Губернская администрация и городское общественное управление в конце Х1Х -начале XX века (на примере Нижегородской губернии)

 Губернская администрация и  городское общественное управление в конце Х1Х -начале XX века (на примере Нижегородской губернии) (103.68 Kb)  

СОДЕРЖАНИЕ:

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. Губернаторская  власть  в  России  в  конце  XIX века.                                 стр. 7.

§1. Содержание  понятия  губернаторской  власти                                                          стр.7. 

§2. Положение  и  функции  губернатора  в  России  конца  XIX века                          стр.9.

§3. Структура  и  функции  губернаторской  власти                                                        стр.10.

ГЛАВА II. Отношение  губернаторской  власти  и  городского 

самоуправления  по  вопросам  городского  хозяйства                                                    стр.15.

§1. Характеристика  органов  губернаторской  власти                                                     стр.15.

§2. Управление  городским  имуществом                                                                          стр.17.

§3. Формирование  бюджета  города                                                                                  стр.19.

ГЛАВА III. Охранительная  деятельность  губернаторской  власти                               стр.22.

§1. Характеристика  органов  губернаторской  власти                                                     стр.22.

§2. Полиция  в  системе  губернаторской  власти                                                             стр.23.

§3. Покушение  на  губернатора  Н.М. Баранова  21  авг.  1890 г.                                  стр.25.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ                                                                                                                    стр.28.

ПРИМЕЧАНИЯ                                                                                                                    стр.30.

ИСТОЧНИКИ  И  ЛИТЕРАТУРА                                                                                      стр.35.   

[1]  

ВВЕДЕНИЕ.     

  АКТУАЛЫЮСТЬ рассматриваемой темы  несомненна, так как взаимоотношения  губернаторской власти и городского  самоуправления как важнейшая  составляющая системы административного  управления

дореволюционной России представляет научный интерес. Отечественными историками были разработаны  вопросы функционирования как губернской администрации, так и городского самоуправления, но взаимоотношениям этих структур уделялось мало внимания. "Изучение истории власти в дореволюционной России нуждается в анализе местной специфики и местных источников, так как на деятельность губернской администрации влияли особенности социально-экономического развития каждой губернии"[1].     

  Современная Россия переживает  очередной переломный момент  в своей истории. Одной из  основных задач современной модернизации  является создание новой российской  государственности, соответствующей  положению страны и развитию  общества. "Успешное решение этой  задачи невозможно без использования  богатейшего исторического опыта...дореволюционной России"[2].      

  Таким образом, выбранная тема  является одним из перспективных  направлений важнейшей для российской  историографии проблемы взаимодействия  власти и общества.     

  ХРОНОЛОГИЧЕСКИЕ РАМКИ охватывают  период с 1882 по 1903 год. Нижняя  граница включает время управления  Нижегородской губернией Н.М.Баранова, чья личность представляет интерес для данной работы. Верхняя граница- 1903 год, время продуктивной работы рассматриваемой системы.     

  ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ РАМКИ представленной  работы включают город Нижний  Новгород. Являясь административным, хозяйственным, культурным и религиозным  центром губернии, он представлял  собой наиболее яркую иллюстрацию  отношений губернской администрации  и городского общественного управления. В Нижнем Новгороде имелись  так же условия дл.1 подготовки  общественного мнения-газеты ("Нижегородский  листок").     

  ОБЪЕКТОМ исследования являются  структуры управления губернией  и городом. Понятие "органы  местного управления" в данной  работе включают "... систему государственных  учреждений Нижегородской губернии,  осуществлявших  административное   управление и

[2]

являвшихся  основными проводниками правительственной  политики"[3]. Автор рассматривает Нижегородское губернское по земским и городским делам Присутствие (далее – НГЗГДП), канцелярию губернатора и Нижегородскую Городскую Думу (далее – НГД) как пример взаимодействия органов местного управления.     

  ПРЕДМЕТОМ представленной работы  стали:

1. структура органов местного управления  в Нижегородской губернии,

2. разные направления их деятельности,

3. взаимоотношения губернской администрации  и городского общественного управления.      

  ЦЕЛЬ работы заключается в:

1. исследовании структуры и принципов функционирования органов местного управления в Нижегородской губернии,

2. изучении взаимоотношений губернаторской  власти и городского

самоуправления.

