Гражданский процесс. 6

Введение.

Как писал один из известных ученых Д.М. Чечот, что вид гражданского судопроизводства есть определяемый характером и спецификой подлежащего защите материального права или охраняемого законом интереса процессуальный порядок возбуждения, рассмотрения и разрешения определенных групп гражданских дел в суде первой инстанции.

Гражданский процессуальный кодекс делит все гражданские  дела, подлежащие ведению суда общей  юрисдикции, на шесть видов:

1. исковые дела;

2. дела приказного  производства;

3. дела, возникающие из публичных правоотношений;

4. дела особого производства;

5. дела, возникающие из  решений третейских судов;

6. дела, возникающие из  решений иностранных судов и  иностранных арбитражей.

Там не менее еще не означает наличие шести видов  гражданского судопроизводства в судах общей юрисдикции. Вид гражданского судопроизводства характеризуется не только наличие особых правил рассмотрения и разрешения определенных групп гражданских дел. Необходима определенная совокупность общих свойств, при наличии которых можно было бы говорить об отдельном виде, гражданского судопроизводства в рамках единой гражданской процессуальной формы.

Таким образом, задачей  данной работы является изучить; как  происходит производство по делам, возникающим  из публичных правоотношений.

Целями работы являются:

- рассмотрим сущность  и содержание гражданско –  процессуальной формы разрешения  дел, возникающих из публичных  правоотношений;

- определить правовую  природу дел, возникающих из  публичных правоотношений;

- раскрыть признаки  гражданских дел, рассматриваемых в порядке производства по делам, возникающих из публичных правоотношений;

- охарактеризовать особенности  рассмотрения дел.

Так как задача поставлена, цели определены, можно перейти к  рассмотрению первого вопроса указанного в плане.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

          

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Сущность  и содержание гражданско –  процессуальной формы разрешения  дел, возникающих из публичных  правоотношений.

Рассмотрение и разрешение в судах общей юрисдикции дел, возникающих из публичных правоотношений, представляет собой вид гражданского судопроизводства в рамках единой гражданско – процессуальной формы.

Ранее этот вид гражданского судопроизводства назывался «производство  по делам, возникающим из административно  – правовых отношений». К делам  такого рода относились однако не только конфликты в сфере собственно административно – правовых отношений (обжалование постановлений об административных взысканий, обжалование постановлений, ущемляющих права и свободы граждан), но также дела по жалобам на неправильность в списках избирателей и дела по взысканию недоимок по государственным и местным налогам и сборам. Таким образом, название этого вида гражданского судопроизводства никогда не отличалось точностью и всегда воспринималось как некая условность, признанная обозначить сферу судебного контроля над защитой важнейших прав граждан от произвола властей вне рамок искового производства.

Тем не менее, с течением времени это несоответствие приобрело  вызывающие размеры. Развитие законодательства, и в первую очередь принятие Конституции РФ (ст. 46), показало, что вместо единичных случаев, прямо формулируемых законом, суд получил сплошное поле судебного контроля за действиями властей всех уровней и рангов: не только любые действия исполнительной власти, нарушающие права и свободы граждан, но и акты, нарушающие права и охраняемые интересы юридических лиц, стали подконтрольны суду, получившему всеобъемлющее право проверки соответствия таких актов Конституции РФ и действующим законам. Более того, с определенного момента подконтрольной суду стала и законодательная власть: суд приобрел право проверки легитимности (законности) принимаемых нормативно – правовых актов. В то же время эта сфера гражданского судопроизводства лишилась дел о взыскании налоговых недоимок – они либо перешли в юрисдикцию арбитражных судов (недоимки с индивидуальных предпринимателей) либо поменяли вид судопроизводства на общий – исковой.

Сказанное позволит понять, зачем понадобилась смена названия. Новое имя также не очень удачное: в целом не до конца ясно, какие правоотношения следует относить к публичным, поскольку делать это приходится в основном следуя доктрине, а не указанием закона. Конституция РФ, например, широко использует предикат «частный», но только применительно к собственности, правам человека, системе здравоохранения, но ничего прямо не говорит о делении отраслей права. Но зато это название более точное: все дела этого вида, различные по отраслевой принадлежности, объединяет общее отношение к конфликтам в области применения бесспорно публичных отраслей права – конституционного и административного. «Названием этого вида судопроизводства подчеркивает, с одной стороны, публичный характер правоотношений, являющихся объектом судебного исследования, а с другой – участие в гражданском деле носителя властных полномочий (должностного лица, государственного служащего, органа государственной власти местного самоуправления, органа общественного объединения)»¹

Принадлежность данного  вида гражданского судопроизводства к  единой гражданско – процессуальной форме обусловливает, и применение единых правил рассмотрения и разрешения гражданских дел: дела, возникающие их публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются по общим правилам искового производства (ч. 1 ст. 246 ГПК).

