История возникновения казначейской системы в России

ГЛАВА 1

1.1 История возникновения казначейской системы в России

Говоря о казначейской системе, нельзя не коснуться истории управления государственными финансами. Для этого необходимо вернуться на несколько столетий назад в период рождения системы государственных финансов и казначейской системы. История создания казначейства естественным образом совпадает с началом процесса образования Русского централизованного государства. В средние века в период правления на Руси Ивана III (1462 - 1505 гг.) обозначился переход от удельного княжения, носившего частно-хозяйственный характер, к государственному управлению.

Были созданы Приказы, в том числе финансовые: Большого Двора, Большой Казны, Большого Прихода, Счетный. Приказы-службы подчинялись царю и Боярской Думе, имея, в свою очередь, в подчинении местное управление. В 1512 году создается Казенный Приказ (Двор). А в 1558 году было образовано первое государственное экономическое учреждение - Казна, появилась должность казначея - хранителя великокняжеской казны и архива. Вместе с тем, системной организации государственных финансов до Петра I не существовало.

В XVII веке охрана финансовых интересов государства, его Казны регламентировалась Соборным Уложением 1649 года. Первым известным общегосударственным бюджетом явилась роспись доходов и расходов за 1679 - 1680 годы на сумму 1220,4 тыс. рублей. В 1710 году в период плавления Петра I была создана Счетная или Казначейская Контора, следившая до 1741 года за правильным поступлением налогов.

Постепенно происходит становление казначейства как органа, осуществляющего сбор и хранение денежной казны, а также исполнение росписи государственных доходов и расходов на местах (уездные казначейства). В 1780 году в Москве и Санкт-Петербурге были открыты казначейства штатных и остаточных сумм, в ведении которых находились все текущие расходы за исключением "военных, флотских и кабинетных". При этом исполнение текущих расходов осуществлялось на основании ежегодных расписаний, а остаточных - согласно особым расписаниям, составляемым "Экспедицией о государственных доходов", учрежденной при 1 департаменте Сената. В 1780-1781 гг. было проведено разграничение данной экспедиции на четыре экспедиции: по доходам, по расходам, ревизионная, по взысканию недоимок и доборов через местные власти.

Следует отметить, что данное разграничение направлений деятельности финансовых органов сохранилось с некоторыми изменениями до наших дней. В период царствования Павла I с 4 декабря 1796 года выделяются казначейские экспедиции в ведении Государственного казначея. В 1802 году важнейшим преобразованием Императора Александра I было учреждение Министерств, в том числе Министерство финансов. Заведование делами государственного хозяйства было вверено Министрам Финансов, Коммерции и Государственному казначею. В 1821 г. при Министерстве финансов был создан Департамент Главного казначейства, которым составлялся Генеральный денежный отчет по Государству.

В состав Главного казначейства в 1822 году входили 5 отделений: кассовое, бухгалтерское, контрольно-приходное, контрольно-расходное и контрольно-оборотное, а также канцелярия. Столь актуальный в наши дни вопрос о достижении единства кассы был поднят в 1855 году, а уже с 1864 года единство кассы, выразившееся в отмене деления касс на приходные и расходные было введено в Санкт-Петербурге, а с 1866 года распространено на всю Империю (с 1868 - и на Закавказье). В 1872 году была издана единственная для всех казначейств Империи Инструкция, содержащая правила о порядке приема казначейством монет, кредитных бумаг и пересылки сумм - пенсий, пособий и т.д. С 1897 года происходит слияние казначейских касс с банковскими (в 1900 году - уже во всех 727 казначействах на местах). [7]

Революцией 1917 г. был завершен этап казначейского исполнения государственного бюджета. Постановлением Правительства в октябре 1918 г. все кассовые операции по исполнению бюджета были возложены на Народный банк. Департамент Государственного казначейства и его местные органы были присоединены к учреждениям Народного банка, образуя там сметные отделы.

