История становления и развития государственной службы в России

1.Введение.

Российское  общество начала текущего столетия пребывает в состоянии системных, стратегических реформ, не просто охватывающих практически все сферы жизнедеятельности по-прежнему огромной страны, но и имеющих фундаментальный характер с точки зрения перспектив и направления социально-экономического развития. Ситуация требует основательного совершенствования системы государственного управления и кардинального повышения эффективности и ответственности деятельности государственных служащих. В этом видится залог как удачного и поступательно верного развития российского общества, так и качества решения многочисленных проблем и трудностей.

Как говорил  Бисмарк: «С плохими законами и хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы».

Решение экономических, социальных и иных задач как на государственном уровне, так и  на уровне местного самоуправления невозможно без проведения кадровой политики, формирования кадровой стратегии государственных органов, работы по управлению персоналом. Недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы - одна из основных проблем государственной службы, требующая решения, отмечается в федеральной целевой программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)".

Государству и  российскому обществу в целом  остро требуются высококвалифицированные, государственно мыслящие, нравственно  чистые кадры, способные в сложный  пореформенный период повести за собой весь российский народ. И.А. Ильин отмечал: "Вести свой народ есть не привилегия, а обязанность лучших людей страны. Эта обязанность требует от человека не только особых природных качеств, подготовки и образования, но и особого рода жизни в смысле досуга, жилища, питания и одежды. Это люди иной душевной и нервной организации, люди духовной сосредоточенности, люди иных потребностей и вкусов, иного жизненного напряжения и ритма".

Кадровая политика - важное, приоритетное направление  деятельности государства, учреждения, организации по проведению мероприятий, направленных на формирование кадрового состава и совершенствование трудового потенциала.

«Важно не то место, которое мы занимаем, а то направление, в котором мы движемся»- писал Л.Н. Толстой.

          Интересна история становления и развития государственной службы в России. Русская пословица гласит «Не учись Бога славить, учись государством править».

2.История  становления и развития государственной  службы в России.

Государственная служба в России имеет глубокие, многовековые историко-культурные корни. Она берет начало с давних времен становления государственности на Руси, когда закладывались основы государственного управления и госслужбы. Поначалу эти вопросы были тесно связаны с великокняжеской военной организацией, поскольку великий князь в деле госуправления опирался на дружину. Дружинная администрация не только обеспечивала вооруженную защиту, но и вопросы управления. Дружинникам князь доверял самые ответственные поручения, они занимали ключевые должности воевод, посадников, тысяцких и др., получали чины. Такой чин, как "боярин", упоминаемый с IX в., присваивался старшему дружиннику.

Князь советовался  с ними, заботился об их содержании, "кормлении". Примерно с XII в. отдельным  чинам (дружинникам) давались волости в управление и "кормление". Вообще чины государевой службы оплату труда в виде денег получали очень редко. Обычно их ставили на "корм", и местное население обеспечивало их всем необходимым, что нередко приводило к поборам. Бытовали выражения: о воеводе - "Земля любит навоз, а воевода принос"; о судье, торгующем законом - "Хочу - по нем сужу, хочу - на нем сижу". Порядок "кормления" бытовал вплоть до реформ Ивана Грозного и частично до Петровских реформ. Кстати, и поныне встречаются выражения вроде "кормушка", "у кормила власти" и т.п., истоки которых берут свое начало в древнерусской системе оплаты труда государевых людей. Можно даже сказать, что в подобном институте "кормления" кроется одна из причин - культурно-историческая - такого социального явления, как взяточничество. Другой формой оплаты труда было пожалование земель в вотчину. Однако эти земли забирались обратно после оставления службы. Редко когда вотчины оставлялись в наследство.

На смену  дружинной организации управления пришла другая система, в основе которой было дворянство. Возникает "княжий двор", представляющий аппарат управления, в который входили дворяне (люди князя, дворовые люди), выполняющие административные, судебные, военные, хозяйственные и иные функции.

