стратегических планов и отчетов об их реализации, о формировании и использовании Национального фонда Республики Казахстан, за исключением сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, а также обязательная открытость бюджетного процесса для общества и средств массовой информации;

5) принцип последовательности - соблюдение государственными органами ранее принятых решений в сфере бюджетных отношений;

6) принцип результативности - разработка и исполнение бюджета, ориентированного на достижение прямых и конечных результатов, предусмотренных стратегическими планами государственных органов;

7) принцип самостоятельности бюджета - стабильное распределение поступлений между бюджетами разных уровней и определение направлений их расходования в соответствии с настоящим кодексом. Право всех уровней государственного управления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс в соответствии с настоящим кодексом. Недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения местных бюджетов, и остатков бюджетных средств местных бюджетов в вышестоящие бюджеты. Недопустимость возложения на нижестоящие бюджеты дополнительных расходов без соответствующей их компенсации;

8) принцип преемственности - планирование республиканского и местных бюджетов, основанное на прогнозах социально-экономического развития и бюджетных параметрах, базовых расходах, утвержденных в предыдущие периоды, итогах бюджетного мониторинга, оценке результатов;

9) принцип обоснованности - планирование бюджета на основе нормативных правовых актов и других документов, определяющих необходимость включения в проект бюджета тех или иных поступлений или расходов, обоснованность их объемов;

10) принцип своевременности - зачисление поступлений в республиканский и местные бюджеты, на контрольный счет наличности Национального фонда Республики Казахстан и перевод их на счета правительства в Национальном Банке Республики Казахстан. Принятие обязательств государственными учреждениями в соответствии с индивидуальными планами финансирования по обязательствам. Проведение платежей в соответствии с индивидуальными планами финансирования по платежам и перечисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств в сроки с соблюдением порядка, установленного соответствующими нормативными правовыми актами;

11) принцип единства кассы - зачисление всех поступлений в бюджет на единый казначейский счет и осуществление всех предусмотренных расходов с единого казначейского счета в национальной валюте;

12) принцип эффективности - разработка и исполнение бюджета исходя из необходимости достижения наилучшего прямого результата с использованием утвержденного объема бюджетных средств или достижения прямого результата с использованием меньшего объема бюджетных средств;

13) принцип ответственности - принятие необходимых административных и управленческих решений, направленных на достижение прямых и конечных результатов. Обеспечение ответственности администраторов бюджетных программ и руководителей государственных учреждений за принятие решений, не соответствующих законодательству Республики Казахстан;

14) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств - направление и использование бюджетных средств администраторами бюджетных программ для достижения результатов, предусмотренных стратегическими планами государственных органов, с соблюдением законодательства Республики Казахстан.

Социально-экономическое содержание государственного бюджета, то есть воздействие на экономику проявляется в процессе реализации его функций. К ним относятся:

1. перераспределение национального дохода. Государственный бюджет обеспечивает формирование, распределение и использование централизованного фонда денежных средств как обязательного условия функционирования любого государства. С помощью бюджета осуществляются межсекторальное, межотраслевое и межтерриториальное перераспределение валового внутреннего продукта, национального дохода.

2. государственное регулирование и стимулирование экономики. В условиях рыночной экономики основным инструментом государственного регулирования является финансовая система, центральным звеном которой является бюджет. Любые значимые решения в области экономической политики должны иметь финансовое обеспечение, поэтому они подкрепляются соответствующими бюджетными расходами. С помощью расходов на поддержку отдельных отраслей экономике обеспечивается производство общественно-значимых товаров и услуг, которое с точки зрения рынка может быть неэффективным. Бюджет также является инструментом региональной политики, поскольку за счет средств регионов-доноров осуществляется поддержке депрессивных и кризисных территорий, имеющих недостаточный экономический потенциал или испытывающих последствия чрезвычайных ситуаций.