Завершился этот процесс в 1926 г. В результате слияния Народный банк РСФСР сосредоточил в своих руках: кредитное дело, финансирование народного хозяйства страны и аппарата управления страны, всю сметно-бюджетную работу, руководство денежным обращением. На местах развернули свою деятельность финансовые отделы исполкомов местных советов. С этого времени в стране устанавливаетсябанковская система исполнения бюджета, которая без существенных изменений просуществовала весь советский период развития государства. Эта система посредством государственного банка обеспечивала кассовое исполнение бюджетов, включающее сбор и учет доходов бюджетов, межбюджетное перераспределение доходов, открытие и ведение лицевых счетов бюджетополучателей, организацию учета и отчетности по всем операциям с бюджетными средствами.

Государственное казначейство, как структура Министерства финансов перестала существовать. Однако, с распадом Советского Союза и реформой банковской системы в Российской Федерации, бюджетные средства оказались в негосударственных коммерческих банках, для которых исполнение бюджета уже не являлось приоритетным направлением деятельности. Государственные средства превратились в кредитный ресурс для банков. Как результат, стали возникать постоянные задержки в зачислении налогов и сборов на бюджетные счета, в проведении бюджетных расчетов. Время прохождения денег до конечных получателей резко возросло.

Министерство финансов России в известной степени лишилось возможности контролировать движение бюджетных средств, и, соответственно, резко увеличились объемы их нецелевого использования. Объективным условием сложившейся ситуации стало принятие Конституции России, которая разделила функции Правительства РФ и Центрального банка России. Более того, законом о Центральном банке России на него не возлагаются функции кассового исполнения бюджета.

Указанные обстоятельства привели к отказу от банковской системы исполнения бюджетов и возврату к прежней, казначейской. Применение казначейской системы исполнения бюджета отличается от банковской прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета, - доходный и расходный - на одном счете. Такой порядок позволяет существенно ускорить процесс финансирования. Основной целью создания казначейской системы исполнения федерального бюджета является содействие оптимальному управлению государственным финансовым ресурсам. Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 года № 1556 и постановлением Правительства России от 27 августа 1993 года № 864 был решен вопрос о создании Федерального казначейства в составе Министерства финансов Российской Федерации. [16]

С этого момента началось возрождение казначейской системы в России.

1.1 История возникновения и развития органов федерального казначейства в России

Казна, Казенный Приказ (Двор), образованный в 1512 году, стали началом создания новой системы централизованного Управления финансами Российского Государства XVI – XVII веках – приказной.

В XVII веке охрана финансовых интересов государства, его Казны регламентировалось Соборным Уложением 1649 года. Недаром русская пословица гласит: «Крепко царство казной».

В результате преобразований Петра Великого была создана Счетная или Казначейская Контора (в 1710 году), которая должна была следить за правильным поступлением налогов. Она просуществовала до 1742 года.

В годы правления Екатерины II была проведена (в 1785 году) реформа Городского Управления. В уезде как орган уездного финансового управления стояли Уездные Казначейства – учреждения исключительно кассовые.

В Москве и Санкт-Петербурге были открыты Государственные Казначейства для штатных  и остаточных сумм, действовавшие с 1780 по 1821 гг. Они ведали всеми штатами, то есть бюджетными расходами, кроме расходов на армию и флот.

На рубеже XVIII-XIX веков в период царствования Павла I  были сделаны попытки реорганизации управления финансами государства, была учреждена должность Государственного Казначея (в 1796 году).

В начале царствования Александра I (1801-1825 гг.), им был одобрен проект министерской реформы.

В 1802 году ведомству Государственного Казначея были учреждены Экспедиции, Казенные палаты и Уездные Казначеи в кассовом, счетном и контрольном отношениях. Ведомство Государственного Казначея было включено в состав Министерства финансов 2 февраля 1821 года под названием Департамента Государственного Казначейства.

Основными предметами деятельности Департамента с 1821 года были:

·                движение казенных сумм по приходам и расходам всех казначейств.