Для достижения поставленных целей требуется  решить следующие ЗАДАЧИ:

1. проанализировать структуру местного  управления в рассматриваемый  период,

2. определить основные направления  и приоритеты в деятельности  губернской администрации,

3. рассмотреть совместную деятельность  губернаторской власти и городского  самоуправления, методы контроля  над последним. Заявленные цели  и задачи обусловили следующую  СТРУКТУРУ РАБОТЫ:

ГЛАВА I основана на историографии и содержит анализ структуры губернаторской власти в Российской Империи к. XIХ-н. ХХ в.в.

ГЛАВЫ II и III посвящены анализу отношений  губернаторской и городской властей  в Нижегородской губернии в рассматриваемый  период на примере г. Нижнего Новгорода. СТЕПЕНЬ ИЗУЧЕННОСТИ ТЕМЫ.     

  Историографию по рассматриваемой  теме можно разделить на три  группы: 

I. Дореволюционная историография.  Уже современниками реформ конца  ХIХ века делались попытки критически осмыслить состояние городского общественного управления и его отношений с губернаторской властью. Если в середине 80-х годов XIX века отношение авторов к 

[3]

губернской  администрации было в целом сочувственное, в ней не видели корень всех зол (К. Головин "Наше местное управление и местное представительство")[4], то в начале ХХ века преобладало активное неприятие политики центральной власти и её проводнике»- губернаторов (К.А.Пажитнов "Городское и земское самоуправление")[5]. Причем последний критиковал не только губернскую администрацию, но и органы городского общественного управления: "Класс собственников...сильно страдал у нас по части образованности..."[6].                                              

  Названными исследователями анализируются  полномочия губернаторской власти, оценивается эффективность надзора  за всеми сферами жизни губернии. По понятным цензурным соображениям, Городовому Положению 1892 года  уделялось мало внимания. Исследователей так же волновал вопрос о естественности или навязанности русскому народу института самоуправления (Кизеветтер А.А. "Местное самоуправление в России IХ-Х1Х столетия. Исторический очерк"[7].     

  Богатый фактический материал  дает исследование А.П.Мельникова "Очерки бытовой истории Нижегородской ярмарки.1817-1917"[8].

2. Советская историография. Работы  советских авторов по теме  городского самоуправления немногочисленны: "Внутренняя политика самодержавия  в дореволюционный период, особенно  губернское административное устройство, долгое время не изучались"[9].     

  Период "оттепели" характеризуется"...повышенным вниманием к исследованию противоречий между властью и обществом в ущерб изучению истории самих государственных институтов, оцененных как "реакционные"..."[10].     

  В 1960 году вышел в свет обобщающий  курс истории дореволюционных  государственных учреждений, Н.П.Ерошкиным[11]. Он сочетает в себе черты учебника и монографии. В нем дано систематическое и последовательное изложение истории как отдельных государственных учреждений, так и всей их совокупности, составлявшей государственный аппарат. "К учреждениям местного управления применен ведомственный подход... по которому местные учреждения классифицировались в зависимости от ведущего министерства"[12]. Институт губернаторства рассматривался через политику Министерства Внутренних Дел (далее – МВД).

3. В новейшей российской историографии  история городского самоуправления  изучается достаточно активно.  Наблюдается боль- 

[4]

шее, чем в дореволюционной историографии, разнообразие мнений, поднимаются новые  и обсуждаются на более высоком  уровне старые проблемы»     

  В монографии Л.М.Лысенко "Губернаторы и генерал-губернаторы Российской Империи(18-начадо 20 века)"[13]содержится социально-исторический анализ развития института губернаторства с момента его возникновения в начале 18 века до упразднения в 1917г. Исследованы роль и место губернатора в системе государственной власти в России в разные периоды ее истории. Исследователь считает, что в конце XIX века институт губернаторства действовал как отлаженный, но излишне бюрократизированный механизм. Закат его пришелся на начало XX века. Неоспоримое достоинство работы Л.М.Лысенко в предоставлении обширных сведений о кадровом составе губернаторского корпуса и его социальная характеристика.     

  Иначе относится к внутренней  политике самодержавия С.Г. Пушкарев  в работе "Россия в 1801-1917г.г.: власть и общество"[14]. По его мнению, центральная власть погрязла в консерватизме, насаждаемом "...черным вороном российской реакции..."[15] К.П.Победоносцевым. Такая власть не могла создать сколько-нибудь самостоятельного, эффективного управления губерниями.     