1. финансовое обеспечение социальной политики. Аккумуляция средств в бюджете позволяет государству осуществлять социальные программы, направленные на развитие здравоохранения, культуры, образования, поддержку малоимущих. Осуществляя расходы на здравоохранение, образование, социальное обеспечение, государство регулирует социальное развитие и уровень жизни населения страны.
2. контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств. Бюджет позволяет осуществлять контроль за действиями исполнительной власти, который может осуществляться в различных формах – со стороны специализированных органов, наделенных контрольными полномочиями (например, Счетная палата), со стороны вышестоящей организации и др. В странах с развитыми демократическими традициями важное значение отводится общественному контролю, для развития которого принимаются специальные программы повышения прозрачности бюджетной системы. Бюджет принимается как закон и тем самым накладывает ограничения на действия правительства. В нем законодательно закреплены лимиты отдельных статей доходов и расходов, которые государство должно четко соблюдать при проведении социально-экономической политики.

Cовокупность всех видов бюджетов в стране, имеющих между собой установленные законом взаимоотношения, основанные на экономических отношениях и юридических нормах образуют бюджетную систему.

Бюджетная система основана на взаимодействии бюджетов всех уровней, осуществляемом через использование регулирующих доходных источников, создание целевых  и региональных бюджетных фондов, их частичное перераспределение. Это  реализуется через единую социально-экономическую, включая налоговую, политику.

Главный документ в построении бюджетной  системы – Конституция  страны.

Кроме Конституции Республики Казахстан  и Бюджетного Кодекса РК принимается  ежегодно Закон о республиканском  бюджете на предстоящие три года.

В Казахстане, как унитарном государстве, бюджетная система представлена двумя уровнями: республиканский  бюджет и местные бюджеты, образующие в совокупности государственный  бюджет.

Структура построения бюджетной системы  в разрезе звеньев схематично представлена на рисунке 2.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ

 

РЕСПУБЛИКАНСКИЙ БЮДЖЕТ

 

МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ

 

 

 

Бюджет города республи-

канского значения (г.Алматы)

Бюджет столицы (г.Астана)

БЮДЖЕТ ОБЛАСТИ

 

Бюджет района

Бюджет города областного значения

Областной бюджет

 

 

 

 

 

 

 

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ФОНД

 

 

Рисунок 2 - Структура построения бюджетной системы

Бюджетная система Республики Казахстан включает бюджеты различных уровней, основанные на экономических отношениях и соответствующих правовых нормах. В Республике Казахстан самостоятельно функционируют республиканский бюджет и местные бюджеты, в совокупности, составляющие государственный бюджет. Функционирование бюджетной системы основано на взаимосвязи бюджетов различных уровней и обеспечивается порядком их разработки, рассмотрения, утверждения, исполнения, контроля, а также отчетами об их исполнении республиканского и местного бюджетов.

Разработка проекта республиканского бюджета

Стратегические

и программные документы

Послание Главы государства

народу Казахстана

Проект республикан-ского бюджета на 2011-2013 годы

Среднесрочный план социально-экономического развития Республики Казахстан на          2009-2011 годы Прогнозные показатели социально-экономического развития

Среднесрочная фискальная политика Правительства Республики Казахстан

 на 2011-2013 годы

Разработка и утверждение  СФП

Разработка проекта Среднесрочной фискальной политики

 на 2009-2011 годы

Утверждение Среднесрочной фискальной политики

  на 2011-2013 годы

Определение параметров республиканского бюджета

на 2011-2013 годы

по поступлениям и расходам

Разработка проекта республиканского бюджета на 2011-2013 годы

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 3 - Формирование  Среднесрочной фискальной  политики Правительства Республики Казахстан на 2011 - 2013 годы

 

Исходя  из практики построения и ведения  экономической и бюджетной политики в стране, фискальная политика на предстоящие  три года будет строиться в  соответствии с долгосрочными и  среднесрочными программными документами  государства (рисунок 3).

С введением в действие с 4 декабря 2008 г. Бюджетного кодекса Республики Казахстан, организация бюджетного процесса осуществляется на основе его  норм. Принятие Бюджетного кодекса  позволило усилить роль среднесрочного планирования и обеспечило гармонизацию законодательства в бюджетной системе.

Для реализации Бюджетного кодекса был  принят 31 нормативный правовой акт, в том числе правила, определяющие порядок разработки проектов республиканского бюджета на предстоящий финансовый год и чрезвычайного государственного бюджета, разработки проектов местных  бюджетов, а также регистрации  и учета государственных и гарантированных государством займов Республики Казахстан, исполнения республиканского и местных бюджетов.

Приведены в соответствие с принятым Бюджетным  кодексом правила составления и  представления бюджетной заявки администраторами бюджетных программ.