Дворяне - высшее правящее сословие в России, возникшее в XII в. на основе государевой службы. Первоначально это были люди, жившие при княжеском дворе, вольные слуги и холопы, и выполняющие определенные поручения князя - административные, военные, хозяйственные. Их называли дворовыми людьми или дворянами. Из-за расширения княжеских дворов и тесноты им предоставлялись поместья на время службы (поместная система). Оплата службы осуществлялась посредством кормления и предоставления земли в вотчину (наследственные владения). Таким образом возникло потомственное и личное дворянство. Личному дворянину поместья предоставлялись на время службы, затем отбирались; потомственному (столбовому) дворянину - с правом передачи в наследство. Впоследствии дворянство станет основой кадровой реформы Петра Великого.

Служилым людям  присваивались чины. Старорусское слово "чин" означало порядок, обряд. Получается, что чин - это человек, которому должно было следить за порядком, исполнением  законов. Не зря в старинной русской  пословице говорилось: "От порядка малые дела растут, а от беспорядка даже большие расстраиваются". Порядку, упорядочиванию жизни придавалось большое значение. Не случайно также появление таких образных выражений, как "чин чином", "чин чинарем", "чин по чину" (т.е. так, как следует), "молвя правду, правду и чини", "по чину" (сообразно занимаемому положению), "чинный" (соблюдающий порядок), "благочиние" (обеспечение спокойствия и безопасности в государстве), "чин чина почитай" (о соблюдении должностного почтения к вышестоящему), "чинить" (совершать, делать, устраивать, исправлять, делать вновь годным для употребления, действия). Некоторые из них дошли до наших дней, сохранив смысловую нагрузку.

Слово "чиновник", обозначающее человека, состоящего на службе государству, государственного служащего, имеющего чин, служебное звание, появилось в России позже, в петровские времена. В других культурах этот термин можно было встретить ранее. Например, Конфуций, один из первых философов на Земле, еще в VI в. до н.э. так характеризовал систему управления государством и место в ней чиновника: "Император - всадник, чиновники и законы - узда и вожжи, народ - лошадь. Чтобы хорошо управлять лошадьми, нужно правильно их взнуздывать, нужно ровно держать вожжи и стимул, следует соразмерять силы лошадей и наблюдать за согласным бегом последних; при этих условиях правителю можно не издавать ни одного звука; вовсе не хлопать вожжами и подстрекать стимулом - лошади сами собой побегут".

В XIV-XV вв. в процессе становления Московского государства  образуется государев двор - подобие единого госаппарата, совокупность высших госслужащих. Институт государева двора функционировал вплоть до преобразований Петра I и представлял собой своеобразную систему чинов. Вот некоторые из старинных служилых чинов, идущих со времен княжеской Руси и просуществовавших до начала XVIII в., до их отмены Петром I.

Боярин - служебный  чин, который в IX-XIII вв. давался старшему дружиннику, советнику князя. В XIV-XVII вв. был высшим чином. Бояре возглавляли  приказы, образованные в XIV в., заседали в Боярской думе.

Воевода - в X в. им был военачальник, начальник княжеской  дружины. С XVI в. воеводы возглавляли  городское управление, осуществляли военную и гражданскую власть, с 1708 г. были во главе провинций. В  отличие от большинства других служебных  чинов, которые постигла судьба упразднения Петром Великим в начале XVIII в., данный чин был отменен лишь в 1775 г.

Дворецкий - поначалу дворовый человек князя (царя). С XVII в. - начальник приказа Большого дворца, руководил хозяйственными делами двора.

Конюший - придворный чин, с XV в. возглавлял Конюший приказ, руководил Боярской думой, в отдельных случаях возглавлял правительство (например, Б. Годунов).

Дьяк (служитель). Начиная с IX в. дьяки (писари) вели княжеское  делопроизводство, были хранителями  казны. Со временем значимость данного служебного чина возросла: с XIV в. дьяки назначались помощниками бояр - начальников приказов; с XVI в. были помощниками наместников; ведали государственными финансами; с XV в. входили в Боярскую думу с правом голоса (где во время заседаний стояли, а не сидели, в отличие от бояр, окольничих или думных дворян). За службу награждались деньгами и поместьями, что было редкостью, так как основная масса чинов "кормилась" (им было расписано, кому сколько положено натуральных продуктов и вещей).