  В работе "Взаимоотношения губернаторов  с органами местного самоуправления  в дореволюционной России (нормативно-правовая  регламентация и историческая  действительность)[16] А.В.Орлов возвращается к дореволюционнойпроблеме естественности происхождения самоуправления в России.     

  Особый интерес представляет  монография С.В. Любичанковского "Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской Империи(на материалах Урала)"[17]. В ней обосновывается "...структурно-функциональный подход к истории местного управления Российской Империей.."[18] Губернаторскую власть автор рассматривает как систему управления, в которой каждый элемент структуры имел определенную функцию.     

  Несомненно, интересны и близки  к рассматриваемой теме диссертации  на соискание ученой степени  кандидата исторических наук  Г.В. Гарбуза "Местное управление в губерниях Поволжья в 1905--1914г.г."[19] и В.А.Тюрина "Губернская администрация и городское общественное управление в провинциальной России концаХ1Х-началаХХвека (Пензенская, Самарская, Симбирская губернии)"[20].

[5]

ИСТОЧНИКОВАЯ  БАЗА работы состоит из:

1. материалов фондов Государственного  Учреждения Центральный Архив  Нижегородской области (далее  – ГУ ЦАНО): фонда Нижегородского  губернского по земским и городским  делам Присутствия (далее –  НГЗГДП), фонда канцелярии нижегородского  губернатора,

2. опубликованных типографией нижегородского  губернского правления проколов  заседаний Нижегородской Городской  Думы (далее – НГД),

3. материалов газеты "Нижегородский  листок"     

  Делопроизводственные документы  максимально объективно освещают  каждое конкретно рассматриваемое  дело. Анализ архивных документов  из названных фондов позволяет  проиллюстрировать методы, применяемые  губернской администрацией в  отношении городского самоуправления. Архивные документы по большей  части отпечатаны на печатной  машинке, что говорит о хорошем  техническом оснащении присутственных  мест. Каждое дело содержит всю  переписку по вопросу (иногда  в копиях) с заинтересованными  центральными и местными органами»  Прилагаются так же отчеты, что  результаты доведены до сведения  всех участников .     

  Протоколы заседаний НГД ежегодно  публиковались в полном объёме. Каждое заседание имело свой  порядковый номер, пометку об  очередности или экстренности  и повестку. К дискусиям гласных прилагались  доклады специальных комиссий Нижегородской Городской Управы (далее – НГУ). Издание осуществлялось на хорошей плотной бумаге, прекрасно выдержавшей испытание временем.     

  При использовании данных "Нижегородского  листка" необходимо учитывать,  что газета, выходившая с 1892 года, стояла в оппозиции губернской  администрации и не упускала  случая покритиковать ее действия. В то же время необходимая  для исследования информация  содержалась в рубриках "Местная  хроника" и "Объявления и  известия Нижегородского городского  общественного управления", где  комментарии были сведены к  минимуму.     

  Кроме  местных событий, газета освещала события в стране и мире. Сообщения "Нижегородского листка позволяют составить представление о том, какую информацию получала читающая часть населения.       

МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЙ  ОСНОВОЙ представленной работы являются принципы историзма и исторической объективности. Принцип историзма 

[6]

предполагает "...изучение всякого исторического  явления его развитии конкретно- исторической обусловленности и индивидуальности"[21]. Принцип объективности подразумевает выявление  сущности процесса взаимоотношений  губернской и городской властей, "...а так же постоянное установление достоверности и объективности источников"[22].     

  Таким образом, источниковая и историографическая база дает возможность многопланового подхода к проблеме взаимодействия губернской и городской властей.

[7]

ГЛАВА I. ГУБЕРНАТОРСКАЯ ВЛАСТЬ В РОССИИ В КОНЦЕ XIX ВЕКА.

§1. Содержание понятия губернаторской власти.     

  В современной истории и юридической  литературе признано, что государство  реализует свои полномочия  через механизм, обязательной частью которого является государственный аппарат. Считается, что "...всем его элементам соответствуют появившееся на определенной стадии исторического развития государственные учреждения"[23]. Под ними понимаются специально организованные государством группы чиновников,  действующие от его имени и по его поручению, обладающие совещательными и властными полномочиями.     

