Институт президенства в РФ. 2

Институт Президентства в Российской Федерации: историко – правовые аспекты становления и развития

Российская Федерация прошла длительный и сложный исторический путь конституционно – правового развития на пути формирования современного демократического и правового государства. После распада в декабре 1991 года Советского Союза, наше государство начало строительство новой государственной модели, кардинальным образом отличающейся от существовавшей в советский период ее развития. Одной из самых важных задач было создание новой системы органов государственной власти, которая бы обеспечивала стабильное и поступательное развитие государства. Центральное место в данной системе власти отводилось должности Президента Российской Федерации.

Вопросы изучения института Президентства в РФ являются одними из наиболее актуальных в современной теории российского конституционализма. Институт Президентства в Российской Федерации выступает в качестве сравнительно нового, но уже успевшего себя положительно зарекомендовать института высшей государственной власти. Президент России, являясь главой государства, обеспечивает его стабильное и поступательное развитие, координирует деятельность всего механизма государства, а также определяет его основные цели и задачи деятельности. По верной мысли профессора М.В. Баглая, « глава государства призван цементировать государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти[1]». Кроме перечисленного, Президент является гарантом действия Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, защищая интересы не только государства и общества в целом, но и каждой отдельной личности (часть 2 статьи 80 ) Конституции РФ). Глава государства, в соответствии с частью 4 статьи 80 Конституции РФ, представляет интересы России как внутри государства, так и на международной арене, подписывая от имени государства важнейшие международные договора и соглашения.

В СССР возможность учреждения президентской должности начали обсуждать еще в начале 60- х годов прошлого века, в период нахождения в должности Генерального секретаря КПСС Н.С. Хрущева. Впоследствии данная тема поднималась при обсуждении проекта последней советской конституции в середине 70 - годов, однако должность Президента так и не была введена в систему органов государственной власти. Пост Президента СССР был учрежден только в марте 1990 года[2].

В России институт Президентства был учрежден 17 марта 1991 года в результате проведения всеобщего референдума. Основы правового статуса главы государства определялись Законами РСФСР « О выборах Президента РСФСР » и « О Президенте РСФСР »[3]. Первым Президентом Российской Федерации 12 июня 1991 года был избран Борис Николаевич Ельцин, который вступил в должность 10 июля 1991 года.

12 декабря 1993 года в результате  всеобщего голосования была принята  ныне действующая Конституция  РФ, которая в главе 4 закрепила  конституционно – правовое положение  Президента Российской Федерации  в системе органов высшей государственной  власти. В тот же период остальные  нормативно – правовые акты, действовавшие  в России до принятия Конституции, были приведены в соответствие  с ней[4]. Глава 4 Конституции зафиксировала  широкие полномочия главы государства  по реализации политики государства, что, на наш взгляд, способствовало  созданию в нашей стране благоприятных  условий для преодоления экономического  кризиса начала 90 – х годов  и построения обновленной системы  государственного управления. В  данной связи абсолютно необоснованными  выглядят упреки в том, что  сильная президентская власть  может перерасти в диктатуру. Для сравнения, во многих странах  мира Президент обладает обширными  полномочиями, но, тем не менее, данные  государства представляют собой  развитые демократии [5]. Указанное  обстоятельство нашло подтверждение  и в нашей стране, в которой  именно крепкая власть Президента  в значительной степени помогла  преодолеть множество дестабилизирующих  факторов развития государства  и сорвать попытки радикальных  общественных элементов остановить  модернизацию российского государства, особенно в первые годы существования  новой России.

Первый Президент России занимал свою должность с 10 июля 1991 года по 31 декабря 1999 года. 31 декабря 1999 года Борис Николаевич Ельцин объявил о своей досрочной отставке с поста Президента РФ, передав, в соответствии со статьей 92 Конституции РФ, свои полномочия председателю правительства РФ. С 7 мая 2000 года по 7 мая 2008 года должность Президента РФ занимал Владимир Владимирович Путин.

