Государственный долг. 15

Глава 1. Государственный долг.

1.1.Понятие государственного долга

Государственный кредит - совокупность экономических отношений, складывающихся между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами,иностранными государствами, международными финансовыми организациями - с другой, по поводу движения денежных средств на условиях срочности, возвратности, платности и формирования на этой основе дополнительных финансовых ресурсов участников этих отношений. В отношениях, относимых к категории государственного кредита,государство выступает в роли либо кредитора, либо заёмщика, либо гаранта.

Государственный кредит независимо от формы его существования имеет, как правило, добровольный характер. Государственный кредит используется государством для решения различных задач:

• поиск финансовых ресурсов для финансирования государственных расходов , увязки доходов и расходов;
• регулирование макро- и микроэкономических процессов;
• воздействие на социальную и денежно-кредитную политику.

Управление государственным  кредитом, связанное с обеспечением его деятельности в качестве заёмщика, кредитора и гаранта, является одним из направлений финансовой политики государства. Совокупность действий государства по управлению государственным кредитом включает:

• Обслуживание и погашение государственного долга;
• Выпуск и размещение новых облигационных займов:
• Поддержание вторичного рынка ¹долговых обязательств;
• Регулирование рынка государственного кредита;
• Выработка порядка, условий и форм предоставления государством кредитов.

Основными органами государственной  власти, осуществляющими управление государственным кредитом, являются Министерство финансов, Центральный банк.

Целями управления государственным  кредитом являются достижение экономических, социальных и политических целей, которые  определяются современным состоянием социально-экономического развития страны, тенденциями и перспективами  её развития.

Например, в Законе Республике Казахстан «О государственном и гарантированном  государством заимствовании и долге» от 02 августа 1999 года дается следующее понятие: «государственный долг – это сумма правительственного долга, долга Национального Банка Республики Казахстан и местных исполнительных органов». А в соответствии с принципами национального счетоводства и рекомендациями ЕС в понятие «государственная задолженность» включаются долги центральной государственной администрации и различных ее органов, местных органов власти и различных местных административных структур и системы социального обеспечения.

Таким образом, сами понятия, даваемые нормативными правовыми актами различных стран  вносят или выносят из структура  государственного долга отдельные  элементы. Как видно из определения, данного в казахстанском законе, к государственному долгу относятся  долги Национального Банка Республики Казахстан, а в рекомендациях  ЕС отдельно выделяются системы социального  обеспечения, что свидетельствует  о том, что понятие структуры  государственного долга начинается с его официального определения. Ведь когда мы говорим о долге, мы всегда говорим о конкретном долге  конкретного лица, в данном случае государства. В связи с чем, для  полноценного понимания термина  «государственный долг» его нельзя рассматривать в отрыве от официального определения, данного в законодательстве страны, чей долг рассматривается.

При этом, хотелось бы отметить, что в  любом определении всегда присутствуют центральные исполнительные органы власти.

1.2Виды государственного долга.

Государственный долг подразделяется на внутренний и  внешний.

Внешний государственный долг - это составная  часть государственного долга по внешним займам и другим долговым обязательствам перед кредиторами-нерезидентами. Наличие внешнего долга у страны является нормальной мировой практикой. Однако существуют границы, за пределами  которых увеличение государственного внешнего долга становится опасным. Масштабное привлечение займов может  привести страну к зависимости от кредиторов. Для относительной характеристики величины государственного долга в  мировой практике используются специальные  показатели – относительные параметры  внешнего долга. Они включают отношение  долговых платежей (по погашению и  обслуживанию долга) к экспорту товаров  и услуг. По классификации Международного банка реконструкции и развития низким уровнем внешней задолженности  считается отношение меньше 18 %; умеренным  – 18-30%. Другими показателями также  являются:

• отношение валового внешнего долга к ВВП (менее 48% - низкая; 48-80% - умеренная задолженность);
• отношение валового внешнего долга к экспорту товаров и нефакторных услуг (менее 132% - низкая; 132-220% - умеренная);
• отношение платежей вознаграждения к к экспорту товаров и нефакторных услуг (менее 12% - низкая; 12-20% - умеренная).

По сути, наличие внешнего долга  предполагает, что передачу части  созданного продукта за пределы страны. Рост внешнего долга снижает международный  авторитет страны и подрывает  доверие населения к политике ее правительства.