Окольничий (впервые  упоминается в XIII в.) - второй по значимости чин после боярина. Вначале занимался  устройством путешествия князя, его переговоров с иностранными послами. Затем окольничие входили  в состав Боярской думы.

Думный дворянин - третий по значимости думный чин после бояр и окольничих (XVI-XVIII вв.). Думные дворяне участвовали в заседаниях Боярской думы.

Печатник - чин, отвечавший за печатные и летописные дела (был обязан хорошо владеть  как пером, так и мечом, участвовать  в войнах). С XVII в. печатники руководили Посольским и Печатным приказами.

Стряпчий (от старорусского  слова "стряпать", т.е. работать, делать) - старинный дворцовый чин. Сохранился до начала XX в., им был поверенный в  делах (адвокат) или чиновник ведомства  прокурора, который наблюдал за правильным ведением дела.

Волостель - чин, управлявший от имени князя волостью (XI- XVI вв.).

Чашник, чашничий - чин, организовывавший увеселения, пиры. С XIV в. руководил дворцовым учреждением, в его ведении были питейные заведения  и пчеловодство. В XVI в. для этих целей был создан сытенный двор, к которому отошли данные функции, у чашничего осталась обязанность прислуживать царю на пирах.

Служилые люди (чины), представлявшие государев двор, возглавляли центральные и местные  органы власти, занимали командные военные должности.

Важное значение в формировании и развитии государственной  службы России имела реформаторская деятельность Петра I, его система  административных реформ, сыгравшая  большую роль в укреплении государства. Именно при Петре I государственная служба оформилась как правовой и социальный институт, действующий на постоянной основе.

Среди комплекса  причин, обусловивших проведение Петровских реформ, следует выделить две:

1) прежние институты  управления (в лице приказов в  центре и местных учреждений) уже не обеспечивали эффективного функционирования государственного механизма;

2) необходимость  образования постоянного контингента  "служителей государства Российского", создания нового типа кадров.

Отсюда главные  итоги преобразований в данных сферах:

1. Осуществление  более четкого разграничения  функций между отраслями управленческой  деятельности.

Целью петровских реформ было проведение важнейших преобразований, направленных на создание особого регулярного (правильного) государства, в котором монархическая власть с помощью законотворчества осуществляет все функции управления. Огромная территория России была поделена сначала на 8, а затем на 10 губерний, а губернии делились на провинции, которые управлялись вице-губернаторами. Земские учреждения были ликвидированы - централизация власти достигла высшего предела.

В результате коллежской реформы были созданы 11 коллегий, имеющих  общегосударственную компетенцию.

Реформы коснулись  деятельности Думы. В 1711 г. Боярская дума была заменена Сенатом - высшим органом исполнительной и судебной власти. Члены Сената назначались царем по принципу служебной пригодности.

Была проведена  церковная реформа. В 1721 г. ликвидировано  патриаршество. Создана духовная коллегия (Синод) во главе с назначаемым  царем обер-прокурором, имеющим лишь 5-й классный чин государственной службы. Церковь потеряла самостоятельную политическую роль, стала составной частью государственного аппарата, почти частью госслужбы.

Законодательство  охватило все сферы жизнедеятельности, в том числе регламентацию промышленности, торговли, положение всех сословий, а также деятельность органов госуправления и госслужащих. В частности, административная реформа включала: а) разработку четкой системы правовых норм и административных правил (инструкций), регламентирующих деятельность органов управления; б) иерархию уровней управления, учреждений, чиновников; в) специализацию уровней управления по функциям; г) законодательное регулирование положения госслужащих (Табель о рангах - первый закон о государственной службе).

В 1720 г. был издан  Генеральный регламент, представляющий собой Устав деятельности государственных  коллегий, канцелярий и контор. В  Регламенте были детально расписаны: состав, компетенция, функции и порядок  деятельности учреждений, организация и ведение делопроизводства, обязанности всех должностных лиц. В свою очередь каждая коллегия, исходя из общих принципов и требований, разрабатывала для себя документы в рамках своей компетенции.