В период пребывания Владимира Путина на должности Президента РФ были предприняты существенные усилия по укреплению системы государственной власти и стабилизации внутренней обстановки в нашей стране. В частности, положительным моментом можно считать внесение изменений и дополнений в законодательство о порядке назначения на должность глав субъектов РФ, согласно которым кандидатуры последних стали утверждаться и наделяться властными полномочиями высшими органами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов России по представлению Президента[6]. Помимо политической системы, в указанное время удалось укрепить и усовершенствовать экономическую и социальную систему государства, значительно поднять уровень жизни населения, улучшить демографическую ситуацию.

С 7 мая 2008 года по настоящее время должность Президента России занимает Дмитрий Анатольевич Медведев. Дмитрий Медведев продолжил курс своего предшественника на последовательное развитие нашего государства. Сам институт Президентства также был усовершенствован. Так, в соответствии с ФКЗ РФ от 30 декабря 2008 года № 6 – ФКЗ « Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы », срок полномочий Президента РФ был увеличен с четырех до шести лет. Увеличение срока полномочий главы государства, бесспорно, выступает в качестве позитивного момента модернизации политической системы России. Как известно, Россия представляет собой государство с огромной территорией, в том числе большим количеством сложно доступных населенных пунктов, поэтому только для того, чтобы объехать всю Российскую Федерацию и познакомиться на местах с проблемами отдельных населенных пунктов, вновь избранному Президенту потребуется значительное время. В связи с указанными обстоятельствами предоставление последнему большего запаса времени для реализации своих полномочий является необходимым условием повышения эффективности его деятельности. Более того, внесение подобной поправки в Конституцию повысит стабильность нашей политической системы, а также рентабельность бюджетных расходов, позволив сэкономить немалые суммы бюджетных средств за счет увеличения временных периодов между выборами Президента России.

За последние годы наша страна сильно преобразилась. В РФ сформировалась стабильная политическая система, развивается инновационная экономика, растут стандарты жизни и социального обеспечения жителей государства. Усиление системы государственной власти породило отлаженный механизм деятельности государственной власти, который обеспечивает взаимодействие всех ее составных частей в интересах государства и общества. Президент Российской Федерации в своей деятельности опирается на высокопрофессиональные и дееспособные Федеральное Собрание и Правительство РФ, которые готовы в любой момент принять необходимые меры по защите государства и его населения от любых неблагоприятных обстоятельств их жизнедеятельности, в том числе экономических кризисов. Дальнейшее укрепление и совершенствование института Президентства в российском государстве послужит залогом для постоянного развития нашей единой и независимой России, а также процветания общества и отдельных граждан. Именно в этом заключается цель деятельности главы государства. Недаром, по верному утверждению действующего Президента РФ – Дмитрия Анатольевича Медведева, долг Президента перед государством состоит в том, чтобы « служить ему каждый день и каждый час, сделать все для лучшей жизни наших людей, их уверенности в своем будущем, во имя дальнейшего подъема и процветания нашей любимой Родины – нашей великой России[7] ».

ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТСТВА

Учреждение в системе государственной власти Российской Федерации поста президента значительно усилило внимание в нашем обществе к институту президентства в различных политических системах. Введение этого института открыло новый этап в развитии российской государственности. Между тем, из 183 стран, входивших в начале 1993 г. в ООН, более 130 имеют в своем государственном устройстве пост президента. С одной стороны, эта цифра отражает масштабность распространения президентства в современном мире, но с другой – важно отметить, что в разных странах президенты имеют разный объем полномочий.