Основными кредиторами внешнего долга, как  правило, являются:

• другие государства;
• международные финансовые организации (такие как Международный валютный фонд², Международный банк реконструкции и развития ³и др.);
• Частные фонды – нерезиденты.

Внутренний  государственный долг - это составная  часть государственного долга по внутренним займам и другим долговым обязательствам перед кредиторами-резидентами.  Наличие внутреннего долга не является исключением в экономике, а скорее – правилом. Экономически развитые страны, как правило, имеют  значительный государственный внутренний долг. Однако значительна разница  в причинах, способах образования  и особенностях функционирования этого  вида долга. Государственный долг и  вызвавшие его дефициты могут  быть тщательно продуманными и спланированными  факторами стабилизации экономики  и ее развития.

Внутренний государственный долг рассматривается как «заем нации  сам себе» и не влияет на общие  размеры совокупного богатства  нации. Определенные отрицательные  последствия по его управлению перекрываются  положительными эффектами от мобилизации  дополнительных финансовых ресурсов в  инвестиции или развитие экономики  страны. Однако присутствует и ряд  отрицательных последствие наличия  внутреннего государственного долга:

1. погашение задолженности производится за счет бюджетных средств, т.е. за счет налогоплательщиков: таким образом происходит переток доходов к владельцам государственных ценных бумаг, как правило, состоятельным слоям общества;
2. для уменьшения долга государство может увеличивать налоги, что может привести к макроэкономическим последствиям, таким как уменьшение инвестиций.
3. действует эффект «вытеснения инвестиций» частных предпринимателей. Т.е. выход государства на ссудный рынок усиливает конкуренцию на денежном рынке, что в свою очередь приводит к увеличению процентных ставок на денежный капитал. Это лишает частный сектор какой-то части инвестиций и соответственно «тормозит» экономическое развитие страны.

Основными кредиторами внутреннего  долга, как правило, являются:

• население;
• корпорации;
• банки;
• другие финансовые и кредитные учреждения.

Глава 2. Государственный долг Республики Казахстан

2.1. Понятие государственного долга  Республики Казахстан

В соответствии с Законом «О государственном  и гарантированном государством заимствовании и долге» государственный  долг – сумма правительственного долга, долга Национального Банка  Республики Казахстан и местных  исполнительных органов на определенную дату. Таким образом, государственный  долг в Республике Казахстан состоит  из трех составляющих:

1. Правительственный долг;
2. Долг Национального Банка Республики Казахстан;
3. Долги местных исполнительных органов на определенную дату.

Рассмотрим каждое из этих составляющих.

2.2. Правительственный долг

1. В соответствии с Законом  Республики Казахстан «О бюджетной  системе» правительственный долг - сумма полученных и непогашенных правительственных займов, а также отнесенных законодательными актами на правительственный долг долговых обязательств на определенную дату. При этом Закон Республики Казахстан «О государственном заимствовании и долге» дано определение «лимита правительственного долга» - т.е. это планируемая в республиканском бюджете на соответствующий год фиксированная сумма полученных и непогашенных правительственных займов, которую не должен превышать фактический долг Правительства Республики Казахстан на заданную дату (на конец финансового года). Таким образом, этот лимит устанавливается Законом о республиканском бюджете на соответствующий год, кроме него там также установлены объемы средств, направляемых на обслуживание правительственного долга.

Таблица: Данные о лимите правительственного долга в РК за 1998-2004 гг.

2.3. Долг Национального Банка  Республики Казахстан

 Законом «О государственном  заимствовании и долге» дано  определение «лимита правительственного  долга» дано определение долга  Национального Банка Республики  Казахстан, это – сумма полученных  и непогашенных Национальным  Банком Республики Казахстан  государственных займов, а также  отнесенных законодательными актами  на долг Национального Банка  Республики Казахстан долговых  обязательств на определенную  дату. В этом же законе также  дано определение «лимита внешнего  долга Национального Банка Республики  Казахстан», это – планируемая  фиксированная сумма полученных  и непогашенных внешних займов  Национального Банка Республики  Казахстан, которую не должен  превышать фактический внешний  долг Национального Банка Республики  Казахстан на заданную дату (на  конец финансового года). Лимит  внешнего долга Национального  Банка Республики Казахстан устанавливается  на уровне 50% чистых золотовалютных  активов банка, кроме случаев  привлечения Национальным Банком  программных займов¹ от международных финансовых организаций. Золотовалютные активы Национального Банка Казахстана создаются и используются для обеспечения внутренней и внешней устойчивости казахстанского тенге и состоят из:

- аффинированного золота;

- валютных ценностей,  хранящихся в Национальном Банке  Казахстана;

- простых и переводных  векселей в иностранной валюте;

- ценных бумаг, выпущенных  и гарантированных иностранными  правительствами или международными  финансовыми организациями;

- других внешних активов,  деноминированных в иностранной  валюте, при условии обеспечения  ликвидности и сохранности таких  активов;

Национальный Банк Казахстана определяет структуру золотовалютных активов и их размещение. Увеличение и изменение структуры золотовалютных активов производится Национальным Банком Казахстана путем:

• покупки аффинированного золота в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан, регулирующим отношения, связанные с драгоценными металлами и драгоценными камнями у казахстанских и иных производителей (продавцов) указанного металла;
• покупки иностранной валюты за казахстанские тенге (включая памятные и сувенирные монеты) и иностранную валюту у резидентов и нерезидентов Республики Казахстан, а также Правительства Республики Казахстан;
• поступлений комиссионных и других вознаграждений (интереса) от депозитных, вкладных, дилинговых операций с иностранной валютой и операций с ценными бумагами, деноминированными в иностранной валюте, осуществляемых Национальным Банком Казахстана, а также предоставляемых им кредитов в иностранной валюте;
• поступлений в иностранной валюте от проведения Национальным Банком Казахстана продаж, депонирования и других операций с аффинированным золотом, серебром, платиной и другими металлами платиновой группы;
• кредитов, полученных Национальным Банком Казахстана от международных финансовых организаций, центральных банков иностранных государств и других кредиторов;
• поступлений в иностранной валюте от оказываемых Национальным Банком Казахстана консультационных, информационно-издательских и других услуг в соответствии с настоящим Законом и Положением о Национальном Банке Казахстана.

Уменьшение золотовалютных активов производится Национальным Банком Казахстана путем:

• продажи валюты на внутреннем валютном рынке в целях проведения денежно-кредитной политики, включая политику обменного курса, и сглаживания дисбаланса спроса и предложения на иностранную валюту на внутреннем валютном рынке;
• осуществления конвертации тенге в иностранную валюту для оплаты импорта продукции (работ, услуг), включая содержание дипломатических и иных представительств за рубежом и командировочные расходы, а также для обслуживания государственного внешнего долга Национального банка Казахстана, за счет средств государственного бюджета и сметы (бюджета) Национального Банка Казахстана;
• продажи иностранной валюты для приобретения другой иностранной валюты;
• возврата основной суммы и вознаграждения (интереса) по кредитам, полученным Национальным Банком Казахстана, а также выплат комиссионных и других сопутствующих им расходов;
• списания убыточных золотовалютных активов за счет сформированных провизий (резервов).

Отдельно хотелось бы отметить, что  в настоящее время Республика Казахстан является членом следующих  международных финансовых организациях:

1. Международный валютный фонд (МВФ);
2. Международный банк реконструкции и развития (МБРР);
3. Международная финансовая корпорация (МФК);
4. Международная ассоциация развития (МАР);
5. Многостороннее агентство гарантии инвестиций (МАГИ);
6. Международный центр по урегулированию инвестиционных споров (МЦУИС);
7. Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР);
8. Азиатский банк развития (АБР);
9. Исламский банк развития (ИБР).

РК является государством-участником статей соглашений МВФ, МБРР, МФК, МАР  со всеми поправками, Учредительного договора ИБР, Конвенции об учреждении МАГИ и Конвенции об урегулировании споров в области инвестиций между  государствами и гражданами других государств, соглашений об учреждении ЕБРР, АБР и приняла положения  и условия резолюции соответственно Совета управляющих МВФ, МБРР, МФК, МАР, МАГИ, ЕБРР, АБР относительно членства Республики Казахстан в этих международных  организациях. В соответствии с Законом  «О членстве Республики Казахстан в  Международном валютном фонде, Международном  банке реконструкции и развития, Международной финансовой корпорации, Международной ассоциации развития, Многостороннем агентстве гарантии инвестиций, Международном центре по урегулированию инвестиционных споров, Европейском банке реконструкции и развития, Азиатском банке развития, Исламском банке развития» Национальный Банк Республики Казахстан: 