·                главное счетоводство этих приходов и расходов.

·                заведование монетной и пробирной частями.

·                дела по предварительной проверке финансовых смет всех министерств и главных управлений.

·                дела по составлению росписи доходов и расходов.

На Главное Казначейство возлагался: прием; хранение; отпуск сумм на расходы, производимые по общему Государственному Управлению.

Казначейство России исполняло государственный бюджет до 28 октября 1917 года. События 1917 года стали для отлаженной деятельности всей системы Казначейств страны роковым рубежом. Новой власти, собравшейся строить новое общество на основе распределения, нормирования функции Казначейства стали не нужны.

Проводя линию на объединение всего смежного, расчетного и кассового дела, Совет Народных Комиссаров принял в октябре 1918 года постановление о слиянии Казначейства с учреждениями Народного банка. В результате слияния Народный банк РСФСР сосредоточил в своих руках: кредитное дело, финансирование народного хозяйства страны и аппарата управления страны, всю смежно-бюджетную работу, руководство денежным обращением. На местах развернули свою деятельность финансовые отделы исполкомов местных советов. Кассовые функции Казначейства по постановлению о слиянии Казначейства с учреждениями Народного банка отошли к местным отделениям Народного банка.

Исполнение бюджета в условиях существования государственного бюджета обеспечивалось финансовыми органами, находящимися одновременно в подчинении Министерства финансов и органов власти в регионах, а также Государственным банком.

В конце 1991 года произошли кардинальные изменения в бюджетном устройстве страны. Прекратил свое существование государственный бюджет, возникла бюджетная система, состоящая их трех уровней: федеральный, региональный и местный. На месте Государственного банка возник Центральный банк Российской Федерации, исполнение федерального бюджета не входило  в число его приоритетных задач.

В 1992 году задачи исполнения федерального бюджета, обеспечения предварительного и текущего контроля при его исполнении, подготовки отчета об исполнении федерального бюджета были возложены на вновь создаваемые органы федерального казначейства.

Казначейство, является структурной, в компетенцию которой входит оперативное прогнозирование своей деятельности, оно не может не учитывать основных макроэкономических пропорций и тенденций, складывающихся в экономике. Одновременно казначейская система исполнения федерального бюджета оказывает существенное влияние на основные макроэкономические показатели и их динамику.

Таким образом, на этапе перехода к рыночной системе отношений государству необходимо находить новые формы управления финансовыми потоками. В стране создались предпосылки для образования новой структуры (или хорошо забытой старой), обеспечивающей исполнение федерального бюджета.

В условиях, когда через федеральный уровень перераспределяется около ¼ ВВП (федеральный бюджет в 2001 году занимает 15,4% ВВП страны), неэффективные методы исполнения бюджета могут стать генератором дестабилизирующих экономику факторов, в то же время оперативный учет состояния бюджета позволяет в значительной мере смягчить или устранить негативные явления в экономике.

Указом Президента Российской Федерации от 08.12.92 года №1556 «О федеральном казначействе» в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств в Российской Федерации была образована единая централизованная система органов федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации (казначейство), включающая Главное управление федерального казначейства и территориальные органы по республикам, краям, областям и иным субъектам Федерации, а также городам, районам и районам в городах.

Данным Указом органам федерального казначейства предоставлены значительные права по контролю за движением и использованием средств федерального бюджета. Правовой особенностью данного Указа является то, что он имеет силу закона, как принятый в 1992 году в обеспечение экономической реформы.

С тех пор выплаты средств федерального бюджета в Российской Федерации начали осуществляться через казначейство.

Сегодня, федеральная казначейская система активно способствует процессу управления экономического имущества страны, его развитию во всех областях. Государство осознает, что национальное богатство требует организации и контроля.

Развитие казначейской системы характеризовалось расширением территориального охвата казначейской системы, завершением создания органов федерального казначейства в субъектах Российской Федерации. После экспериментальной отработки соответствующих вопросов на казначейское исполнение бюджета переводились не охваченные ранее министерства и ведомства.