В нашей печати в научных работах часто употребляются такие выражения, как “президентская форма правления”, “парламентарная (или парламентская) форма правления” и т.п., хотя принято считать, что существуют две основные формы правления – республиканская и монархическая. На наш взгляд, традиционное толкование понятия “форма правления” вполне приемлемо и в современном государствоведении. Представляется, что более корректно с точки зрения научной терминологии говорить о президентской, полупрезидентской, парламентарной (или парламентской) системах правления, отличая их тем самым от форм правления. В данной теме мы будем придерживаться подобного разграничения. [c.491]

1. Современные модели  президентства

Термин “президент” происходит от латинского, что буквально означает “сидящий впереди”. Видимо, в античные времена президентами называли председательствующих на различных собраниях. От этого первоначального значения слова “президент” впоследствии возникла такая должность, как, например, президент сената. Однако в его нынешнем понимании как главы государства термин “президент” не употреблялся ни во времена греческой и римской республик, ни в периоды существования ранних буржуазных республик в Англии и Нидерландах. Так, в Англии, ставшей на короткое время республиканской, исполнительную власть вместо свергнутого монарха на первых порах осуществлял Государственный совет. В [c.491] Нидерландах полномочия исполнительной власти также имел высший коллегиальный орган.

США стали первой страной в мире, где возникла должность президента, объединившая в одном лице главу государства и главу правительства. Кроме того, именно в США зародился институт президентства как один из важнейших институтов политической системы. В отличие от других государств того времени, где исполнительная власть повсеместно имела монархический, наследственный характер, в США главу государства стали избирать в ходе всеобщих выборов.

Первыми же европейскими странами, где была введена должность президента как главы государства, стали в 1848 году две республики – Франция и Швейцария. Помимо них, другие государства Европы (не говоря уже об Азии и Африке) до конца XIX в. оставались монархиями.

В XX веке такие грандиозные по своим масштабам потрясения, как революции, мировые войны, распад колониальных империй, привели к образованию множества новых независимых государств. Далеко не все они стали президентскими республиками, но в подавляющем их большинстве был учрежден пост президента страны.

Фундаментальные изменения, происходящие на мировой арене с конца 1980-х гг. стимулировали дальнейшее распространение института президентства. Почти во всех бывших республиках СССР, республиках бывшей СФРЮ (за исключением Боснии и Герцеговины), а также в Чехии и Словакии был учрежден президентский пост. Этот же пост ввела у себя Монголия. Сегодня президентство – неотъемлемый элемент политических систем многих стран Европы, Азии, Африки, Северной и Южной Америки. В то же время каждая страна сама определяет, какую роль должен играть президент в ее политической жизни. В России президентский пост был введен в 1992 году.

Конституционный статус и предназначение президента в политической системе. Полномочия президента, его роль и статус в политической жизни той или иной страны определяются прежде всего соответствующими конституционными нормами. Конституция Италии (ст. 87) гласит: “Президент Республики является Главой Государства...” Аналогичным образом определен статус президента и в Конституции РФ (ст. 80). [c.492]

Помимо определения правового статуса президента как главы государства или как главы высшей исполнительной власти, многие конституции содержат ряд общественно важных морально-политических и гражданских обязательств, которым должен следовать президент на протяжении всего срока своих полномочий. Прежде всего от него требуется, чтобы во всех своих действиях он неуклонно соблюдал Конституцию и другие законы своей страны.

Конституции некоторых стран закрепляют за главой государства роль арбитра между различными силами в государстве и обществе. По Конституции Франции, “президент... обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей” (ст. 5). Аналогичную роль отводит главе государства и современная Конституция Российской Федерации: “президент... принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти”. (1)

Конституционные нормы многих стран предусматривают, что президент в своей деятельности должен не защищать интересы каких-то отдельных социальных групп и слоев, а добиваться достижения блага всего общества.

Такого рода обязательства и официально установленные стандарты деятельности президента направлены на всемерное укрепление авторитета и достоинства поста главы государства.

Полномочия президента при президентской, полупрезидентской и парламентарной республиках. Как уже отмечалось, институт президентства зародился в США. Введя у себя пост президента, “отцы-основатели” заложили фундамент для формирования модели, которую можно с уверенностью назвать американской моделью президентства.

