История реформ в государственной службе России

ФГАОУ ВПО «Северо-Восточный Федеральный Университет

им. М.К.Аммосова»

Институт математики и  информатики

Кафедра математической экономики  и прикладной информатики.

Реферат

На тему: История  реформ в государственной службе России.

Выполнила: студентка группы ПИ-11-1

Яковлева Татьяна

Проверил: Федоров Н.А.

Якутск 2012г.

                             Содержание                                   Стр.

Введение………………………………………………………………3

1.XV-XVII в. – зарождение и становление государственной службы……………………………………………………………………5

2.XVIII век кардинальное изменение принципов организации государственной службы………………………………………………..6

3.XIX в. - расцвет бюрократического государства, "отлаживание" государственной машины……………………………………………….8

4.XX в. - советский период…………………………..........................10

5.Реформирование системы государственной службы Российской Федерации

5.1 Первый этап (1992-1997 годы)……………………………….12

5.2 Второй этап (1996–1998 годы)……………………………….15

         5.3 Третий этап (конец 2000 года до 2001 года)………………...16

         5.4 Четвертый этап (2002-2007 годы)……………........................17

         5.5 Современный этап реформирования государственной службы…………………………………………………………………...19

Заключение……………………………………………………………23

Список использованных сайтов…………………………………......25

Введение

История российской государственности  содержит богатый опыт становления  и развития аппарата государственной  власти. Деление «служилых» на «государеву  службу» (которая проходила в  основном в войсках) и «приказную работу», означавшую службу в государственных  органах, произошло в середине XVII века.

В последующие годы законодательство России о гражданской службе постоянно  трансформировалось. Однако изменения  правовых предписаний о государственной  службе носили в основном производный  характер от социально-экономических  и политических реалий в стране.

 В годы советской  власти не существовало правового  закрепления института государственной  службы, а сама служба в государственных  органах регламентировалась актами  различной юридической силы и  отраслевой принадлежности: одни  из них распространялись на  всех госслужащих, другие - на  отдельные группы лиц, чаще  всего занятых в конкретной  отрасли управления. Рядом указов  вводились классные чины и  ранги в некоторых отраслях, декретом  СНК в 1922 году были приняты  «Временные правила о работе  в государственных учреждениях  и на предприятиях», в 1967 году  Госкомтруда утвердил единую  номенклатуру должностей служащих. Под номенклатурой понимали перечень  наиболее важных должностей в  государственном аппарате и в  общественных организациях, кандидатуры  на которые предварительно рассматривались,  утверждались и отзывались партийными  комитетами - от райкома (горкома) до ЦК партии. Наиболее существенной функцией номенклатуры была функция политического управления страной, которая просуществовала вплоть до времени ликвидации советской власти. В 1990 году начался глобальный политический кризис, положивший начало ликвидации советской государственности и управления. Новые экономические и политические условия потребовали коренной перестройки государственного аппарата и его адаптации к новому этапу развития страны. Одной из актуальных задач стало создание корпуса профессиональных государственных служащих, которые могли бы работать в условиях политического плюрализма и рыночных отношений.

В ходе реформирования государственного управления в России удалось решить первостепенные проблемы по перестройке  аппарата государственной власти и  адаптировать его к новому этапу  развития страны. Поэтому одной из актуальных задач в настоящее  время является профессиональная подготовка гражданских служащих новой формации, которые сумеют работать в условиях господства политического плюрализма и рыночных отношений. Важную роль в  реализации этой задачи призвана сыграть  новая отрасль управленческих знаний, посвященная исследованию деятельности государственного аппарата — теория государственной гражданской службы.

1. XV-XVII в. – зарождение и становление государственной службы

XV-XVII века период становления  государственной службы как особой  сферы профессиональной деятельности, складывание и развитие приказной  системы, превращение поручений  - "приказов" - в более или  менее устойчивые должности.

Государственная служба возникла в период начала формирования государственности  на Руси. Во времена Московского  великого княжества были служилые князья, связанные с великим князем обязанностью служить ему, нести общую военную  службу.

