Инструментальные методы обеспечения сбалансированного развития в России - региональный аспект

Региональное социально-экономическое развитие Российской Федерации в посткризисный период характеризовалось:

• ростом основных показателей экономического и социального развития регионов;
• сохранением концентрации социально-экономического потенциала страны в высокоразвитых регионах;
• сокращением межрегиональной дифференциации по темпам экономического и социального развития регионов;
• расширением группы регионов со средним уровнем социально-экономического развития.

Но при этом сохраняются и проблемы регионального развития:

• высокий уровень межрегиональных различий по душевым показателям ВРП, доходам населения, производительности труда, объемам инвестиций в основной капитал;
• усиление моноотраслевого характера экономики значительной части регионов;
• сохранение в ряде регионов значительной доли госсектора;
• низкие темпы создания рыночной инфраструктуры в регионах;
• слабая адаптация руководителей ряда субъектов Российской Федерации в новых экономических условиях управления регионом;
• низкие темпы проведения экономических и социальных реформ в регионах;
• усиление концентрации капитала в экономически развитых регионах, что создает предпосылки для последующего увеличения дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития.

Важно отметить, что если в период кризиса динамика развития региона почти целиком детерминировалась композицией отраслей на его территории, то в период подъема стали мощно проявляться географические факторы, фактор человеческого капитала и институциональная составляющая экономического развития. Почти все регионы обладали значительным запасом человеческого капитала; а более удачно расположенные регионы (например, Самарская область, географически являющаяся центральным узлом связи Центр-Урал и Центр-Юг) начали пользоваться определенными преимуществами.

Все вышесказанное предполагает обращение к региональной политике с точки зрения ее адекватности современному периоду и выявлению направлений соответствующих изменений.

На современном этапе финансовые инструменты федеральной региональной политики складываются из двух неравных частей: 1) межрайонного регулирования текущих бюджетных расходов (система трансфертов) и 2) ассигнований на развитие отдельных районов и их групп (федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов). Соотношение этих частей примерно в течение последних лет устойчиво сохраняло приоритет в пользу первой части, определяемое как соотношение ассигнований по линии Федерального фонда поддержки регионов (ФФПР) к величине Фонда регионального развития (ФРР).

В 2005 г. ФФПР сформирован в размере 189 875 735 тыс. руб. Распределение ФФПР осуществляется на основе сопоставления налогового потенциала регионов с учетом различий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по субъектам Российской Федерации.

В 2005 г. предусматривалось повысить эффективность выравнивания бюджетной обеспеченности при сохранении стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации к развитию собственной налоговой базы. В этих целях первая часть финансовой помощи распределялась таким образом, чтобы гарантировать минимальный уровень доходов регионов с наименьшим уровнем социально-экономического развития. При этом выравнивание производится пропорционально отставанию показателя бюджетной обеспеченности этих субъектов Российской Федерации от заданного для данной группы регионов уровня.

Таблица 1 Доля населения, проживающего в регионах с разным уровнем бюджетной обеспеченности (% к общей численности населения РФ)

Оставшаяся часть Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации будет распределяться для регионов, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает установленное пороговое значение с учетом полученных средств группой наименее обеспеченных субъектов Российской Федерации.

Таблица 2 Выделение трансфертов ФФПР регионам ЮФО в 2006 г

В результате осуществленной налоговой реформы доля регионов в доходах консолидированного бюджета за последние годы резко упала, тогда как доля в расходах продолжает расти [3]. Так, ЮФО обеспечивал налогов и сборов в бюджетную систему РФ в 2002 г. 6,4 %, в т.ч. в федеральный бюджет – 5,7 %, 2005 г. – 4,8 %, в т.ч. в федеральный бюджет – 3,7 %. Максимальный вклад из всех тринадцати субъектов стабильно обеспечивает Краснодарский край – 1,5 % всех налогов и сборов. (Для справки: консолидированный бюджет Южного федерального округа на 1.12.2003 г. составлял по расходам 177,4 млрд. руб., собственные доходы – 103,1 млрд. руб., т.е. 58,1 %).