Рассматривая территориальный аспект развития казначейства в Российской Федерации, можно сказать, что к 1998 году практически во всех субъектах Российской Федерации была создана единая система исполнения федерального бюджета Российской Федерации. По состоянию на октябрь месяц 1998 года в 88 из 89 субъектов Российской Федерации были созданы территориальные органы, которые осуществляют исполнение федерального бюджета.

На данный момент времени во всех субъектах Российской Федерации созданы органы казначейства: последним субъектом Российской Федерации, охваченный казначейской системой, стала Республика Татарстан. Следует отметить, что Татарстан упорно не хотела организовывать у себя органы федерального казначейства. Министерство финансов Российской Федерации финансировало учреждения и организации федерального назначения через счета УФК на Чувашской Республике.

Органы федерального казначейства в Чеченской Республике в настоящее время не функционируют.

Процесс развития органов федерального казначейства нужно также рассматривать в ведомственном аспекте. В настоящее время процесс перехода практически завершен, и последними его осуществляют «силовые» министерства: Министерство обороны, МВД, ФПС и другие.

Органы федерального казначейства обслуживают более 80% общего количества учреждений, состоящих на федеральном бюджете (без учреждений и организаций Российской Федерации). Перевод на лицевые счета остальных бюджетополучателей задерживается из-за слабой технической оснащенности отдельных территориальных органов и из-за того, что эти расходы имеют гриф «секретно»; «совершенно секретно»; «секретность особой важности».

Эти проблемы решались и решаются сегодня. Министерство финансов по согласованию с Министерством обороны с февраля 1998 года приступило в порядке эксперимента к финансированию войсковых частей Приволжского военного округа и Балтийского флота через лицевые счета, открытые в органах федерального казначейства.

В феврале-апреле 1998 года опробован первый этап эксперимента – финансирование распорядителей финансово-экономических уровней (ФЭУ) военных округов - распорядителей второй степени транзитом через счета УФК по Самарской и Калининградской областям.

В апреле-мае 1998 года был отработан второй этап – финансирование распорядителей ФЭУ При ВО и БФ третьей степени.

С мая по июль 1998 года был реализован последний этап эксперимента – финансирование бюджетополучателей ФЭУ При ВО и БФ через лицевые счета, открытые в органах федерального казначейства на территории субъекта Российской Федерации. Через УФК Самарской области профинансировано 41 войсковое учреждение, расположенное на территории области, и 109 бюджетополучателей, расположенных в других регионах.

В целях обеспечения гарантии финансирования в случае сбоев в работе органов федерального казначейства, впредь до особых указаний, разрешено не закрывать текущие счета войск, входящих в При ВО и БФ.

В целях соблюдения режима секретности при финансировании воинских частей указанных воинских формирований и передачи информации между участниками проводимого эксперимента во всех регионах созданы специальные отделы, оформлены необходимые допуски для работы с секретными документами по соответствующим формам. В Полевых учреждениях Центрального банка Российской Федерации для органов федерального казначейства были открыты специальные счета.

Поскольку графиком мероприятий, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.07.98 №9-Ю-р, установлено было, что начиная с 1 сентября 1998 года финансирование Вооруженных Сил Российской Федерации должно осуществляться через органы федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации в адрес руководителей территориальных управлений федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по субъектам Федерации  было направлено письмо от 04.09.98 с просьбой в кротчайшие сроки открыть лицевые счета ФЭУ и отделам военных округов и флотов Министерства обороны по месту дислокации в УФК в порядке, предусмотренном инструкцией Минфина России и Минобороны России, соответственно, от 17.07.97 №128 и от 05.07.98 №180/5/714.