Наконец был  осуществлен переход от сословно-монархического строя к абсолютной монархии. Атрибуты сословно-монархического строя (Боярская дума и Земские соборы) прекратили свое существование. В 1-м Военно-административном кодексе (1712- 1714 гг.) указывалось: "Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен". Петру I удалось сделать то, чего не было даже при Иване Грозном. Программа реформ Ивана Грозного утверждалась 27 февраля 1549 г. на первом Земском соборе (совещании представителей сословий), в котором участвовали члены Боярской думы, представителей духовенства и служилых людей. Он не обладал титулом "самодержец" (титул был введен опять же Земским собором в 1613 г., избравшим царем Романова Михаила Федоровича). Петр I в 1708 г. после успешной Северной войны получает титул императора.

2. Создание социально-правового  института государственной службы. В процессе реформ было осуществлено:

разделение  государственной службы на три типа (статская, военная и придворная) за счет выделения гражданской (статской) и военной служб в специальные отрасли госуправления, их обособление от придворной деятельности;

создание института  государственной должности. По каждому  виду госслужбы были определены должности  и классные чины. Чины присваивались  только за должности;

возможность перехода к постоянным должностям, их окончательное утверждение в госаппарате. Служебные поручения стали постоянными, найдя свое воплощение в институте государственной должности;

утверждение типа госслужбы как повинности. Все  дворяне не только получали право, но были обязаны поступить на госслужбу и нести ее пожизненно.

Петром I принимались  строгие меры, принуждающие дворян нести государственную службу в  качестве пожизненной повинности. За нарушением требований обязательной службы следовали царские указы о наказании, как, например, указ "О лишении царедворцев и офицеров их поместий за неявку на царские смотры и на службу". Виновные, "отбывая от службы, огурством своим", жестоко наказывались: ":За эту вину поместья их и вотчины отписать на него, в.г., из поместного приказу, и для того из тех их поместий и вотчин жен и детей их выслать и людям и крестьянам слушать их не велеть"*(3), - отмечалось в указе. А в инструкции герольдмейстеру (которому было поручено кадровое обеспечение госслужбы) от 5 февраля 1722 г. Петр I поручил Сенату обеспечить полный учет "служителей государству", создать их общие списки и списки по чинам как в отношении находящихся на службе, так и временно свободных от нее, собрать данные о дворянских детях и их образовании. Указывалось, чтобы они по городам от службы "не укрывались" и "по домам не прятались". Подлежащие службе строго предупреждались, что уклонение от нее будет наказано исключением со службы; переводом из высших чинов в низшие; "шельмованием в публичном месте"; "лишением общества добрых людей" и т.п.

Обязательная  государственная служба была отменена лишь манифестом Петра III (1762 г.) и "Грамотой на право вольности и преимущества благородного российского дворянства" Екатерины II (1785 г.). Однако освобождение от обязательности несения госслужбы сопровождалось определенными ограничениями. Например, не поступившие на госслужбу были обязаны перед своей подписью на любом документе писать слово "недоросль", что своеобразно указывало на то, что данный гражданин "не дорос" до государственной службы.

Серию административных преобразований и оформление института  государственной службы завершила  Табель о рангах (полное название - "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором  классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше прочих, хотя б и старые кто в том классе пожалован был").

Табель о  рангах, принятая 24 января 1722 г., отменяла приоритет родовитости над заслугами в делах, т.е. принцип родовитости заменялся принципами выслуги и служебной пригодности. Устанавливалось три рода государственной службы: военная, гражданская (статская) и придворная. Этим документом (законом) были введены: единая система чинов; получение чина на основании должности; номенклатура должностей; их ранжирование в каждом виде службы; распределение должностей по четырнадцати классам; старшинство в рамках одного рода служащих; нормы поведения в зависимости от чина.

В четырнадцать классов Табели о рангах было включено 262 должности. Они подразделялись на три параллельных ряда чинов. Из них военных должностей было 126 (48%), гражданских - 94 (36%), придворных - 42 (16%). Причем Табелью о рангах вводилась иерархия не чинов, а должностей, так как именно должность служила основанием для производства в чин.

Закон о госслужбе (Табель о рангах) не только определял  порядок приема на службу и ее прохождение  от низших чинов к высшим, он впервые  в истории России положил в  ее основу принцип служебной пригодности, а продвижение гарантировали личные заслуги, знания, опыт, профессионализм, а не древность и знатность рода, как прежде.