Основными задачами в сфере совершенствования  бюджетного законодательства и в  целом бюджетной системы являются:

1) постепенный переход к достижению  сбалансированного бюджета за  счет ненефтяных поступлений.

С целью реализации концепции Национального  фонда вводятся новые понятия - «консолидированный бюджет» и «ненефтяной дефицит».

Консолидированный бюджет состоит  из республиканского бюджета, бюджета  области, бюджетов города республиканского значения, столицы, поступлений от предприятий  нефтяного сектора и переводов  их в  Национальный фонд.

Ненефтяной дефицит бюджета  равен сумме поступлений в  бюджет, кроме поступлений из Национального  фонда, за вычетом расходов бюджета.

2) Ужесточение требований к разработке  инвестиционных проектов (программ).

Инвестиционные проекты (программы) будут включены в перечень приоритетных бюджетных программ (подпрограмм) в случае, если они соответствуют мероприятиям принятых государственных, отраслевых и региональных программ и положений ежегодных посланий Главы государства. Обязательным условием включения в вышеназванный перечень будет наличие положительного заключения отраслевой экспертизы, соответствие их плану мероприятий утвержденных Программ, наличие технико-экономического обоснования с положительным заключением экономической экспертизы.

3) Соблюдения всеми участниками  бюджетного процесса  требований  бюджетного законодательства.

Введение с 1 июля 2006 года новой  системы функционирования Национального  фонда, в соответствии с Концепцией Национального фонда, обеспечит  оптимальный баланс распределения  нефтяных поступлений между республиканским  бюджетом и Национальным фондом. В  соответствии с данным документом был  разработан метод сбалансированного  бюджета, при котором доходы нефтяного  сектора полностью направляются в Национальный фонд, а доходная часть республиканского бюджета  формируется только за счет ненефтяного сектора( рисунок 4).

Основными источниками формирования Национального фонда являются:

- прямые налоги от нефтяного сектора (за исключением налогов, зачисляемых в местные бюджеты), к которым относятся корпоративный подоходный налог, налог на сверхприбыль, НДПИ, бонусы, доля по разделу продукции, рентный налог на экспортируемую сырую нефть, газовый конденсат. Прочие виды налогов, уплачиваемые нефтяным сектором в соответствии с налоговым законодательством Республики Казахстан, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты. При этом к предприятиям нефтяного сектора относятся все юридические лица, занимающиеся добычей и (или) реализацией сырой нефти и газового конденсата;

- поступления от приватизации государственного имущества, находящегося в республиканской собственности и относящегося к горнодобывающей и обрабатывающей отраслям;

- поступления от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения;

- инвестиционные доходы от управления Национальным фондом;

- иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики Казахстан.

 

 

Правительственное заимствование

Ненефтяные

поступления

Нефтяные

поступления

 

 

 

 

В случае планирования ненефтяного профицита по текущим бюджетным программам

 

Среднегодовой дефицит за 5 лет

(не более 1 % от ВВП)

Гарантированный трансферт

 

Текущие бюджетные программы

Программы развития

 

 

     Национальный 

        фонд

Расходы республиканского бюджета

Активы Национального фонда  на начало года

 

 

Рисунок 4 – Метод сбалансирования бюджета

 

Расходы республиканского бюджета  на текущие бюджетные программы  финансируются за счет отчислений в  республиканский бюджет от ненефтяной части экономики, а финансирование расходов на бюджетные программы развития осуществляется за счет гарантированного трансферта из Национального фонда. При этом определенная доля расходной части бюджета может покрываться, в том числе за счет заимствования в рамках установленных ограничений.

Использование нефтяных поступлений  в пределах гарантированного трансферта позволяет проводить взвешенную фискальную политику, так как виден  «чистый» бюджетный эффект от либерализации  налогового режима, который, как правило, искажен за счет сверхдоходов, поступающих  от предприятий нефтяного сектора.

Размер гарантированного трансферта из Национального фонда утверждается законодательным актом Республики Казахстан на трехлетний период и  останется неизменным в течение  данного периода.