Иллюстрацией этого  принципа является указание Пленума Верховного Суда РФ, обращающего внимание судов на то, что в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ судья отказывает в принятии искового заявления в случае, если оно не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку рассматривается и разрешается в ином судебном порядке.

В соответствии с ч. 1 ст. 246 ГПК РФ это правило применимо  к производству по делам, возникающим  из публичных правоотношений.²

Вместе с тем сам  факт существования названного вида судопроизводства предопределяется особенностями конституционных и административных правоотношений, выступающих в качестве предмета судебного разбирательства.³ Они не могут не предъявлять особые требования к порядку рассмотрения и разрешения соответствующих дел. Отсюда понятно, что общие правила искового производства в определенных случаях должны корректироваться либо дополняться применением специальных правил, учитывающих особенности дел данного вида.

Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются  и разрешаются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, коллегиально по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23-26 ГПК и другими федеральными законами.

Данные особенности  возникли не вдруг, а сформировались развитием института судебного контроля за действиями законодательной и исполнительной власти. В подавляющем большинстве своем эти особенности уже проверены практикой. Историческими предшественниками современного ГПК в этой сфере был ГПК РСФСР (гл.22-24), федеральные законы от 12 июня 2002г.№67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁴, от 10 января 2003г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»⁵, от 19 мая 1995г.№ 82-ФЗ «Об общественных объединениях»⁶, от 20декабря 2002г. №175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ»⁷, от 28 августа 1995г. №154-ФЗ «ОБ общих принципах организации местного самоуправления в РФ»⁸

Защита прав граждан  от действия (бездействия) органов государства и его должностных лиц относится к числу проблем, существующих во всех странах. Истоки этой проблемы в двойственном положении государства: оно связано собственными законами и международными принципами, признающими приоритет прав и свобод человека. С другой стороны, наличие этих ограничений стесняет государство в достижении целей текущей политики. Таким образом, государство, призванное охранять и защищать права своих граждан, в лице своих органов, должностных лиц, государственных служащих способных нарушать их права.

Решению этой проблемы служат разделение властей и судебный контроль за действиями законодательной власти.

Судебный контроль установлен за законностью нормативных актов, за законностью действий должностных  лиц, применяющих нормы права по отношению к гражданам, за соблюдением прав граждан при проведении выборов и референдумов. Он существует сегодня в форме судопроизводства в Конституционном Суде РФ, судопроизводства в судах общей юрисдикции и судопроизводства в арбитражных судах.

Для судов общей юрисдикции ГПК определяет порядок производства по делам, возникающим из публичных  правоотношений, в подразделе 3 (гл.23 – 26).

К таким делам относятся  дела (ст. 245):

1) по заявлениям граждан,  организаций, прокурора об оспаривании  нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов (гл.24);

2) по заявлениям об  оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной  власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл.25);

3) по заявлениям о  защите избирательных прав или  права на участие в референдуме  граждан РФ (гл.26);

4) иные дела, возникающие  из публичных правоотношений  и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Рассмотрение и разрешение дел, связанных с защитой прав граждан против действий (бездействий) органов государства и вытекающих из публично – правовых отношений, связывается в литературе с проблемой  административной юстиции или административного судопроизводства. В соответствии со ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. При этом не до конца ясно, что следует понимать под административным судопроизводством, не определены его содержание и пределы. Одни считают, что административным будет всякое судопроизводство по делам, возникающим из административных правоотношений, другие предлагают исходить из того, что в него должны войти все то, что не охватывается иными видами судопроизводства (С. Е. Вицин). По мнению В. Ф. Яковлева, административное судопроизводство должно получить закрепление в нормах административного процессуального кодекса, устанавливающего единообразные процедуры рассмотрения и разрешения административных дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Наконец, административную юстицию, а соответственно и административное судопроизводство связывают с созданием системы специальных административных судов (административной юстиции). Согласно этой последней точке зрения, получающей все большее признание административной юстицией является институт судебного контроля на действия и решения исполнительной власти в форме рассмотрения споров между гражданами или их объединениями и должностными лицами государства или органами государственного управления. Организационно этот институт связывается с созданием системы административных судов и правил производства в них – административного судопроизводства (кодекс об административных правонарушениях). В настоящее время существуют проекты законов, предусматривающих создание в России системы административных судов первой инстанции и введения для них соответствующих судебных процедур.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.1. Особенности судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Существование в гражданском  судопроизводстве отдельного от искового производства, производство по делам, возникающим из административно – правовых отношений, объяснялось традиционно двумя главными обстоятельствами:

1) неравноправным положением  участников (сторон) в регулятивных (конституционных, административных) правоотношениях, поскольку, с  одной стороны, в них выступает  орган государства, должностное  лицо, наделенное властными полномочиями, с другой – гражданин, не имеющий таких полномочий;

2) специфической функцией суда при рассмотрении этих дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью действий органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях – к организациям.