Возникновение тех или иных систем управления в различных странах обусловлено многими факторами. Значительный отпечаток на этот процесс накладывают особенности исторического развития страны, специфика ее политической культуры, традиции государственности, соотношение различных политических сил в период разработки и принятия конституции. Большую роль в выборе системы правления может сыграть субъективный фактор в лице ведущего [c.493] политического лидера, под которого в значительной степени выстраивается вся конструкция государственной власти и управления. В силу этого в одних странах утвердилась парламентарная система правления, при которой функции главы государства исполняет конституционный монарх или президент, но реальная исполнительная власть сосредоточена в руках правительства, подотчетного парламенту, а в других – возобладала линия на создание сильной президентской власти, уравновешенной другими политическими институтами или превосходящей по своим полномочиям законодательную и судебную власти. На современной политической карте мира есть и такие страны, которые вообще обходятся без поста президента, что еще раз подтверждает все многообразие форм государственности. Президент по этой модели наделен широкими и разнообразными полномочиями, но он действует лишь в пределах федеральной исполнительной власти и в силу конституционного принципа разделения властей не может единолично управлять всем государственным аппаратом. Его полноправными партнерами и противовесами в этой сфере выступают независимый от президента Конгресс и не менее независимый Верховный суд.

Американская модель президентства отличается своей рациональностью: в ней отсутствует присущий ряду других стран дуализм исполнительной власти, при котором президент и премьер-министр часто соперничают за преобладающее влияние на правительственную политику. Кроме того, эта модель доказала свою высокую степень устойчивости с точки зрения преемственности президентской власти. За всю историю США, несмотря на различные политические и экономические кризисы, войны и другие потрясения, президентские выборы в этой стране ни разу не были отменены или перенесены и всегда проводились в установленные Конституцией США сроки.

Американская модель президентства не допускает и возникновения двоевластия в политической системе США, когда президент проводит свою политику, а Конгресс осуществляет свой курс. Система разделения и баланса властей даже в условиях, когда президент представляет одну партию, а большинство в Конгрессе принадлежит оппозиционной партии, обеспечивает единство государственной политики. [c.494]

Президентская модель, сформировавшаяся в США, по многим своим атрибутам была внедрена и в ряде стран Латинской Америки, Азии и Африки. Афро-азиатская модель, однако (за редким исключением) отличается большим авторитаризмом, нередко принимающим формы откровенно тоталитарного режима. Конституционно парламенты не защищены от произвола правящего президента и могут быть распущены по его указанию. Судебная власть, также как и законодательная, сильно зависит от президента, который лично назначает судей и контролирует их деятельность.

При характеристике президентской власти в Азии и Африке необходимо отметить, что в ряде стран на этих континентах (Индии, Израиле, Ливане) возникли такие системы президентского правления, которые более соответствуют европейской модели президентства.

В Западной Европе возобладал не американский и тем более не афро-азиатский вариант президентской власти. Здесь сформировалась сугубо европейская модель в форме или полупрезидентской, или парламентарной системы правления.

Обе эти системы предполагают более ограниченные прерогативы президента, чем при американской, латиноамериканской и афро-азиатской моделях президентской власти. При полупрезидентской модели президент – глава государства, но он, как правило, не является главой правительства и не занимает пост премьер-министра.

В условиях полупрезидентской республики президент по должности является верховным главнокомандующим вооруженными силами. Кроме того, ему принадлежит ведущая роль в определении и проведении внешней политики. Если же ко всем этим полномочиям добавить также право президента при определенных условиях вводить чрезвычайное положение в стране, а также право проводить по своей инициативе общенародный референдум, то можно с полным основанием утверждать, что президент и в полупрезидентской республике – влиятельная и активная сила, способная оказывать значительное воздействие на государственную политику.

Вместе с тем, по сравнению с президентской властью американского образца, модель полупрезидентского правления в Европе не допускает обладания всей полнотой [c.495] исполнительной власти. При этой модели президент не только не является главой правительства, но само правительство фактически формируется в зависимости от соотношения партийных фракций в парламенте.