  Государственные учреждения, имеющие  властные полномочия, называются  органами государственной власти. "Решения органов носят обязательный  характер и при необходимости  подкрепляются принудительной силой  государственной власти"[24]. Властные полномочия необходимы  для эффективного выполнения государством своих функций. Действуя через свои органы, оно возлагает на них определенные обязанности и соответствующие права. "Полномочие-это соединение юридической обязанности органа с его правом"[25]. У органа государственной власти нет прав в чистом виде, они возникают только в ходе выполнения возложенных на него обязанностей.      

  Таким образом, существует принципиальное "...различие между субъективными  правами гражданина и правами  органов  государственной власти. Без выполнения этого условия невозможен нормальный ход  политического процесса- совокупной деятельности  социальных субъектов, посредством которой происходит формирование, преобразование и  функционирование политически системы общества"[26].      

  По мнению С.В.Любичанковского, в это понимание государственного механизма надо внести уточнение: "...при перечислении элементов этого механизма заменить термин "государственный аппарат" на более широкое понятие "аппарат государственного управления"[27], чтобы рассматривать так же и учреждения, через которые государство  реализует свои функции, но которые не являются государственными: городские всесословные учреждения.     

  Законодательство Российской Империи  рассматривало городские учреждения  как одну из форм государственного  управления, отли- 

[8]

чавшуюся от других государственных учреждений только способом получения должности: избранием. Считалось, что "...в дореволюционной,  русской юриспруденции ... и правительственные, и общественные есть составные части местного управления"[28].      

  С.В. Любичанковский указывает, что в "...исторической литературе отсутствует однозначное определение понятия "губернаторская власть". Его применяют и для обозначения власти губернатора, и как собирательный образ местного управления"[29].     

  Действительно, К.А.Пажитнов в работе "Городское и земское самоуправление", вышедшей в свет в 1913 году, употребляет термин "администрация"[30], не объясняя, какие органы власти он под ним подразумевает.     

  К.Головин в 1884 году в том же смысле использует термин "губернатор"[31].     

  С.В. Любичанковский  отмечает, что это может быть связано с феноменом обыденного сознания:"...пост губернатора как непосредственного представителя государя вселял в умы...[32] представление о...почти сверхъестественных возможностях человека на этом посту".      

  Между тем, такое представление  имело мало общего с реальным  положением дел.      

  Действующее законодательство, -продолжает С.В.Любичанковский, -уже в первой половине XIX века излагало ряд полномочий губернатора в общей форме, в терминах "заботы", "попечения", "наблюдения" за которыми не стояло...реальных прав в отношении прямо не подвластных губернатору учреждения"[33].     

  И.М. Страховский в начале XX века отмечал, что"...характеристика губернатора законом как главного представителя верховной власти в губернии, ее начальника...выглядит как насмешка"[34].      

  Все вышесказанное  входит в противоречие со  взглядом на дореволюционного губернатора  как на "вице-короля". Чтобы снять это противоречие, надо определить понятие губернаторской власти.     

  По мнению С.В.Любичанковского, "...к  губернаторской власти в Российской Империи необходимо отнести самого губернатора...и местные органы власти, через которые губернатор осуществлял свои функции"[35].                                 

  Итак, в историографии вопроса  существовала относительно термина  "губернаторская власть" и его  содержания. По мнению авто- 

[9]

ра представленной работы, предпочтительнее всего понимание проблемы С.В. Любичанковским.

§2. Положение и функции губернатора  в России конца XIX века.     

  В современной историографии,  рассмотренной автором, существуют  две противоположные точки зрения  на положение губернатора в  подведомственной губернии. Мнение  С.В.Любичанковского  было изложено в предыдущем параграфе. Напротив, Гарбуз Г.В. считает, что "...функции надзора в деятельности губернаторов  продолжали расширяться. Это позволило "хозяевам губерний " ужесточить контроль...за деятельностью органов местного самоуправления. Начальники губернии получили полномочия, достаточные,...чтобы фактически парализовать деятельность... городских органов самоуправления"[36].   

    Автор представленной работы склоняется к мнению С.В.Любичанковского: излишняя бюрократизация аппарата, дублирующие функции местных органов власти не давали губернатору возможности стать "вице-королем". Он сам становился заложником системы.      