Окончательный переход к  приказной системе государственного управления связан с административной реформой Ивана IV, которая приходится на вторую половину XVI в. Ее результатом  стало создание почти 20 функциональных и территориальных приказов. Порядок  несения, например, воинской службы всеми  землевладельцами (как боярами, так  и дворянам) определялся «Уложением о службе», принятым в 1555—1556 гг. На протяжении XVI—XVII вв. существовало около 100 таких  приказов. Однако все они действовали  разновременно. Постоянно функционировали  обычно лишь 40—50 приказов, остальные  возникали и прекращали свою деятельность по мере надобности. Основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем 200 лет  были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный.

Главной задачей Посольского  приказа было осуществление решений  верховной власти (царя и Боярской думы) но вопросам внешней политики. До начала XVI в. Россия не имела постоянных дипломатических представительств за рубежом, а потому не имела и  у себя соответствующих миссий других государств. В связи с этим основным содержанием работы Посольского  приказа была отправка за границу  русских посольств, а также прием  и размещение иноземных посольств.

 Разрядный приказ учитывал распределение служилых людей по полкам, назначение воевод в качестве руководителей администраций городов России. Он обеспечивал росписи поручений для многочисленных придворных церемоний, наделял служилых людей землями и денежным жалованьем. За личные качества приказ мог повысить или понизить служащего в чине, увеличить или уменьшить оклад, полностью лишить полученной земли. Кроме того, приказ выполняли многие функции но обороне, безопасности и внутренним делам. На него ложились организация строительства крепостей, пограничной службы, назначение наместников и других должностных лиц, а также контроль за их деятельностью.

Поместный приказ был тесно  связан с Разрядным приказом. Он наделял служилое дворянство и приказных служащих тем количеством земли, которое определял каждому конкретному лицу Разрядный приказ. В его распоряжении находился весь государственный земельный фонд страны. В приказе работали специалисты межевого дела, учетчики и другие служащие, которые составляли межевые,окладные и прочие книги. Приказ выдавал акты на право владения землей от имени Боярской думы, что создавало ему соответствующийпрестиж. Попасть на службу в Поместный приказ считалось большой удачей.

2. XVIII век кардинальное изменение принципов организации государственной службы

Изменение принципов организации  государственной службы на основе Табели о рангах, движение от должности  к чину как устойчивой социальной характеристике государственного служащего.

Рубежное событие, придавшее  службе подлинно государственное предназначение, стала утвержденная Петром I 24 января 1722 года "Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных".

Табель о рангах впервые  сформировал в России единую государственную  службу. Взамен разных служб, в том числе традиционных, с января 1722 года все вновь введенные чины: воинские (подразделявшиеся, в свою очередь, на сухопутные, гвардейские, артиллерийские и военно-морские), гражданские (статские, штатские) и придворные - были разбиты на 14 классов, или рангов, с низшего (14-го) до высшего (1-го).

Табель о рангах был  задуман и учрежден в рамках и  контексте широкой и комплексной  реформы всего Российского государства, и, прежде всего, тех его составных  частей, которые обозначались термином «государственный». Например: установление в городах самоуправления (1691), учреждение Сената (1711), реформирование губернского  управления (1721), создание практически  новой армии и флота, научных  и учебных заведений, множества  иных структур, заложивших первоосновы  Российской империи.

В течение второй четверти XVIII в. Табель о рангах выступала  как регулятор государственной  службы. Политика в этой сфере имела  ярко выраженный продворянский характер. Дворянам обеспечивались преимущества при чинопроизводстве по сравнению с представителями других сословий. Кроме того, всячески затруднялось проникновение в государственный аппарат выходцев из податных сословий, а также продвижение по службе для них и для разночинцев.

Появление признаков сословия, т.е. устойчивых особенностей юридического статуса, было обусловлено необходимостью обеспечить привилегированное положение  государственных служащих как носителей  государственной власти, не допустить  размывания дворянской сословности  из-за проникновения в дворянство с помощью механизма, предусмотренного Табелью о рангах, представителей других сословий.