Важным ограничителем президентской власти в ее полупрезидентском варианте служит также то, что правительство ответственно не перед президентом, а перед парламентом.

Правительство при полупрезидентской системе правления обладает большой независимостью от президента, поскольку оно опирается на парламентское большинство. В итоге премьер оппозиционной президенту партии не подчинен президенту, и глава государства может оказаться в роли “генерала без армии”. В то же время президент, хотя и не ответственен за действия правительства, но обладает целым набором прерогатив по воздействию на правительственную политику. Такое сочетание президентской и парламентской систем управления и образует полупрезидентскую модель.

Полупрезидентская модель государственной власти получила свое наибольшее воплощение в конституционном устройстве V Республики во Франции. В настоящее время с определенными вариантами эта модель присутствует в ряде других стран, включая также недавно возникшие государства, фундаментально реформировавшие свои политические системы.

При парламентарной системе государственного управления, предусматривающей наличие поста президента, последний является конституционным главой государства. Это означает, что правительство и его деятельность практически выведены из сферы прерогатив президента. Премьер и его правительство подотчетны высшему законодательному органу и могут быть уволены парламентом в отставку в случае вынесения им вотума недоверия. Президент же в условиях парламентарного правления не ответственен за действия правительства и остается надпартийной фигурой, гарантом правопорядка, олицетворением незыблемости конституционного строя.

В моменты острых политических кризисов, таких, как отставка правительства или обострение противоборства между различными общественно-политическими группировками, именно глава государства выступает в [c.496] качестве высшего должностного лица, способствующего сохранению преемственности власти, поддержанию спокойствия в обществе и соблюдению всеми гражданами законности. Важная стабилизирующая сила президентского поста при полупрезидентской и парламентарной системах правления состоит в том, что премьер-министры и их кабинеты приходят и уходят, а главы государств имеют конституционное право оставаться на своих постах до конца срока своих полномочий.

Наиболее типичными парламентарными республиками во главе с президентами являются ФРГ, Швейцария, Ирландия, Венгрия, ряд других европейских и азиатских стран. [c.497]

2. Кого и как выбирают  в президенты?

В современной мировой практике существуют два основных типа президентских выборов – прямые и непрямые. В свою очередь прямые президентские выборы могут происходить или в виде всеобщих выборов, или в виде референдумов. Непрямые выборы президента проводятся в трех видах: 1) парламентом; 2) парламентом и представителями штатов, провинций, различных общественно-политических сил; 3) коллегией выборщиков.

Выборы президента на всеобщих прямых выборах носят демократический характер и предоставляют избирателям реальную возможность выбора только тогда, когда не одна, а по крайней мере несколько политических сил в той или иной стране имеют более или менее равные условия для участия в предвыборной борьбе.

Президент РФ избирается на 4 года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 81 Конституции РФ).

В США, западноевропейских и большинстве латиноамериканских стран прямые президентские выборы превращаются в очередное состязание ведущих партий за голоса избирателей. В итоге побеждает тот кандидат, который, по мнению большинства избирателей, предложил более привлекательную политическую программу и как личность больше, чем его соперники, подходит для выполнения обязанностей президента. В то же время во многих азиатских и особенно африканских странах, где до [c.497] сих пор господствует однопартийная система, у кандидатов оппозиции практически нет шансов победить на президентских выборах. При этом в ряде африканских стран выборы официально проводятся на безальтернативной основе, и единственным кандидатом на этих выборах фигурирует, как правило, находящийся у власти президент, являющийся одновременно главой правящей партии.