На данный момент времени военные округа и суммы переводятся на обслуживание через лицевые счета отраженные в органах федерального казначейства, но бюджетополучатели (войсковые части, полки, батальоны отдельные и т. д.) остались еще без лицевых счетов.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2002 год в разделе 7 «Совершенствование казначейских технологий» указано, что к 1 октября 2001 года все получатели средств федерального бюджета, оставшиеся неохваченными казначейским контролем, должны быть также переведены на обслуживание в казначейство. Таким образом, формирование казначейской системы исполнения федерального бюджета будет завершено.

Развитие казначейской системы в России набирает обороты, практически полностью закончилось формирование системы, которая будет эффективным инструментом бюджетного процесса.

Таким образом, возникло, развивалось, упразднялось, снова возрождалось Казначейство России.

1.2Финансовый контроль обычно рассматривают в двух аспектах:

строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов;

неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.

Оба аспекта контроля взаимосвязаны, но различаются целями, методами и субъектами контроля. Если в первом случае преобладает правовая и количественная сторона контроля, то во втором – упор делается на аналитическую сторону финансового контроля.

Контроль выступает как кульминационный момент управленческого цикла на той его стадии, когда фактические результаты воздействия на управляемый объект сопоставляются с требованиями принятых решений, а при выявлении отрицательных отклонений устанавливаются их причины и виновники, принимаются меры к улучшению положения дел. Являясь самостоятельной функцией управления экономикой, контроль не поглощает другие функции, а взаимопроникает в них, оказывая активное воздействие на эффективность их использования.

Назначение финансового контроля заключается в содействии успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях народного хозяйства. Его роль при переходе к рынку многократно возрастает.

Финансовый контроль осуществляется путем применения научно обоснованных методов установления степени соответствия практики управления финансовыми ресурсами во всех сферах производства и распределения общественного продукта задачам финансовой политики. Институт финансового контроля представляет собой составной элемент общей структуры контрольных органов государства и вместе с тем выступает как важнейший составной элемент финансовой системы.

В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль, выделяются:

1) государственный финансовый контроль, который подразделяется на вневедомственный и ведомственный;

2) негосударственный финансовый контроль:

аудиторский контроль как подсистема независимого контроля в форме общего и банковского аудита;

внутрихозяйственный контроль в составе корпоративного и некорпоративного финансового контроля;

общественный финансовый контроль;

правовой финансовый контроль;

гражданский финансовый контроль;

страховой финансовый контроль и другие виды контроля.

Государственный вневедомственный финансовый контроль осуществляется следующими контрольными органами: Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов РФ, Главным контрольным управлением Президента РФ, Департаментом государственного финансового контроля (ДГФК) Минфина России, Главным управлением федерального казначейства (ГУФК) Минфина России, Центральным банком РФ, Федеральной службой по налогам и сборам, системой таможенных органов и государственными внебюджетными фондами – Пенсионным фондом РФ (ПФ РФ), Фондом социального страхования РФ (ФСС РФ), Федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования (ФФОМС и ТФОМС).

Ведомственный контроль осуществляется министерствами, ведомствами за деятельностью входящих в их систему учреждений и организаций руководителями соответствующих образований и специально созданными в данных системах контрольно-ревизионными подразделениями, которые подчиняются, как правило, непосредственно руководителю министерства, комитета, иного органа исполнительной власти. В МВД РФ, например, финансовый контроль, осуществляется руководителями МВД России, МВД республик в составе РФ, ГУВД и других подразделений непосредственно и через соответствующую финансовую службу. В системе МВД России создана контрольно-ревизионная служба. Общее руководство контрольно-ревизионной службой в системе Министерства внутренних дел России осуществляет Контрольно-ревизионное управление МВД России (КРУ МВД России).

Основными задачами ведомственного контроля являются:

выявление случаев хищения и недостач денежных средств и материальных ценностей, бесхозяйственности, других нарушений финансовой дисциплины;

разработка предложений по устранению условий и причин их порождающих; принятие мер по возмещению виновными лицами причиненного ущерба и др.