Именно это предопределяет основные особенности рассмотрения и разрешения в судах дел данной категории. В – первых, дело здесь возбуждается путем предъявления заявления, а не предъявления иска. Во – вторых, в силу неравноправного положения субъектов в административных и иных правоотношениях здесь не применимы некоторые категории искового производства, а именно: мировое соглашение, увеличение или уменьшение требований, исключается возможность предъявления в качестве способа защиты встречного заявления, аналогичного встречному иску, и т. д. В – третьих, при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не применяются правила заочного производства (ч.2 ст.246 ГПК). В – четвертых, при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявлены требований (ч.3 ст. 246 ГПК). В – пятых, при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может признать обязательной явку в судебном заседание представителя органа государственной власти, местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки должностные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до 10 минимальных размеров оплаты труда (ч.4 ст. 246 ГПК).

Возбуждение дела. Суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица.

В заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием).

Обращение заинтересованного  лица в вышестоящий орган в порядке подчиненности органа или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд.

В случае если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 ГПК.

Оставление заявления без движения в таком случае возможно только тогда, когда при предъявлении иска данное дело останется подсудным тому же суду; если подсудность изменяется, судья отказывает в принятии заявления.

Если наличие спора о праве, дело подведомственно суду, выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающих из публичных правоотношений, то суд на основании ч.4 ст.1 ГПК принимает норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве, и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства.

 Судья отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, если решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу, а также в случае наличия спора о праве, подведомственного суду.

Поскольку в данном виде судопроизводства применяются общие  правила, отказ в принятии заявления может последовать и в других случаях. В частности, недопустимо принятие и рассмотрение в порядке, предусмотренном гл.25 ГПК, заявлений об оспаривании таких решений, действий (бездействий) органов  государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, для которых федеральными законами установлен иной порядок оспаривания. В принятии таких заявлений необходимо отказать на основании п.1 ч.1 ст.134 ГПК⁹.

В частности, ГПК не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002г. устанавливает КоАП.

ГПК не допускает возможности  оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений. Следовательно, дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.

Рассмотрение дела в суде первой инстанции происходит по общим правилам гражданского судопроизводства. Однако обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного  решения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до 10 минимальных размеров оплаты труда (ст.249 ГПК).

Решение суда выносится с соблюдением общих правил, обладает такой же юридической силой и свойствами, что и решение по делам искового производства. Поскольку, здесь нет спора о праве в собственном смысле этого слова, ГПК специально уточняет, что после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявить в суде те же требования и по тем же основаниям.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Производство  по пересмотру постановлений  и решений по делам об административных  правонарушениях.

Необходимо отличать две правовые ситуации:

- ситуацию, когда судья единолично применяет административные наказания за административные правонарушения в случаях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях¹⁰ в виде возмездного изъятия орудия совершения или предмета административного нарушения (ст. 3.6. КоАП), конфискации оружия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.7 КоАП), лишения физического лица, совершившего административное правонарушение, специального права (ст.3.8 КоАП), административного ареста (ст.3.9 КоАП), административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 3.10 КоАП), дисквалификации (ст. 3.11 КоАП);

- ситуацию, когда судья по нормам  ГПК, устанавливающим общие правила  гражданского судопроизводства и специальным нормам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, рассматривает дела по пересмотру постановлений и решений, принятых не судьей, а иными органами, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях (ст. 23.2 – 23.61, а также гл. 30 КоАП).

Гражданский процесс возникает  тогда, когда иные органы (должностные  лица), а не судьи согласно правилам о подведомственности дел об административных правонарушениях, рассмотрели дело и вынесли постановление о применении административного взыскания. В гл.23 КоАП приведены названия 60 органов государства, должностные лица которых имеют право рассматривать дела об административных правонарушениях и постановления (решения) которых обжаловать в суд для проверки их законности и пересмотра (гл.30 КоАП).

Данный вид судопроизводства не был предусмотрен в ГПК 1923г, а  производство по делам, связанным с  судебным обжалованием  административных взысканий в виде штрафов, было  регламентировано лишь в ГПК РСФСР 1964г.

Процессуальный порядок рассмотрения и разрешения таких дел был  необходим, поскольку судебное обжалование постановлений о наложении штрафа было предусмотрено в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961г. « О дальнейшем  ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» и в ст. 21 – 25 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке».

В настоящее время в новом  ГПК применительно к обжалованию постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях не предусмотрено специальной главы, как это имело место в ГПК РСФСР 1964г. (гл. 24 ГПК РСФСР).

При рассмотрении и разрешении этих дел должны применяться правила, установленные в гл. 23 ГПК для всех категорий публично – правовых дел и специальные правила, установленные в гл. 30 КоАП.