Принципиально новым во взаимоотношениях государства и чиновничества  было введение в середине 60-х годов XVIII в. постоянного денежного жалованья  государственным служащим всех категорий. Устанавливалась возможность дифференцированного  подхода к оплате труда мелких канцелярских служащих в зависимости  от их способностей и прилежания. Высшие должностные лица производили жалование  низшим, имели право регулировать количественный состав нижних канцелярских служащих, не превышая положенной штатной суммы. Высшие чиновники, имевшие офицерский (в том числе соответствующий статский чин), должны были получать жалованье в точном соответствии со штатными окладами.

3. XIX в. - расцвет бюрократического государства, "отлаживание" государственной машины

В годы правления Николая I (1825-1855гг.) произошло фактическое  разделение государственной службы; государственная служба распалась  на военную и гражданскую, каждая из которых стала постепенно приобретать свои специфические свойства.

Важным шагом в организации  государственной службы стали кодификация  соответствующего законодательства и  подготовка Свода законов о службе гражданской. Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда: окончившие курс наук в высших учебных заведениях; окончившие курс наук в средних учебных заведениях; не окончившие высших и средних учебных заведений.

В течение XIX в. основными  условиями поступления на государственную  службу были происхождение, возраст, знания, подданство, "гражданская честь".

 В 1832 году был учрежден  Свод Уставов о службе гражданской,  который включал в себя три  книги: Свод Устава о службе  по определению от правительства;  Свод Устава по выборам; Свод Устава о пенсиях и единовременных пособиях.

В 1834 году принято «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». В соответствии с этими документами гражданская  служба и чиновничество получили свой правовой статус, порядок прохождения, профессиональные характеристики и  многое другое, что стало их отличать от государственной службы.

В 1835 г. Николай I подписал указ "О расписании должностей гражданской  службы по классам от XIV до V включительно".

В гражданскую службу постепенно вносились изменения и дополнения, особенно много после отмены крепостного  права в 1861 году и проведения известных  реформ Александра II (1855-18881гг.). Гражданская  служба получила свою линию развития и итоговое (можно сказать, «вершинное») закрепление в обобщенном законодательстве 1896 года. Тогда был утвержден Свод Уставов о службе гражданской, который  включал в себя: Устав о службе по определению от Правительства; Уставы о пенсиях и единовременных пособиях; Положение об особых преимуществах  гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях  Западных и Царства Польского; Уставы эмеритальных касс гражданского ведомства. В данных документах еще больший  крен был сделан в сторону так  называемого гражданского общества, когда чиновник должен был оказывать  услуги подданным.

Законодательство Российской империи устанавливало минимальный  возраст для поступления на государственную  службу с 14 лет (действительной она  считалась только с 16 лет).

С назначением на должность  гражданской службы канцелярский служитель  или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или  казенной квартиры. Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные  таким способом деньги он мог использовать на содержание наиболее отличившихся работников.

Государственный служащий имел право на отпуск сроком до 4 месяцев, в том числе с сохранением  содержания до 2 месяцев. Вместе с тем, отпуск на срок более месяца в гражданской  службе мог быть предоставлен не более  раза в два года.

К началу ХХ в. в европейской России было 575 тыс. чиновников, и их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета. Эти показатели мало отличались от соответствующих показателей наиболее развитых государств, а в Германии, Франции и США чиновников было еще больше. По числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам мира.

4. XX в. - советский период

 Революционное новаторство  и преемственность в организации  государственной службы, складывание  советской номенклатуры

После Октябрьской революции 1917 г. были подписаны декреты Я.М. Свердловым (23 ноября 1917 года) «Об уничтожении  сословий и гражданских чинов», и  В.И.Лениным (16 декабря 1917 года) «Об уравнении  всех военнослужащих в правах», в  результате чего было отменено дореволюционное  законодательство о государственной  службе, при этом взамен не было выработано полноценной правовой базы госслужбы.