Таблица 3

Трансферты ФФПР и бюджетные доходы регионов ЮФО в 2005 г

На сегодняшний день основу доходной базы региональных бюджетов составляют: налог на доходы физических лиц; налог на прибыль организаций; на имущество предприятий; на малый бизнес; на рекламу. Для местных бюджетов доходоформирующими являются налог на имущество физических лиц; земельный налог; налог на рекламу; налоги на малый бизнес. Для многих регионов, в частности для регионов Южного федерального округа, уровень доходов населения которого даже в самых благополучных Ростовской и Волгоградской областях, Краснодарском крае не достигает среднероссийских значений, такое распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы означает в ближайшей перспективе сохранение финансовой зависимости от федерального центра.

Этот разрыв в собственных доходах и расходах региональных бюджетов создает на стороне регионов и муниципальных образований двоякий синдром: 1) растущей зависимости от центра и развивающегося на этой почве иждивенчества; 2) ложного ощущения благополучия, вызванного тем, что душевая бюджетная обеспеченность в субъектах Федерации повсеместно доводится трансфертами до уровня 0,8–0,95 от среднего по стране. В этих условиях трансферты все больше выступают как альтернатива инвестициям, к которым привыкли и регионы, и федеральный центр.

В этих условиях, как отмечает О.С. Пчелинцев, формируется весьма специфический тип региональной политики, отличительными особенностями которого являются: «минимальный запрос на ресурсы из федерального бюджета; рост обязательств региональных и местных администраций перед крупными компаниями, дислоцированными (в основном) за пределами их территорий; сильная зависимость от конъюнктуры мирового рынка; ориентация всех звеньев региональной экономики, включая инфраструктурные, на достижение высокого коммерческого результата; минимизация социальной нагрузки (финансирование по «остаточному принципу»).

Анализ ситуации в регионах показывает, что набор средств региональной политики, которым располагает российская власть в центре и на местах, недостаточен для решения стоящих перед ней задач. «В этих условиях настоятельной необходимостью становится модернизация региональной политики. Ее основным содержанием должно стать не сглаживание разрывов в текущих бюджетных расходах, а долгосрочная стратегия обустройства территории и улучшения «человеческого капитала», опирающаяся, в первую очередь, на развитие инфраструктуры».

Особая роль программ в смешанной экономике определяется тем, что рынок является принципиально не целевым, а стихийным механизмом координации. Успешно решая задачи использования ресурсов, он довольно плохо справляется с задачами их воспроизводства. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательного развития в условиях существования крупных народнохозяйственных проблем, естественным образом реализуется государством, в том числе и посредством разработки и реализации программ, сочетающихся с государственной контрактной системой и обновленной макроэкономической политикой.

Программно-целевому планированию и региональным программам посвящена обширная литература, общий уровень которой весьма высок. Достаточно полный обзор этой литературы (включая нормативные документы) дан в третьем разделе книги В.Н. Лексина и А.Н. Швецова «Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития» [2].

В 90-е гг. значительный ущерб региональному программированию нанесла идеология обвального ухода государства из экономики. В результате роль и значение региональных целевых программ неуклонно снижаются. Как отмечал в 1995 г. академик А.Г. Гранберг: «Правительство по сути “потеряло” региональные программы» [1]. Так, в 1995 г. на 40 регионально-отраслевых и 20 собственно региональных программ приходилось всего 7 % расходов федерального бюджета.

Анализ ряда конкретных региональных программ позволяет выделить ряд «проблемных» мест, характерных для региональных программ периода рыночного реформирования. К числу важнейших из них следует отнести следующие.

Во-первых, программы регионов представляют, по существу, длинные перечни инвестиционных предложений с нечетко определенными источниками финансирования. Федеральное финансовое покрытие программ, как правило и в декларативной форме крайне низкое, на практике никогда полностью не реализовывалось. Что же касается частных и иностранных инвестиций, то за ними чаще всего стоят лишь протоколы о намерениях. Крайне слаба маркетинговая проработка этих проектов.

Во-вторых, чрезмерное количество одновременно разрабатываемых программ привело к явному перевесу в них декларируемых мероприятий над реально-реализуемыми. Практически ни одна из разрабатываемых и реализуемых программ так и не была полностью выполнена.

В-третьих, под влиянием растущего недофинансирования содержание региональных программ с каждым годом становится все более узким, носит точечный, локальный характер, что противоречит самой природе таких полиструктурных систем, как регион.