Большинство кандидатов на президентских выборах в различных странах являются или лидерами партий, или их представителями. Именно они располагают самыми реальными шансами победить на выборах, поскольку ведущие партии оказывают доминирующее влияние на избирателей. В то же время степень демократичности той или иной избирательной системы в значительной степени измеряется и наличием (или отсутствием) узаконенной правовой возможности для выдвижения и самовыдвижения независимых кандидатов, не связанных ни с какой партией. При авторитарных президентских режимах такая возможность практически исключена, однако в демократических странах независимые кандидаты вполне могут активно участвовать в президентских выборах.

Во многих странах всеобщие и прямые президентские выборы могут проводиться в один и в два тура. Для того, чтобы быть избранным президентом после первого тура в Австрии и Финляндии, кандидату достаточно набрать более половины голосов всех участвовавших в голосовании избирателей, а во Франции требуется абсолютное большинство поданных голосов. Если же ни один из кандидатов не получает предусмотренного Основным законом числа голосов в первом туре, то тогда проводится второй тур президентских выборов, в котором участвуют два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов в первом туре. Победитель второго тура и становится президентом страны.

В то же время в США президентские выборы в подавляющем большинстве случаев проводятся в один тур, так как там действует мажоритарная избирательная система относительного большинства. Победителем оказывается тот, кто получил наибольшее по сравнению с другими кандидатами число голосов избирателей, а также наибольшее число выборщиков. Дело в том, что в США проводятся всеобщие, но не прямые президентские выборы. [c.498]

Система относительного большинства неоднократно порождала в США ситуацию, при которой на пост президента избирался кандидат, получивший меньше половины голосов избирателей страны.

Что касается распространенной во многих европейских странах процедуры избрания президента депутатами парламента, то она более или менее одинакова везде. Например, в Италии президент избирается на совместном заседании обеих палат парламента. В настоящее время в конституциях многих стран содержатся статьи о сроках президентских полномочий. Наибольшее распространение получили сроки в 4 или 5 лет, а в ряде стран президент находится у власти не менее 6 или 7 лет. Своего рода крайностями в этой амплитуде президентских сроков является избрание президента на 1 год и пожизненное пребывание в должности президента.

Существуют конституционные и политические нормы для кандидата в президенты. Конституции практически всех стран требуют, чтобы кандидат в президенты в обязательном порядке был гражданином своей страны. При этом в некоторых странах обязателен тот или иной ценз оседлости. Так, кандидат в президенты США должен проживать на территории страны не менее 14 лет. Однако в соседней с США Мексике для кандидата в президенты требуется всего лишь проживание в стране в течение одного года, предшествующего дню выборов.

Среди требований, предъявляемых к кандидатам в президенты за рубежом, немаловажную роль играет их принадлежность к религии. В большинстве стран Запада и Востока президенты – верующие люди.

Во многих странах кандидаты в президенты не должны состоять на действительной военной службе. Другими словами, глава государства должен быть гражданским лицом. И, наконец, во многих странах для кандидатов в президенты установлен тот или иной возрастной ценз. Наиболее распространенной является норма, согласно которой президентом можно стать по достижении 35-летнего возраста. Обращает на себя внимание то, что в странах, где установлена минимальная возрастная планка для вступления в должность президента, не определяется максимально допустимый возраст для пребывания [c.499] в этой должности. Обычно президентами в Западной Европе и в США становятся люди старше 50 лет.

После подведения итогов президентских выборов и официального объявления об их результатах в президентских республиках наступает период, в течение которого происходит завершение работы правительства прежнего президента, а избранный президент готовится к вступлению в должность. Этот период может быть сравнительно коротким – от 1 месяца в Никарагуа и до 2 месяцев в Венесуэле – или достаточно продолжительным, длящимся 3 месяца – в США.

Избранный президент на всем протяжении переходного периода не имеет никаких полномочий главы государства и правительства, но он вправе официально объявить о своих кандидатурах на посты министров, руководителей других ведомств и сотрудников аппарата. Обычно ко дню инаугурации новый президент завершает формирование своего кабинета, и таким образом, в момент передачи полномочий от одного президента к другому новое правительство готово приступить к руководству федеральным аппаратом исполнительной власти.