Отличительной чертой новых  органов власти было соединение законодательных  и исполнительных функций. Силу имели  не только постановления съезда Советов  и ВЦИК, но и декреты Совнаркома и даже акты отдельных наркоматов. На съезде были сформулированы наиболее общие принципы организации советской  государственности и положено начало созданию новой системы государственного управления, началась советизация России.

С июля 1918 г. в Советской  республике установилась однопартийная  система, которая таила в себе огромную опасность. Поскольку правящая партия большевиков не имела легальной  оппозиции, правительство начало действовать  преимущественно насильственными  методами. Летом и осенью этого  года в стране возникли первые концентрационные лагеря, получившие впоследствии огромное развитие. В июле 1918 г. на VIII съезде Советов  была принята и вступила в действие первая Конституция РСФСР.

В первый год пролетарской революции центром формирования антибольшевистских сил и начала гражданской войны были Новочеркасск и Екатеринодар (Краснодар), а с приездом из-за границы в октябре 1918 г. адмирала Колчака таким центром стал и Омск. К этому времени в Новочеркасске находились примерно 20 тыс. офицеров и более 20 видных государственных деятелей. Здесь было создано антисоветское белогвардейское правительство — «Донской гражданский совет», которое претендовало на роль всероссийского. Именно оно создало добровольческую армию и начало открытую борьбу против Красной армии и Советской власти. В это же время на севере (Архангельск) и юге (Одесса) началось вторжение 14 империалистических государств. Все эти силы двинулись на Москву, на путик которой они в разное время были разбиты революционными войсками и прекратили существование.

В ноябре 1920 г. Красная армия  освободила Крым от войск барона Врангеля, что послужило завершением гражданской  войны и началом восстановления народного хозяйства. Большевики реализовали  идеи Ленина о создании государства  диктатуры пролетариата. За первые три года существования советов  численность управленческого аппарата увеличилась почти в пять раз, что привело к обюрокрачиванию государственных органов.

20 декабря 1922 г. на общесоюзном  съезде Советов было провозглашено  о создании СССР, в который  вошли четыре республики: РСФСР,  БССР, ЗСФСР и УССР. По предложению  В.И. Ленина они образовали  «федерацию равноправных республик», что послужило основой для  принятия на II съезде 31 января 1924 г.  Конституции СССР. После смерти  В.И. Ленина (1924 г.) ЦК РКП(б) возглавил И.В. Сталин (Джугашвили). Уже в это время советская система представляла собой диктатуру не столько пролетариата, сколько диктатуру партии. Федеративная форма государственного устройства, гарантированная Конституцией, на деле превратилась в формальность.

Существовавшая в советский  период практика подбора и расстановки  кадров была основана на "номенклатуре", представлявшей собой перечень должностей в аппарате партийных, государственных  и общественных организаций, при  приеме на которые требовалась санкция  соответствующего партийного органа. Государственных служащих в РСФСР и СССР стали относить к административно-управленческому персоналу. Попытки выделить из всей массы служащих управленцев привели к весьма своеобразной трактовке понятия "орган государственного управления".

Сложившаяся "нормативная  база" госслужбы в советское  время представляла собой комплекс актов различной юридической  силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие - на отдельные  группы лиц, чаще всего занятых в  конкретной отрасли управления.

Работа над правовым оформлением  института госслужбы началась в  конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись  уже в условиях независимой России.

5. Реформирование системы государственной службы Российской Федерации

5.1 Первый этап (1992-1997 годы)

В 1992 году была разработана  концепция реформирования государственной  службы, предусматривающая принятие рамочного закона о государственной  службе, который послужил бы отправным  этапом для дальнейшего нормативного правового регулирования в этой сфере. Однако закон не был принят.

Реальные шаги по становлению  государственной службы в нашей  стране были предприняты в 1993 и первой половине 1995 годов. При Президенте РФ 3 июня 1993 года был учреждён Совет  по кадровой политике, в феврале 1994 года - Управление федеральной государственной  службы, в июне - Российская академия государственной службы при Президенте РФ (на базе бывшей Академии общественных наук при ЦК КПСС).