В-четвертых, в настоящее время практически отсутствует особая методология разработки региональных программ. Используются нормативные документы, регулирующие разработку абстрактных федеральных программ, такие как «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» и Закон РФ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [1]. Однако эти документы не охватывают целого ряда важнейших вопросов, таких как оценка эффективности программ и механизм их финансирования.

Основные принципы регионального программирования, сформулированные академиком А.Г. Гранбергом, включают: 1) долгосрочность; 2) приоритетность социальных и экологических задач; 3) установка на замену администрирования равноправным сотрудничеством всех участников внутри- и межрайонного взаимодействия.

Реализация этих принципов должна осуществляться в нескольких направлениях. Первое – создание информационной инфраструктуры, обес-печивающей постоянный диалог региональных администраций с предприятиями, а содержание региональных программ должно определяться по «остаточному принципу», т.е. ее предметом должен выступать комплекс проблем, решить которые рынок (частный сектор) оказывается не в состоянии.

Второе направление – усиление социальной ориентации региональных программ. Современный регион может быть правильно понят только как пространство, где люди рождаются, учатся, работают, создают семьи. А значит, вторым (после активности частного сектора) исходным пунктом регионального программирования должен стать анализ и прогноз населения, расчет индексов развития человеческого потенциала (HDI) на уровне РФ в целом и ее субъектов. Только на этой основе, координируя программы администраций с планами коммерческого сектора, можно в дальнейшем перейти к разработке собственно экономических прогнозов – занятости, доходов и потребления.

Третьим направлением совершенствования регионального программирования должен стать комплексный анализ эффективности. Сейчас экономическое обоснование региональных программ ведется фактически только со стороны потребностей и необходимых объемов финансирования, т.е. по существу по затратному принципу. Но это неверно: любая региональная программа является также и значительным источником экономического эффекта, который реализуется, по большей части, в виде «внешних эффектов» (например, экономия коммерческого сектора в результате развития инфраструктуры). Следовательно, денежный выигрыш от реализации региональных программ достается не инвестору, а распылен между множеством получателей.

В идеале экономический эффект региональной программы должен оцениваться приростом национального богатства, т.е. повышением суммарной стоимости общественных и частных активов (включая прирост «человеческого капитала») в результате ее реализации. Иначе говоря, он может быть измерен как разность между оценочной стоимостью объектов всех форм собственности в регионе после реализации программы и на момент начала ее действия (в части, вызванной мероприятиями данной программы).

Соответствующие приращения стоимости капитальных активов целесообразно рассматривать раздельно по каждому элементу с учетом всех вариантов (включая и полный или частичный отказ от реализации данной программы).

Следующим шагом должно стать распространение этого анализа на социальные и экологические эффекты, оценка которых строится на теоретических постулатах экономики общественного сектора. Речь идет о многоступенчатом алгоритме оценки общественных проектов, к классу которых принадлежат региональные программы: процедуры экономического соизмерения результатов и затрат (cost-benefit analysis) и комплексного сопоставления затрат с эффектами (cost-effectiveness analysis). Поскольку в программах наряду с экономическими всегда ставятся также социальные и экологические цели, которые, как правило, не поддаются адекватному выражению на языке реальных денежных потоков, нужна специальная методика комплексной оценки эффективности государственных (федеральных и региональных) программ. Существующая практика оснащения их «бизнес-планами» не заменяет такой методики и свидетельствует скорее о непонимании самой проблемы.

Ядром большинства региональных программ должна стать долгосрочная концепция занятости – расчет потребности региона в дополнительных рабочих местах и определение, исходя из их средней стоимости по отраслям, необходимых для этого инвестиций – государственных и частных. При этом наряду с общей и зарегистрированной безработицей должна учитываться и неэффективная занятость – численность персонала на рабочих местах с низкой производительностью труда.

Долгосрочной природе программного планирования соответствует использование в качестве целевых ориентиров измерителей ресурсного потенциала экономической системы. Именно ресурсный потенциал – демографический, производственный, научно-технический, социально-культурный и экологический – определяет динамические свойства экономики – скорость и направление ее развития. В частности, сроки выхода из кризиса определяются не показателями текущего производства (ВВП или ВРП), а темпом обновления основных фондов.