Аудиторский контроль (аудит) представляет собой предпринимательскую деятельность аудиторов (аудиторских фирм) по осуществлению независимых вневедомственных проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований хозяйственных субъектов, а также оказанию им иных аудиторских услуг. Основной целью аудиторской деятельности является установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности хозяйствующих субъектов и соответствия совершенных ими финансовых и хозяйственных операций нормативным актам РФ. В зависимости от того, кто проводит проверку, аудит подразделяется на внутренний и внешний.

Внутренний аудит осуществляется внутрифирменной аудиторской службой и направлен на повышение эффективности управленческих решений по экономному и рациональному использованию ресурсов предприятий с целью максимизации прибыли и рентабельности. Особенностями внутреннего аудита является его проведение внутри организации своими же специалистами-аудиторами по желанию руководства для получения информации, служащей основой для принятия управленческих решений, за счет собственных средств организации.

Внешний аудит выполняют аудиторские фирмы или частные предприниматели (аудиторы). На основании проверки обоснованности и законности всех хозяйственных операций они подтверждают достоверность бухгалтерской отчетности. Аудиторская проверка проводится в точном соответствии со стандартами и требованиями Федерального закона РФ от 7 августа 2001г. №119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (в ред. от 14 декабря 2001г.), который четко регламентирует обязанности и ответственность аудиторских организаций. Этим законом определены правовые основы аудиторской деятельности, государственные и общественные организации, регулирующие деятельность аудиторских фирм. Так, государственное регулирование аудита возложено на Федеральный орган по регулированию аудиторской деятельности при Минфине России, Совет по аудиторской деятельности при Федеральном органе и аккредитованные профессиональные объединения аудиторов. Аудиторская проверка может быть обязательной и добровольной (инициативной). Первую проводят в случаях, установленных законодательством РФ. Основные критерии, по которым бухгалтерская отчетность подлежит обязательной ежегодной юридической проверке, подразделяются по:

1) организационно-правовой форме экономического субъекта (обязательной проверке подлежат все акционерные общества независимо от числа акционеров и размера уставного капитала);

2) виду деятельности экономического субъекта. По этому критерию обязательной ежегодной аудиторской проверке подлежат банки и другие кредитные учреждения, страховые организации и общества взаимного страхования, товарные и фондовые биржи, инвестиционные институты, внебюджетные и иные фонды.

При проведении аудита государство получает возможность добиваться высокого качества и достоверности бухгалтерского (финансового) учета и отчетности, правильности исчисления и взимания налогов и других платежей, не расходуя при этом бюджетные средства. Но это не значит, что аудит подменяет государственный финансовый контроль, осуществляемый специально уполномоченными государственными органами.

Внутрихозяйственный контроль проводят финансово-экономические службы субъектов хозяйствования направлен на непрерывное наблюдение за эффективностью финансовой, экономической, производственной, снабженческой и сбытовой деятельностью, выявление внутренних резервов, обеспечение сохранности денежных и материальных средств, устранение причин и условий, порождающих хищения и бесхозяйственность.

Общественный контроль, выполняется неправительственными общественными организациями или отдельными физическими лицами (экспертами) на добровольной основе.

Правовой контроль проводится правоохранительными органами в форме ревизий, судебно-бухгалтерской экспертизы и т.д.

Гражданский контроль осуществляется физическими лицами при налогообложении их доходов и имущества, получении ими доходов в виде заработной платы, премий, пособий, дивидендов, процентов ит.д.

По времени проведения финансовый контроль условно подразделяют на предварительный, текущий и последующий.

Предварительный контроль осуществляют на стадии составления, рассмотрения и утверждения бюджетов разных уровней, смет расходов бюджетных учреждений, финансовых планов и программ, балансов финансовых ресурсов территорий и других финансово-экономических документов и проектов законов. Он носит предупреждающий характер, способствует предотвращению нецелевого, неэффективного расходования финансовых ресурсов, выявлению роста доходов и прибыли. Предварительный контроль позволяет выбрать наиболее экономичные решения при планировании направлений бюджетных ассигнований, средств предприятий, и организаций на текущие и капитальные расходы.