Чин государственной службы давал право на получение дворянства: 14-9-й классы - личного дворянства (давали право освобождения от телесных наказаний, подушного оклада, рекрутской повинности); 8-й класс - потомственного (сословного, столбового). На военной службе потомственное дворянство давали все 14 классов. По замыслу Петра, это давало возможность попасть в высшее государственное сословие не "нахалам и тунеядцам", а отличившимся по службе. Неофициально высшие чиновники (обычно 1-5-го классов) назывались сановниками. Были случаи, когда чиновники имели два чина, занимая должности в разных службах. Граф Бестужев-Рюмин, канцлер при императрице Елизавете, одновременно был действительным тайным советником 2-го класса и генерал-фельдмаршалом.

За особые заслуги  присваивались (указом императора) почетные титулы, не входящие в классификацию  Табели о рангах: светлейший князь, князь, граф, барон (именно в таком  порядке значимости). Их можно было получить, в отличие от классного  чина, не занимая определенной должности. Одновременно можно было иметь два частных титула. К примеру, А.В. Суворов был пожалован титулами графа Рымникского и князя Италийского. Первым русским князем по пожалованию стал А.Д. Меншиков в 1705 г. Он же стал первым светлейшим князем в 1707 г. Светлейшего князя Екатерина II пожаловала Г.Г. Орлову и Г.А. Потемкину (за присоединение Крыма получил титул светлейшего князя Таврического). Первым русским графом стал Б.П. Шереметев (в 1706 г., за подавление восстания в Астрахани). Одними из первых в России титул барона получили купцы Строгановы. Кстати, история знает случаи, когда почетные титулы присваивались российским императорам. Петру Великому было присвоено звание "Отец Отечества". Екатерине Великой - "Матерь Отечества".

Находиться  на государственной службе было почетно. Этого не чурались и представители царской фамилии. Например, Екатерина II числилась на военной службе полковником и получала полковничье жалованье. Она называла государственную службу отечественной. 2 апреля 1781 г. в письме к Алексею, своему незаконнорожденному сыну, императрица наставляла его: "Осталось Вам ныне добродетельною жизнью, ревностью и усердием к отечественной службе и непоколебимою верностию к престолу отличить себя во всех случаях, в чем да поможет Вам Всевышний".

Важный результат  административной реформы Петра I - создание в органах госвласти  системы карьерной службы. Она  характеризовалась формированием  стабильного корпуса госслужащих  на постоянной профессиональной основе. Посвятив свою жизнь служению Российскому государству, они "делали" карьеру и имели для этого определенные возможности, поскольку возник и существовал карьерный механизм продвижения. Данный механизм позволял, получив образование и должность, профессионально выполняя обязанности, подниматься по служебной лестнице должностей и чинов, достигать высокого и почетного положения в российском обществе. Вместе с тем, поступая на службу, гражданин связывал себя с государством определенными обязательствами, соглашался на соответствующие положению ограничения.

Система карьерной  службы, в основу которой была положена Табель о рангах, довольно успешно  просуществовала вплоть до 1917 г., по ходу функционирования подвергаясь  корректировке и адаптации к  меняющимся условиям. К примеру, с  развитием промышленности и горного дела в 1834 г. в Табель о рангах были включены горные классные чины - от 14-го чина (шихтмейстер) до 5-го чина (обер-берггауптман). С возрастанием социальной потребности в развитии науки в систему классификации чинов по рангам были включены научные классные чины - доктор (8-й чин по Табели), магистр (9-й чин), кандидат (10-й чин), действительный студент (12-й чин).

Существенным  элементом организации карьеры  в системе госслужбы России являлся  порядок производства в чины и  назначения на должности. Уже в указах Петра Великого были определены квалификационные требования, соответствуя которым чиновники могли рассчитывать на служебное продвижение. К ним относились:

уровень образования;

стаж работы на административных должностях;

поступательное  прохождение службы от низших ступеней (должностей, классных чинов) к более высоким;

управленческие  знания, умения и навыки;

качество и  эффективность исполнения обязанностей;

заслуги перед  государством, успешность выполнения правительственных заданий.