Конституцией РФ 1993 года впервые были заложены основы законодательного регулирования института государственной  службы как важнейшего элемента государственного управления. На протяжении последнего времени вся система российской государственной службы формируется на основе ее принципов.

В 1993 году Президент РФ издал  Указ, утвердивший Положение о  государственной службе только в  государственных органах федерального уровня4. Данное Положение стало первым комплексным нормативным правовым актом о государственной службе. В нем впервые было дано определение государственной службы. Этот документ должен был, по мнению разработчиков5, способствовать формированию государственного аппарата из высококвалифицированных специалистов, стоящих вне экономических и политических влияний, и обеспечивать стабильность правового положения государственных служащих. В результате были заложены основы государственной службы в России.

Впоследствии становилось  очевидным, что одними указами и  подзаконными актами нельзя отрегулировать всю сферу государственной службы. Необходимость принятия закона стала  очевидной.

Принятый 31 июля 1995 года Федеральный  закон "Об основах государственной  службы Российской Федерации"6 (далее  также – закон об основах государственной  службы) стал этапом дальнейшего формирования нормативной правовой базы государственной  службы в нашей стране. Этот закон  уже имел более широкую сферу  действия, охватывал службу в государственных  органах федерального и регионального  уровня. Федеральный закон установил  правовые основы организации такой  службы и основы правового положения  российских государственных служащих. В указанном законе впервые были юридически закреплены определения  понятий государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, определены принципы государственной службы. Законом  был установлен правовой статус государственных  служащих, ограничения, связанные с  поступлением на государственную службу, правовые гарантии, ответственность  государственных служащих, порядок прохождения гражданами государственной службы.

По своему функциональному  назначению закон об основах государственной  службы должен был стать основным и являться базовым законодательным  актом, определяющим правовой статус государственных  служащих, и распространяющимся на всех государственных служащих независимо от вида государственной службы.

Тем не менее, несмотря на бесспорно  положительное значение указанного Федерального закона, комплексная, эффективная  система обеспечения правового  регулирования государственной  службы в Российской Федерации окончательно не была сформирована. Военная и  правоохранительная службы продолжали регулироваться отдельным законодательством, которое сформировалось значительно ранее, развиваясь автономно.

Анализ норм Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ показывает, что он содержал большое количество отсылочных норм к федеральным законам, к законам субъектов Российской Федерации и к подзаконным актам.

Наряду с федеральными законами и указами Президента РФ существовал ряд Постановлений  Правительства РФ, принятых во исполнение данных нормативных правовых актов.

В итоге российское законодательство о государственной службе в тот  период характеризовалось хаотичностью и противоречивостью друг другу  нормативных правовых актов о  федеральной гражданской службе, о службе в отдельных государственных  органах (органах прокуратуры, внутренних дел, таможенных органах).

Отсутствие единой системы  нормативного правового регулирования  на федеральном уровне привело к  тому, что в субъектах РФ складывались свои собственные подходы к правовому  регулированию государственной  службы. Такое обстоятельство во многом объяснялось нормативной неопределенностью: рамочный закон об основах государственной  службы оставлял государственную службу субъектов в их ведении, тогда как п. "к" статьи 72 Конституции РФ относит административное и трудовое законодательство к совместному ведению Федерации и её субъектов.

В результате сложилась ситуация, когда в регионах правовые основы государственной службы регулировались различными нормативными правовыми  актами, не согласующимися с федеральным  законодательством и между собой. Например, в законодательных актах  Башкирии, Марийской республики, Татарстана термин "квалификационный разряд" был заменен термином "классный чин". В Иркутской области, где  существовало своё, отличное от федерального, деление государственных должностей на группы, было предусмотрено параллельное существование и квалификационных разрядов, и классных чинов. Существенно отличались и региональные нормы денежного содержания госслужащих. И, как следствие, оплата труда и социальная защита государственных служащих в некоторых субъектах Федерации превышала уровень, определенный для федеральных служащих.