• уполномочен привлекать средства МВФ в форме их покупки, а также обеспечивать выплату от имени Республики Казахстан МВФ сумм согласно условиям и положениям резолюций, относящихся к членству Республики Казахстан в МВФ, и Статей соглашения МВФ, а также осуществлять платежи в связи с участием Республики Казахстан в деятельности Департамента специальных прав заимствования МВФ.
• по согласованию с Правительством РК, вправе привлекать займы от других международных организаций, определять финансовые условия привлечения займов и самостоятельно заключать соглашения по таким займам.
• уполномочен в соответствии со Статьями соглашения МВФ выпускать любые непередаваемые долговые обязательства без вознаграждения, которые могут быть необходимы или соответствовать членству Республики Казахстан в МВФ.
• Выступает в качестве финансового органа Республики Казахстан согласно требованиям статьи V раздела 1 Статей соглашения МВФ,
• Уполномочен выполнять от имени Республики Казахстан все операции и сделки, предусмотренные положениями Статей соглашения МВФ.
• Назначается в качестве депозитария всех авуаров¹ в национальной валюте Республики Казахстан, а также других активов МВФ, МБРР, МФК, МАР, МАГИ, ЕБРР, АБР, ИБР, согласно соответствующим статьям соглашений, соглашениям об учреждении, конвенциям или Учредительному договору.
• Осуществляет переводы сумм, подлежащих выплате Республикой Казахстан или Республике Казахстан при осуществлении операций и сделок, предусмотренных положениями статей соглашений МВФ, МБРР, МФК, МАР, Конвенции об учреждении МАГИ, соглашений об учреждении ЕБРР, АБР, Учредительного договора ИБР.
• Совместно с Правительством Республики Казахстан предпринимает необходимые меры по вопросам, возникающим при выполнении обязательств Республики Казахстан.

2.4. Государственный долг местных  исполнительных органов Республики  Казахстан

3. В соответствии с Законом  «О бюджетной системе» долг  местного исполнительного органа  – это сумма полученных и  непогашенных займов местного  исполнительного органа, а также  отнесенных решениями местного  представительного органа на  долг местного исполнительного  органа долговых обязательств  на определенную дату. Точно также  как в случае с Правительством  и Национальным Банком Республики  Казахстан Законом «О государственном  заимствовании и долге» дано  определение «лимита долга местного  исполнительного органа», это  – планируемая в местном бюджете  на соответствующий год фиксированная  сумма полученных и непогашенных  займов местного исполнительного  органа, которую не должен превышать  фактический долг местного исполнительного  органа на заданную дату (на  конец отчетного периода).

Так, в бюджете г.Алматы на 2004 года утверждены средства:

• в сумме 55771 тыс. тенге на обслуживание долга местных исполнительных органов;

• на погашение долга местных исполнительных органов - 1445814 тыс. тенге.

А в бюджете г.Астана на 2003 год установлен лимит долга  местного исполнительного органа на 2003 год в размере 6 331 812 тыс.тенге.

Вместе с тем, в Республике Казахстан  постановлением Правительства № 88 от 23.01.2002 года утверждены «Правила погашения  и обслуживания правительственных  займов, займов местных исполнительных органов и негосударственных  займов, имеющих государственные  гарантии». Эти правила устанавливают  порядок планирования, осуществления  погашения и обслуживания займов Правительства Республики Казахстан, местных исполнительных органов  и негосударственных займов, имеющих  государственные гарантии из республиканского и местных бюджетов. Процедуры  планирования, осуществления погашения  и обслуживания правительственных  займов, займов местных исполнительных органов едины для займов, привлеченных путем заимствования на внутреннем и внешнем рынках ссудного капитала в форме заключения соглашений (договоров) о займе, либо эмиссий государственных  эмиссионных ценных бумаг.

Глава 3. Управление государственным  долгом

3.1 Управление государственным долгом

Управление  государственным долгом – это  деятельность государства в лице уполномоченных органов по обеспечению  рационального и эффективного заимствования  и оптимизации стоимости обслуживания государственного кредита. Управление осуществляется в целях избежания  макроэкономических трудностей и проблем  платежного баланса в будущем.