И наконец, огромной важности вопрос о непосредственном участии государства в реализации региональных программ. До последнего времени на государственные капиталовложения были наложены жесткие идеологические ограничения. В результате, как отмечает О.С. Пчелинцев, программы, в том числе региональные, превращаются в декорацию: ведь выполнить их в рамках нынешнего курса на всемерное ограничение экономической роли государства просто невозможно. Не меньше вреда наносит и другое распространенное представление – о том, что ведущими всегда являются частные инвестиции. В действительности для региональной экономики характерна ведущая роль именно общественных инвестиций в инфраструктуру, а уже инфраструктура «тянет» за собой другие отрасли.

Сжатие бюджетных инвестиций может привести к сокращению частных. В развивающихся странах за период реализации такой политики с 1997 по 2002 г. частные инвестиции в инфраструктуру упали со 128 до 58 млрд долл. Как подчеркнул в интервью журналу «Transition» исполнительный директор Всемирного Банка К. Брукинс: «Инфраструктура – вновь важная составная часть деятельности Всемирного Банка … на нужды инфраструктуры следует направлять не менее 7 % ВВП; при этом до 70 % инвестиций в нее должны быть бюджетными и лишь 20–25 % – частными»/

Российский опыт применения федеральных целевых программ как инструмента региональной политики федерального уровня достаточно противоречив. Данный инструмент нуждается в модернизации, повышении действенности эффективности. Такая модернизация должна осуществляться в нескольких аспектах. Во-первых, разделение стратегических целевых ориентиров. Федеральные целевые программы регионального развития должны быть двух видов: направленные на решение задачи стимулирования социально-экономического развития (например, обеспечение ускоренного экономического роста в геостратегически важных регионах страны) и направленные на решение задачи обеспечения воспроизводства ресурсов развития (в том числе на решение проблем кризисных территорий). В отношении двух видов программ должны быть выработаны требования эффективности в соответствии с типологией регионов и спецификой решаемых задач.

Во-вторых, четкое выделение и соблюдение принципов построения федеральных целевых программ. Федеральные целевые программы регионального развития должны быть построены на следующих принципах:

1. Принцип взаимосвязи и преемственности программ. Программы и проекты по каждому этапу реализации должны быть взаимосвязаны по решаемым задачам и усиливать друг друга.
2. Принцип наращивания усилий. Необходимо обеспечить воспроизводство ресурсов по ходу реализации стратегии, т.е. возможность использовать на последующих этапах ресурсы, образовавшиеся на предыдущих этапах.
3. Принцип экономии ресурсов. При разработке программ важно, чтобы эффект от их реализации был шире, чем непосредственное решение программных задач. Речь идет о создании общих благоприятных социальных, технологических, институциональных и организационных условий, повышающих общую эффективность экономики, социальной сферы.
4. Принцип «средового воздействия». Программы должны быть направлены на формирование условий для решения определенного рода проблем (например, решение проблем миграции за счет создания наиболее благоприятных условий жизнедеятельности и формирования новых рабочих мест), а не на прямое устранение проблемы.
5. Принцип инфраструктурного обеспечения. Эффективность программ определяется изменениями в организационной и институциональной сферах.

В-третьих, четкая системная увязка трех составляющих: а) стратегических целей регионального развития; б) направлений целевых программ и соответствующей системы мероприятий, их обеспечивающих; в) системы показателей результативности данных мероприятий.

В этой связи актуальной проблемой является переход к принципам программно-целевого бюджетирования.

Переход к программно-целевому бюджетированию (или, в принятой в ряде документов терминологии, бюджетированию, ориентированному на результат – БОР) осуществляется в настоящее время как на федеральном, так и на местном уровне власти. На федеральном уровне в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 259 от 27 апреля 2005 г. «Об утверждении Положения о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006–2008 годы» принято Положение, регламентирующее подготовку Сводного доклада на принципах БОР. Минфином и Минэкономразвития РФ приняты «Методические рекомендации по составлению докладов субъектов бюджетного планирования», развивающие положения Постановления № 259. В частности, в приложении 1 к методическим рекомендациям приведен «Примерный перечень стратегических целей страны для разработки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования».

Основой бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), или программно-целевого бюджетирования (ПЦБ), является планирование общественно значимых результатов с оценкой требуемых затрат и их экономической и социальной эффективности.