Очевидно, что на этом этапе  не удалось создать стройную систему  государственной службы в стране. Не были четко определены новые задачи и сферы ответственности государственных  служащих. Нормативные правовые акты принимались разрозненно и не могли обеспечивать целостность  и единство института государственной  службы РФ, чем затрудняли реализацию уже принятых актов и вызывали необходимость дополнительного разъяснения по их применению.

Сложившееся состояние государственной  службы не могло не сказываться на эффективности работы органов государственной  власти.

5.2 Второй этап (1996–1998 годы)

В сентябре 1996 года главе  государства была представлена аналитическая  записка «О проблеме слабой управляемости  государственными процессами», где  в качестве главной проблемы выделялась необходимость подготовки концепции  нового правового порядка в государственном управлении8. В этот период было подготовлено 12 вариантов концепции административной реформы. Впервые были проанализированы системные недостатки существующей государственной службы и определены основные направления реформы – повысить профессионализм государственной службы и эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества. 13 марта 1998 года в Администрации Президента России состоялось обсуждение проекта концепции административной реформы. Участники совещания высказали убеждение, что до 2000 года к ее практической реализации преступать нецелесообразно.

5.3 Третий этап (конец 2000 года до середины 2001 года)

В этот период формировался концептуально новый подход в  сфере модернизации института государственной  службы страны в целом. Он ознаменовался  утверждением Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации9 (далее – Концепция) и Планом первоочередных мероприятий по ее реализации. В рамках этой Концепции была обоснована необходимость преобразования государственной службы и рассмотрен приоритетный вариант её реформирования.

Концепция предусматривала  кардинальное обновление федерального законодательства в сфере государственной  гражданской службы. Принципиальным положением этого документа явилось  формирование единой системы государственной  службы в нашей стране.

Главными целями реформирования государственной службы Концепция  определила:

1. Повышение эффективности  государственной службы в интересах  развития гражданского общества  и укрепления государства.

2. Создание целостной  системы государственной службы  с учетом исторических, культурных, национальных и других особенностей  России.

В результате реформирования государственная служба должна представлять собой целостный, базирующийся на единых принципах институт и включать в  себя две подсистемы: федеральную  государственную службу и государственную службу субъектов Федерации. Должны были быть созданы действенные механизмы предупреждения, выявления и устранения обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе. Предполагалось повысить мотивацию госслужащих, конкурентоспособность государственной службы как рода профессиональной деятельности. В Концепции в целом были определены основные задачи и этапы реформирования государственной службы. Особое внимание было обращено на необходимость реформирования системы государственной службы в условиях гласности и при участии институтов гражданского общества. Был издан Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих".

5.4 Четвертый этап (2002-2007 годы)

В 2002 году была принята федеральная  программа «Реформирование государственной  службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», реализация которой осуществлялась в 2003-2005 годы (далее – федеральная  программа). Позже срок действия программы  был продлен до 2007 года.

Данной программой было намечено повышение эффективности государственной  службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственное  управление. К числу основных задач реформы были отнесены создание единой, стабильной и унифицированной законодательной базы государственной службы, обеспечение взаимосвязи между различными видами государственной службы, разграничение законодательной компетенции Федерации и ее субъектов.

Субъектам РФ было рекомендовано  за счет собственных средств принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных федеральной программой, а также разработать и утвердить собственные региональные программы реформирования государственной службы субъектов.

В результате реализации Концепции  и федеральной программы должно было быть обеспечено, в том числе, "создание профессиональной государственной службы на основе принципов учета и оценки результатов служебной деятельности государственных служащих". В качестве инструментов решения этих задач значились:

-внедрение контракта (на основе должностных регламентов, включающих показатели эффективности оказания государственными гражданскими служащими услуг) вместо трудового договора;

-обеспечение конкурсности при замещении должностей государственной гражданской службы;