В соответствии с Концепцией Национального  фонда Правительство Республики Казахстан будет исходить из необходимости  оптимального использования нефтяных доходов с учетом соблюдения оптимальных  пропорций между потреблением и  накоплением, создания благоприятных  макроэкономических условий для  развития несырьевого сектора экономики, сбережения значительной части нефтяных доходов и недопущения истощения Национального фонда, совершенствования механизма формирования и использования средств фонда.

В 2007–2009 гг. продолжена работа по совершенствованию бюджетного планирования в целях создания системы, ориентированной на достижение конечных результатов, предусматривающая предоставление большей самостоятельности государственным органам при формировании и использовании бюджетных средств, внедрение целевых индикаторов и создание новой системы отчетности, внутреннего и внешнего контроля.

Меры по совершенствованию планирования и исполнения бюджета основываются на следующих принципах:

- гармонизации со стратегическими, среднесрочными целями, задачами социально-экономического развития республики и устойчивого роста конкурентоспособности экономики;

- достижения конечных результатов и целевых индикаторов, соответствующих индикаторам стратегических, среднесрочных задач социально-экономического развития республики и устойчивого роста конкурентоспособности экономики;

- корпоративного управления;

- предоставления большей самостоятельности администраторам бюджетных программ и усиления их ответственности за достижение конечных результатов реализуемых программ;

- достижения объективности формирования текущих и капитальных расходов государственных органов и организаций;

- интеграции процедур по разработке и исполнению бюджета;

- исключения дублирующих действий в процедурах исполнения бюджета внутри государственного органа и между государственными органами;

- повышения производительности труда на этапах планирования и исполнения бюджета с оптимальным использованием информационных систем.

Государственный бюджет является одним  из главных инструментов реализации государственной политики. Любая  бюджетная система ориентируется  на достижение следующих глобальных целей: экономическая эффективность, социальная справедливость, политическая стабильность, господство закона и  укрепление единства государства.

Во всем мире бюджет служит не только для аккумулирования средств, необходимых  для финансирования государственных  органов, но и для частичного перераспределения  доходов между регионами для  поддержания стабильности в государстве иными словами данный процесс называется бюджетное регулирование.

Бюджетное регулирование – система перераспределения денежных средств, состоящая в передаче части ресурсов вышестоящего бюджета нижестоящему, и наоборот, в целях сбалансированности. К механизму регулирования относятся: субсидии; субвенции; регулирующие доходные источники.

Регулирующие доходные источники делятся на закрепленные и регулирующие.

Закрепленные доходы – это бюджетные средства, которые полностью или частично передаются в определенный вид бюджета.

Регулирующие доходы – средства, которые направляются для подкрепления нижестоящего бюджета, соблюдая субординацию.

Перечень закрепленных и регулирующих доходов фиксируется специальным  налоговым законодательством в  Республике Казахстан – Законом  о бюджетной системе.

Бюджетная система считается сбалансированной по вертикали, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Горизонтальная сбалансированность – общее соответствие доходов и расходов в бюджетах отдельных регионов и территорий  соответствующих уровней власти.

Достижение вертикальной сбалансированности – I этап общей сбалансированности, а достижение горизонтальной сбалансированности – II этап выравнивания, которое осуществляется с помощью бюджетных трансфертов.

Трансферт – бюджетные отчисления (помощь), которую получают регионы, где доход на одного человека ниже среднего по стране.

В межбюджетных отношениях имеются  проблемы несогласованности финансовых полномочий бюджетов разных уровней  и обеспечения их полномочий и  доходов; слабая налоговая база территориальных  бюджетов; неопределенность в перераспределительной политике.

Неналоговые доходы, поступления от которых находятся  в местных органах власти: сдача  в аренду и продажа земли; сдача  в аренду лесных массивов; прочие поступления.

На  налоговые и неналоговые доходы приходится примерно 85-70% в местных  бюджетах.

 

13.2. Состав доходов и  расходов государственного бюджета

 

Функционирование бюджета, связанное  с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств государства, происходит посредством  особых экономических форм - доходов и расходов бюджета. Они выражают отдельные этапы стоимостного распределения. Обе категории объективны, как и сам бюджет, и имеют специфическое общественное назначение: доходы обеспечивают государство необходимыми денежными средствами, расходы распределяют централизованные ресурсы в соответствии с общегосударственными потребностями.

Состав  и структура доходов и расходов зависит от направлений осуществления  бюджетной и налоговой политик  государства, осуществляемых в конкретных социально-экономических и исторических условиях. При этом государство использует приемлемые в определенных условиях формы и методы формирования доходов  и осуществления расходов.