Свое развитие порядок производства в чины и назначения на должности получил в Положении о порядке производства в чины по гражданской службе (1834 г.) и в Уставе о гражданской службе (1832 г.). В этих документах устанавливались два вида оснований для повышения по службе:

1) за выслугу  лет, "усердное и похвальное" отправление службы;

2) за особые  отличия в делах для "пользы" государства, "особенные труды  и достоинства" чиновника.

Отрицательным следствием реализации заложенного  в Табели о рангах принципа выслуги - основного условия карьерного продвижения и достижения высокого положения в обществе - явилось возникновение и болезненное развитие психологии чинопочитания в среде российского чиновничества. Не случайно в русской литературе и поэзии нередко можно встретить скептическое отношение к чинам, чинопочитанию: "Он чином от ума избавлен", "У нас не ума ум почитай, а чином чин" (А.С. Пушкин), "Гений, прикованный к чиновничьему столу, должен умереть или сойти с ума" (М.Ю. Лермонтов). Впрочем, оба поэта состояли на государственной службе: первый - на придворной, второй - на военной.

Система государственной  службы включала в себя механизм прогнозирования  потребности государства в служащих. Разрабатывались перспективные  планы подготовки чиновников, замещения  вакантных должностей, укрепления слабых звеньев в органах управления наиболее профессионально подготовленными специалистами.

С развитием  государства совершенствовалась законодательная  основа госслужбы. Правовой механизм осуществления  карьеры включал: условия начала и прекращения службы, порядок ее прохождения, основания и порядок повышения в чине и должности, стимулирование служебного продвижения, контроль за повышением статуса и строгим соблюдением установленных правил поведения и деятельности.

Помимо Табели о рангах в законодательную базу, регулирующую прохождение чиновниками госслужбы, входили:

основные законы Российской империи;

Генеральный регламент, или Устав (1720 г.);

Устав о службе гражданской (1832 г.);

Положение о  порядке производства в чины по гражданской  службе (1834 г.);

Общая роспись  начальствующих и всех должностных  лиц Российской империи (совершенствовала Табель о рангах, составлена на основе именных указов Николая I от 31 мая  и 20 ноября 1835 г. и вошла как приложение в Свод российских законов, изданный в 1857 г.);

Положение об Инспекторском  департаменте гражданского ведомства (1846 г.);

нормативные правовые акты, регулирующие вопрос увольнения чиновников (Положение о порядке  увольнения гражданских чиновников за неспособностью (1849 г.), Порядок увольнения от службы и определения вновь в оную неблагонадежных чиновников (1850 г.));

другие многочисленные нормативные акты верховной власти России, Государственного совета, Комитета министров, Сената.

Вопросами организации  госслужбы, карьеры чиновников, прохождения  службы в соответствии с действующими законами занимались соответствующие органы управления. К таковым следует отнести Инспекторский департамент первого отделения собственной его императорского величества канцелярии, Комитет о службе чинов гражданского ведомства, а также департаменты общих дел министерств и ведомств.

Постоянным  и строгим требованием, определявшим право поступления на государственную  службу и скорость продвижения по карьерной лестнице, начиная с  петровских времен, был уровень образования. Этот уровень менялся, но оставался непременным. Так, согласно указу "Об устройстве училищ" (1803 г.) обязательным условием назначения на гражданскую должность, требующую юридических и других знаний, было окончание училища (государственного или частного). Согласно указу "О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытании в науках для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники" (1809 г.) для получения чина коллежского асессора (8-й класс, дающий право получения потомственного дворянства) необходимо было подтверждение учебы в университете. А для получения чина статского советника (практически свидетельствующего о вхождении в элиту российского общества) необходимо было, кроме выслуги лет, иметь аттестат об окончании университета. Правда, столь строгое квалификационное требование по образованию было в 1834 г. отменено во многом благодаря тому, что недостаточно было университетов, в особенности, в провинциях, а также ввиду недовольства чиновников, увидевших в нем серьезное препятствие для гарантированного получения очередных чинов за выслугу лет и успешного совершения карьеры.