  Вопрос о  возможностях и полномочиях губернатора поднимался так же дореволюционной историографией. К.Головин писал: "Вина сваливается на губернатора как на главную, а потому и наиболее  ответственную из местных властей...губернатор признается... обладающим правом ...не подчиняться законам...и самый объем его власти  признается...одинаково давящим и частную, и общественную жизнь"[37].     

  При этом он отмечал, что  сами губернаторы "...сетуют  на полное их бессилие"[38].     

  Действительно, нижегородский губернатор  Н.М.Баранов писал в отчете, что, приобретая на время работы ярмарки полномочия усиленной охраны, он чувствует себя "...полезным слугой Верховной власти...", но в остальное время он "...является лицом малоправным, население же тщетно ищет власти, могущей скоро разрешить его нужды"[39].     

  К.А.Пажитнов, в поисках причин произвола, царящего, по его мнению, в управлении губерниями, пришел к выводу, что "...высшие инстанции...руководствуются не какими-либо нормами, указаниями в законе, а собственным усмотрением,...причем соответствие государственным пользам и нуждам понимается ими как соответствие видам правительства"[40]. 

[10]     

  Исследователь резюмирует: "В  общем, реформа 1892 года отбросила  нас далеко назад...Закон 1892 года внес...такое вмешательство со стороны администрации, каких не знает ни одно цивилизованное государство"[41].     

  В связи с такой характеристикой  дореволюционных и современных исследователей, надо рассмотреть  законодательное определение обязанностей губернатора. Тема представленной работы ограничивает их круг отношениями губернатора и городских властей.     

  В Собрании законов Российской  Империи обязанности губернатора  определены следующим образом: "Губернаторы,  как непосредственные начальники  вверенных, им...губерний, суть первые в оных блюстители непосредственных прав самодержавия, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов, уставов. Высочайших повелений,  указов Правительствующего Сената и предписаний начальства...обязаны ...охранять повсюду общественное спокойствие безопасность...и соблюдение установленных правил. Им поручены принятие мер для сохранения народного здравия, обеспечение продовольствием губернии, доставление...надлежащего призрения и высший надзор за скорым исполнением всех законных постановлений и требований"[42].     

  Более подробно обязанности губернатора  будут рассмотрены далее в  связи со структурой губернаторской  власти. Но уже из приведенной  цитаты видно, что губернаторская  власть охватывала все стороны  жизни губернии, но обязанности  губернатора выражались в абстрактных  понятиях, не были прописаны механизмы  их реализации.     

  Итак, уже дореволюционные исследователи  считали функции губернаторской  власти  не четко определенными, что являлось одной из причин развития губернаторского произвола. В свою очередь, современная историография склоняется к выводу, что законодательная неоформленность власти губернатора и  бюрократизация аппарата приводила к ведомственной неразберихе, и губернатор не мог стать начальником губернии в полном смысле слова.

§3. Структура и функции  губернаторской власти.     

  Согласно исследованию С.В.Любичанковского, система губернаторской власти (в рамках ее отношений с городскими властями)  имела следующий вид:

[11]

ХАРАКТЕРИСТИКА  СИСТЕМЫ ГУБЕРНАТОРСКОЙ ВЛАСТИ[43] 

      Не  менее важно  для  понимания функционирования системы выявить схему подчинения основных органов губернаторской власти[44]

 [12]

      Как  видно из приведенных таблиц, ключевой фигурой являлся губернатор, но, через него, и органы городского  общественного управления имели  выход на вышестоящие инстанции.      

  Согласно Городовым Положениям 1870 и 1892 г.г. Городские Думы вполне самостоятельно сотрудничали с центральными учреждениями. За функционированием всей системы местного управления отвечал Хозяйственный Департамент МВД. Чтобы эффективно  «…направлять и контролировать работу Городских Дум, МВД была необходима максимально полная  информация об их деятельности… Для этого каждые четыре  года губернатору поручалось собирать подробные сведения о городском общественном управлении… и передавать их в министерство"[45].     

  Городское самоуправление контактировало  и с другими министерствами: министерство  финансов ведало кредитами и  займами, министерство путей сообщения-включением городов в сеть железных дорог. «Довольно часто делегации Городских Дум выезжали в столицу для непосредственного решения затруднений в функционировании …городских учреждений… министерства благоприятно относились к хозяйственным ходатайствам Городских Дум"[46].     

  Для изучения отношений городских  и губернских учреждений надо  выявить функции каждого из  них:

 [13]