К особенностям программно-целевого бюджета относится:

• определение целей и задач;
• упор делается не на то, что приобретается, а на то, чего удается достичь;
• введение комплексных показателей результативности;
• рассмотрение альтернативных вариантов, затрат и эффективности по каждому варианту;
• сравнение запросов на выделение ассигнований с фактическими расходами и достижениями предшествующего периода;
• общественное участие и опросы получателей услуг;
• прозрачность бюджета.

При этом программно-целевое бюджетирование:

• помогает установить взаимосвязь между суммой запрашиваемых организацией бюджетных средств и стратегическим планом ее деятельности;
• помогает оценить итоговые показатели с точки зрения их соответствия поставленным целям, в том числе с точки зрения эффективности и качества;
• помогает определить достигнутый прогресс в продвижении к поставленным целям.
• стимулирует исполнительные и законодательные органы власти к мониторингу исполнения программ.

Показатели, используемые при целевом бюджетировании, ориентированном на результат, подразделяются на оценки затрат, выпуска, эффективности и результативности. Важно учесть, что:

• Затраты показывают, какой объем ресурсов, как финансовых, так и иных (прежде всего, персонала), был использован по конкретной программе.
• Выпуск – валовой объем работы, выполненной по программе; объем предоставленных услуг.
• Эффективность – измеряет стоимость производства единицы продукции.
• Результативность – отражает степень приближения к поставленной цели (в том числе в отношении качества услуг).

Оценка результативности, т.е. достижения поставленных целей и полученных при этом результатов, предполагает проведение регулярных независимых опросов получателей бюджетных услуг. Соотнося приоритеты граждан-получателей услуг с бюджетной обеспеченностью по каждой услуге, можно обосновать направления бюджетного маневра – перераспределения средств для повышения результативности услуг и достижения более высокого удовлетворения населения качеством предоставляемых услуг.

Переход к программно-целевому бюджетированию предполагает не только увязку стратегического планирования с финансовым планированием и разработкой целевых программ, но и организацию мониторинга для оценки результатов, включая проведение опросов получателей бюджетных услуг. На практике переход к ПЦБ, основанному на принципах БОР, вызывает значительные нормативные, методические и технические трудности. Требуются существенные изменения в нормативно-правовой базе бюджетирования, распределении полномочий органов исполнительной власти, квалификации персонала, в системе бухгалтерского учета, а также в системе информационного обеспечения планирования, бюджетирования и мониторинга результатов.

Для большинства регионов характерным является тот факт, что существует разрыв между целями и приоритетами, определяемыми в стратегическом плане, и результатами реализации программ, предлагаемых для бюджетного финансирования. Иногда привязка региональных целевых программ к целям стратегического плана носит чисто формальный характер, иногда заявляются цели и результаты, носящие слишком общий характер. Как правило, такие результаты трудно измерить, а также трудно выделить вклад данной программы в достижение заявленных целей. По-видимому, цели стратегического плана должны определять перечень целевых программ, а четко сформулированные показатели результативности этих программ должны уточнять и пополнять перечень и целевые значения показателей, заявленных в стратегическом плане.

целевой программа бюджет посткризисный

Библиографический список

1. Арженовский, И.В. Региональный рынок: воспроизводственный аспект [Текст] / И.В. Арженовский. – Нижний Новгород, 2007.
2. Винярски, Б. Воспроизводственный аспект планового управления региональными системами [Текст] / Б. Винярски, Р.И. Шнипер, А.С. Но-воселов // ИЭиОПП СО РАН. – Новосибирск, 2009.
3. Гохберг, Л.М. Статистика науки [Текст] / Л.М. Гохберг. – М. : ТЕИС, 2009.
4. Зотов, В.В. Институциональные проблемы функционирования и преобразования экономики России [Текст] / В.В. Зотов, В.Ф. Пресняков, В.О. Розенталь // Экономическая наука современной России. – 2009. – № 1.
5. Иншаков, О.В. Теория факторов производства в контексте экономики развития [Текст] / О.В. Иншаков. – Волгоград, 2002.
6. Козлов, Л. Экономическая политика регионов и региональная структурная политика России [Текст] Л. Козлов Российский экономический журнал. – 2007. – № 3.