Как правило, источником доходов являются налоги или платежи адекватные им. Состав и структура доходов государственного бюджета Республики Казахстан определяется действующей системой налоговых  платежей и поступлениями неналоговых  средств относительно нестабильного  характера.

Состав  государственного бюджета:

1. поступления;
2. расходы и кредитование;
3. дефицит (профицит);
4. финансирование дефицита (использование профицита).

Поступления включают:

а) доходы;

б) полученные официальные трансферты;

в) погашения основного долга  по ранее выданным кредитам.

В свою очередь доходы подразделяются на:

• налоговые поступления;
• неналоговые поступления;
• доходы от операций с капиталом.

Доходы государственного бюджета  на 2009 – 2013 годы определены на базе прогнозных параметров макроэкономических показателей  на среднесрочный период с учетом положений нового Налогового кодекса, предусматривающего снижение налоговой  нагрузки на несырьевой сектор экономики. В расчетах доходов учитывалось повышение заработной платы работникам госуправления и госучреждений в 2009 году и в 2010 году на             25 %, в 2011 году на 30 % и снижение поступлений социального налога в результате увеличения отчислений в Государственный фонд социального страхования с 3 % до 4 % в 2009 году и до 5 % в 2010 году и увеличения минимальной заработной платы в 2009 – 2013 годах.

Таблица 3 Доходы государственного бюджета в % к ВВП
Наименование показателей	2009 год	2010 год	2011 год	2012 год	2013 год
Доходы	16,7	16,2	16,1	16,0	15,8
налоговые поступления	16,1	15,6	15,6	15,5	15,3
неналоговые поступления	0,3	0,3	0,3	0,3	0,3
поступления от продажи основного  капитала	0,3	0,3	0,2	0,2	0,2

 

Эти три основных категории бюджетных  поступлений дополняются категорией «полученные официальные трансферты», то есть средств, полученных как от национальных органов других уровней государственного управления (текущие и капитальные субвенции и субсидии, взаимозачеты), так и средств из-за границы на безвозвратной основе (гранты).

Категория «погашения основного долга по ранее выданным кредитам» представляет собой поступления денежных средств со стороны государственных хозяйствующих субъектов по бюджетным кредитам (предоставленным на возвратной основе – кредитовании в предыдущие периоды (годы).

Во второй части «расходы и кредитование», кроме расходов по основным функциональным  группам (управление, оборона, охрана правопорядка, образование, здравоохранение, социальная защита, экономика), выделяется средства, предназначенные для кредитования других экономических единиц – подлежащие в последующем возврату в бюджет в виде погашений (см. выше).

 

 

Рисунок 5 - Доходы (без учета поступлений транфертов) и расходы государственного бюджета в 2008 – 2013 годах

 

Прогноз расходов государственного бюджета  демонстрирует умеренные темпы  роста по сравнению с докризисным  периодом, на уровне, не превышающем  темпы роста ВВП, что не означает отказа от социальных обязательств государства.

Функциональная группа расходов «Финансирование» отражает расходы по погашению внутреннего и внешнего государственного долга. Расходы по обслуживанию государственного долга проводятся в отдельном подразделении классификации – «расходы, не отнесенные к основным группам» по функции «операции с государственными обязательствами».

Третья часть – дефицит бюджета – представляет собой отрицательную разницу между поступлениями и расходами, включая кредитование; положительная разница между этими величинами означает профицит бюджета.

Четвертая часть (и одновременно категория) «финансирование дефицита (использование профицита) бюджета имеет двойное назначение:

1. в случае дефицита – привлечение средств из внутренних источников (от Национального банка, коммерческих банков, реализации ценных бумаг, по зачету, остатки бюджетных средств на начало года, обращаемые на покрытие расходов) и от внешних займов;
2. при профиците – использование сверхплановых поступлений, в первую очередь, на погашение государственных обязательств, или дополнительное финансирование первоочередных бюджетных программ.

Подробный перечень и группировку  доходов и расходов определяется бюджетной классификацией. Бюджетная классификация – это систематизированная группировка доходов и расходов бюджета по однородным признакам, заложенная в основу всей бюджетной деятельности финансовых органов государства.