Управление  государственным долгом включает в  себя:

1. Ежегодную оценку состояния и прогноза на предстоящий десятилетний период государственного и гарантированного государством заимствования и долга с определением в ней показателей, в соответствии с которыми устанавливаются объемы погашения и обслуживания, лимиты правительственного долга, заимствования и долга местных исполнительных органов, предоставления государственных гарантий. Этот документ подготавливается Министерством Финансов Республики Казахстан совместно с Национальным Банком Республики Казахстан и уполномоченным за разработку Программы государственных инвестиций государственным органом на основе долгосрочного прогноза экономического развития страны, объемов и структуры накопленного государственного и гарантированного государством долга, прогнозов изменений на рынках ссудного капитала.
2. Определение Министерством Финансов Республики Казахстан объемов, форм и условий заимствования Правительством Республики Казахстан лимитов и объемов погашения и обслуживания правительственного долга, лимитов заимствования и долга местных исполнительных органов, утверждаемых в республиканском и местных бюджетах на соответствующий год. По займам Национального Банка эти процедуры осуществляются самим Национальным Банком Республики Казахстан.
3. Регистрацию Министерством Финансов Республики Казахстан займов Национального Банка Республики Казахстан, Правительства и местных исполнительных органов; контроль и мониторинг условий правительственных займов и займов местных исполнительных органов и их изменений.
4. Осуществляемые Министерством Финансов Республики Казахстан контроль и мониторинг получения, погашения и обслуживания займов Правительства и местных исполнительных органов.
5. Подготовка и реализация мероприятий по оптимизации структуры долга, в том числе по государственным ценным бумагам, по реструктуризации государственного долга, управлению рисками государственного заимствования.

3.1. Погашение и Обслуживание  государственного долга

Обслуживание  государственного долга представляет собой совокупные выплаты во времени  вознаграждения (интереса), комиссионных и иных платежей, вытекающих из условий  заимствования.

Погашение долга – возврат заемщиком  полученных ссуд займа в установленном  договорами с кредиторами порядке, выполнение в установленным порядке  других составляющих долговых обязательств.

Погашение и обслуживание правительственного долга Республики Казахстан, покупка  эмитированных уполномоченным органом  по исполнению бюджета государственных  эмиссионных ценных бумаг на организованном рынке ценных бумаг осуществляются уполномоченным органом по исполнению бюджета за счет средств, предусмотренных  в Законе РК о республиканском  бюджете на соответствующий год  через Национальный Банк Республики Казахстан.

Погашение и обслуживание долга Национального  Банка, покупка эмитированных им государственных эмиссионных ценных бумаг на организованном рынке ценных бумаг осуществляется Национальным Банком Республики Казахстан за счет активов, находящихся в его распоряжении.

Погашение и обслуживание государственного долга  местного исполнительного органа, покупка  эмитированных им  государственных  эмиссионных ценных бумаг на организованном рынке ценных бумаг осуществляется им за счет средств, предусмотренных  в местном бюджете на соответствующий  год, через привлекаемые местным  исполнительным органом по согласованию с Национальным Банком Республики Казахстан  банки второго уровня.

¹ Вторичный рынок -  на этом рынке уже не аккумулируются новые финансовые средства для эмитента, а только перераспределяются ресурсы среди последующих инвесторов.

² Международный валютный фонд, МВФ (англ. International Monetary Fund, IMF) — специализированное учреждение ООН, со штаб-квартирой в Вашингтоне, США. МВФ предоставляет кратко- и среднесрочные кредиты при дефиците платёжного баланса государства. Предоставление кредитов обычно сопровождается набором условий и рекомендаций, направленных на улучшение ситуации.

³ Междунаро́дный банк реконстру́кции и разви́тия (МБРР, англ. International Bank for Reconstruction and Development ) — основное кредитное учреждение Всемирного банка.

¹ программные займы - займы, предоставляемые Правительству Республики Казахстан или Национальному Банку Республики Казахстан международными финансовыми организациями на условиях выполнения согласованных с Правительством Республики Казахстан и Национальным Банком Республики Казахстан мероприятий по развитию и реформированию экономики Республики Казахстан.

¹ авуары - (financial) assets 1. Средства банка, в том числе денежные средства в иностранной валюте, ценных бумагах, золоте, чеках, векселях, переводах, аккредитивах, которыми производятся платежи и погашения.

2. Ликвидная часть активов, включающая  денежные средства, находящиеся  в банке (текущие счета, депозиты), легко реализуемые ценные бумаги.

Чаще всего термин "авуары" применяется к средствам банков в иностранной валюте, ценных бумагах, находящихся на хранении в иностранных  банках и называются они иностранными авуарами. Иностранные авуары подчиняются  юрисдикции страны, в которой они  размещены.

Подразделяются авуары на свободные (используемые без ограничений), блокированные (находящиеся в распоряжении государства  или банков) и с определенным режимом  использования.