Подача жалобы. В течение десяти дней со дня вручения или получения постановления по делу об административном правонарушении может быть подана жалоба в суд.

В случае пропуска десятидневного срока  он может быть восстановлен судьей. Об отказе в восстановлении срока  выносится определение.

Обратиться с жалобой в суд  вправе не только лица, привлеченные к  административной ответственности, но и потерпевший, законные представители, представители в лице адвоката при наличии полномочий, удостоверенных орденом юридического образования, другие представители при наличии доверенности (ст. 25.1 – 25.5 КоАП).

Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное коллегиальным органом, обжалуется в районный суд по месту нахождения коллегиального органа; вынесенное должностным лицом – в районный суд по месту рассмотрения дела об административном правонарушении; вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации – в районный суд по месту рассмотрения дела об административном правонарушении.

Жалоба должна соответствовать  требованиям ст. 131 ГПК и содержать  сведения, необходимые для своевременного и правильного ее разрешения, а именно: фамилию, имя, отчество лица, обращающегося в суд, и его адрес; наименование органа (должностного лица), постановление которого обжалуется, а также место его нахождения; какое постановление обжалуется; дата его вынесения и вручения копии; обстоятельства, которыми гражданин обосновывает свое несогласие с постановлением; доказательства, подтверждающие доводы жалобы.

В стадии подготовки дела к судебному разбирательству  судья, установил, что представленных доказательств недостаточно, вправе предложить той и другой стороне представить дополнительные доказательства. В случаях, когда представление доказательств затруднительно, судья по ходатайству лица, подавшего жалобу, или должностного лица истребует письменное либо вещественные доказательства, при необходимости назначает экспертизу и совершает иные действия (ст. 30.4 КоАП).

Рассмотрение  жалобы. Жалоба рассматривается судом в десятидневный срок (ст.  30. 5 КоАП). Заявитель и государственный орган или должностное лицо извещаются о времени и месте заседания, однако их явка не служит препятствием для разрешения дела.

 При рассмотрении  дела суд обязан проверить   законность постановления государственного органа или должностного лица об административном наказании, был ли соблюден установленный  порядок привлечения ответственного лица; совершил ли гражданин нарушение, за которое законодательством установлена административная ответственность; виновен ли он в совершении этого нарушения; учтены ли при определении наказания тяжесть совершенного правонарушения, личность виновного; не истекли ли сроки давности применения наказания.

Специфическими нормами, определяющими особенности  рассмотрения дел являются: а) норма о сокращенном по сравнению с большинством исковых  дел, а именно: десятидневном сроке рассмотрения жалобы; б) возможности рассмотрения дела в отсутствие надлежащим образом извещенных заявителя и должностного лица представителя органа, принявшего постановление об административном наказании.

Решение суда по жалобе. По результатам рассмотрения жалобы на постановление об административном правонарушении районный суд имеет право вынести одно из следующих решений (ст. 30.7 КоАП):

- об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения;

- об изменении постановления,  если при этом не усиливается  административное наказание или  иным образом не ухудшается  положение лица, в отношении которого  вынесено постановление;

- об отмене постановления и о прекращении производства по делу при малозначительности правонарушения, при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу (ст. 24.5 КоАП), а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление;

- об отмене постановлении  дела на новое рассмотрение  в орган, должностному лицу, правомочным  рассматривать дело (п. 4 ст. 30.7 КоАП);

- об отмене постановления  и о направлении дела на  рассмотрение по подведомственности, если будет установлено, что постановление вынесено неправомочным органом, должностным лицом.

Отмена постановления  с направлением дела об административном правонарушении на новое рассмотрение в тот же орган (должностному лицу), возможна, если суд, рассматривая дело по жалобе потерпевшего, придет к выводу о мягкости примененного в отношении нарушителя административного наказания либо о необоснованности вынесения постановления о прекращении производства по делу, однако при условии, если не истекли сроки применения административного наказания, а именно мировое соглашение, увеличение или уменьшение требований; исключается возможность предъявления в качестве способа защиты встречной жалобы, аналогичной встречному иску, усилена активность суда в собирании доказательств и его инициатива.

Публично – правовой характер отношений, подлежащих судебному рассмотрению, порождает специфику процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения дел указанного вида судопроизводства: эти дела рассматриваются на основе применения норм искового производства, но с учетом действия специальных норм. Общее правила искового производства – принципы, письменная форма обращения в суд, постадийное развитие процесса, возможность отказаться от продолжения процесса и прекратить производство по делу применяются при рассмотрении дел, вытекающих из публичных правоотношений.

С учетом прямого действия ст. 46 Конституции РФ и другого  принятого на ее основе федерального законодательства к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений относятся:

- по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных органов;

- по заявлениям об  оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

- по заявлениям о  защите избирательных прав или  права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации;