Классификация и виды нормативных правовых актов ОВД России

Классификация и виды нормативных правовых актов  ОВД России 

Классификация позволяет с достаточной  полнотой охарактеризовать различные  признаки нормативно-правовых актов  ОВД, существующие между ними связи, и с помощью определенных критериев  найти формы объединения однородных нормативных актов в отдельные  группы. Благодаря классификации  возможно лучше уяснить юридическую  природу актов управления, более  четко представить себе отличительные  признаки и назначение каждого вида этих актов, роль различных видов  актов в решении общих и  специальных задач государственного управления.

Нормативные правовые акты ОВД многообразны. Классификация их может быть различной, в зависимости от оснований.

По форме нормативно-правовые акты ОВД подразделяются на: приказы, директивы, положения, уставы, инструкции, правила  и наставления. Порой подобная множественность  актов затрудняет правильный выбор  их формы для решения определенных вопросов. Отмечу, что под формой (внешней формой) понимаются установленные соответствующими предписаниями виды (наименования) нормативно-правовых актов МВД РФ. Говоря о наименовании актов, мы имеем при этом в виду не только заголовок акта, отражающий его содержание, но и название акта, определяющее его принадлежность к определенной группе, к определенному виду нормативных актов.

Рассмотрим индивидуальные признаки актов МВД РФ, характеризующие  предмет регулирования, определяющие их предназначение и, в значительной степени, их содержание.

Приказ. Приказ (от лат. imperium; англ. order) - подзаконный акт управления, волевое властное официальное распоряжение руководителя, отданное в пределах его должностных полномочий и обязательное для исполнения. Приказ является одним из видов актов, право издания которого присуще министерству как особому органу государственного управления. Разграничение приказа и других видов основных актов обусловлено особенностями различных проявлений нормотворческой деятельности министерств.

На мой взгляд, характерными признаками приказа являются следующие: 1) содержит предписания обязательного характера; 2) представляет собой акт, издаваемый в порядке осуществления единоначалия; 3) издается правомочным на то должностным лицом. Из самого названия этого вида нормативно-правового акта («приказ») с необходимостью следует, что в нем могут содержаться только предписания, обязательные к исполнению. Поэтому нельзя облекать в форму приказа рекомендации, советы и т.п.

Текст приказа состоит, как правило, из вступительной (преамбулы) и распорядительной (приказной) частей. Во вступительной части излагаются цели и задачи, мотивы и основания предписываемых действий. Если основанием к изданию приказа является законодательный, иной правовой акт или поручение вышестоящих органов, то во вступительной части указывается его вид, дата, номер, заголовок и передается содержание той его части, которая непосредственно касается данного министерства. Распорядительная часть начинается словом «приказываю». В пунктах распорядительной части приказа указываются исполнители, конкретные действия и сроки исполнения предписываемых действий. Если приказ изменяет или отменяет ранее изданные приказы или их отдельные пункты, это оговаривается в тексте приказа. В последнем пункте распорядительной части приказа указывается должностное лицо, на которое возлагается контроль за исполнением приказа в целом.

Содержание и цели издания приказов весьма многообразны. Следует отметить, что сами приказы могут быть классифицированы по различным основаниям. Различают  нормативные и ненормативные  приказы. Ненормативные приказы  распространяются на конкретных субъектов  правоотношений, наделяя их определенными  правами и обязанностями, поэтому  за нарушение приказа виновный несет  юридическую ответственность как  за нарушение предписаний нормативного акта, на основании или во исполнении которого он был принят. Нормативные приказы отличаются от ненормативных (актов индивидуального применения права) неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания.

По содержанию приказы могут  быть: 1) по комплексным вопросам регулирования; 2) по реализации актов органов власти; 3) в связи с объявлением решений  коллегии; 4) в связи с утверждением ведомственных актов: а) по утверждению  одного акта, б) по утверждению нескольких актов; 5) о внесении изменений и  дополнений в акты; 6) о признании  утратившим силу или о неприменении актов МВД.

Вообще, приказ - самый распространенный вид нормативного правового акта ОВД, издаваемый по наиболее важным вопросам деятельности системы ОВД. Приказами  создаются, реорганизуются, ликвидируются  органы и учреждения, входящие в  систему ОВД, определяются текущие  и перспективные задачи, принципы, формы, методы деятельности ОВД, сотрудников  и работников системы, предоставляются  права и возлагаются обязанности, устанавливаются юридические факты, связанные с возникновением, изменением и прекращением правоотношений, утверждаются иные нормативные правовые акты МВД России.

Директива (от лат. dirigere - направлять; англ., фр.сНгесйуе) - распоряжение, руководящее указание, приказ, установка вышестоящего органа или должностного лица. Директива, в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, это нормативный акт, содержащий нормативные предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел, основные направления их деятельности на конкретный период времени.

Положение - форма нормативного акта, регулирующего определенную сторону государственной жизни, определяющего порядок какой-либо деятельности. В положении определяются задачи, функции, обязанности и права государственных органов и их должностных лиц. Под положением обычно понимается сводный нормативно-правовой акт, всеобъемлюще и детально регламентирующий какую-либо группу вопросов, касающихся правового статуса, либо организации деятельности субъектов права (государственного органа, учреждения).

Положение это статусный акт, в  котором в систематизированном  виде определяются порядок образования, права, обязанности и организация  органов и учреждений системы МВД России, их структурных подразделений, а также их руководителей. Поскольку положения как вид актов, закрепляющих компетенцию ОВД или их подразделений, получили широкое распространение, они заслуживают особого внимания. Права и обязанности закрепляются в этих актах, прежде всего посредством, установления задач и функций органа (или его подразделения). Разумеется, этот способ имеет и недостатки, т.к. он закрепляет компетенцию лишь в общей форме, что затрудняет проверку эффективности выполнения данным органом возлагаемых на него прав и обязанностей. Поэтому схема положения должна содержать все элементы статуса органа или подразделения. В перечне образцов нормативных правовых актов МВД России структура положения состоит из следующих разделов: «Общие положения», «Основные задачи», «Функции», «Взаимоотношения и связи», «Компетенция начальника», «Должностные обязанности личного состава». Выделяется 4 раздела: «Общие положения», «Основные задачи и функции», «Обязанности», «Права». На наш взгляд положение должно состоять из шести разделов: «Общие положения», «Основные задачи и функции», «Права и обязанности», «Организация работы», «Взаимоотношения и связи», «Ответственность». К сожалению, на практике не всегда положения содержат вышеназванные перечни разделов, что не обеспечивает логическое развитие темы правового регулирования: указываются лишь общие положения, задачи, функции, иногда права и реже обязанности.

Уставы - это комплексные нормативно-правовые акты, регулирующие ту или иную сферу государственной деятельности. Уставы регулируют деятельность определенных органов и организаций, их права и обязанности, основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами. В научной литературе, посвященной деятельности ОВД, указывается, что, исходя из особенностей организации ОВД, важности задач, стоящих перед ними, служба в них имеет много общего со службой в Вооруженных Силах. Поэтому некоторые авторы отмечают необходимость регламентировать данной формой нормативного акта деятельность военизированных подразделений ОВД или же деятельность внутренних войск МВД России.

По своему назначению устав ОВД  является кодифицированным актом, содержащим свод правил, устанавливающих задачи, права и обязанности, основные формы  организации и осуществления  определенных видов деятельности МВД  России, выполняемых системой органов  или подразделений. Уставами также  регламентируется правовой статус общеобразовательных  учреждений, организаций и других хозяйствующих субъектов, относящихся  к системе МВД. И такой устав  по своей правовой природе может  быть отнесен к особым локальным  нормативным актам.

Таким образом, устав - кодифицированный нормативный правовой акт (свод правил), содержащий систематизированное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности либо правовой статус учреждений и хозяйствующих субъектов, относящихся к системе ОВД России.

Инструкция (от лат. instructio - наставление, устройство) - подзаконный нормативный правовой акт, издаваемый органами исполнительной власти (в пределах их компетенции) в целях разъяснения и определения порядка применения законодательного акта, указа Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказа министра или руководителя иного государственного органа.

Как видим, инструкции (как  и приказы) являются распространенной формой нормативных актов МВД  и посвящены различным вопросам. По содержанию их можно условно разделить  на несколько групп. В первую группу входят инструкции, устанавливающие  порядок исполнения другого нормативного акта. Вторую группу составляют инструкции, определяющие служебные права и  обязанности должностных лиц  органов или служб внутренних дел: участковых инспекторов, дежурных городского, районного отдела внутренних дел и т.п. Третью группу составляют инструкции, закрепляющие порядок осуществления  отдельных действий или видов  деятельности; организации отдельных  сторон деятельности ОВД; применение приборов и других научно-технических средств. Понятно, что это условное деление, ибо содержание инструкции могут  составить положения сразу нескольких вышеперечисленных групп.

Все сказанное выше позволяет  определить инструкцию как нормативный правовой акт, содержащий юридические нормы, организующие конкретный (специальный) вид деятельности органа, работу конкретных должностных лиц, закрепляющие порядок, способы и методы осуществления соответствующих направлений служебной деятельности, процедуру реализации субъективных прав и обязанностей должностных лиц системы Министерства внутренних дел, а в установленных случаях - граждан, организаций, предприятий, учреждений.

Правила - нормативный правовой акт, регламентирующий порядок, процедуру осуществления отдельного вида деятельности ОВД или их работников, а также устанавливающий меру должного по реализации соответствующих субъективных прав и обязанностей.

       Наставление - нормативный правовой акт (свод правил), определяющий задачи и организацию конкретных подсистем (органов), порядок действия в той или иной ситуации, а также реализацию и исполнение соответствующих прав и обязанностей.

Таковы основные виды нормативно-правовых актов, закрепленных Правилами подготовки нормативных правовых актов в  центральном аппарате МВД России. Думается, что перечень их не является исчерпывающим.

 Следует отметить, что  собственное правотворчество главный,  но не единственный способ  правотворческой деятельности органов  внутренних дел. Правотворчество  органов внутренних дел имеет  и иные способы своего выражения.  Таковыми являются:

1. издание органами внутренних  дел нормативных актов «совместно»  с другими министерствами, ведомствами,  органами и организациями;

2. издание органами внутренних  дел совместного акта (договор)  с международной организацией (организациями)  или правоохранительным органом  (органами) иностранного государства;

3. участие в подготовке  нормативных правовых актов, принятие  которых входит в компетенцию  других государственных органов  и должностных лиц.

Правотворческий процесс  в этих случаях имеет свои особенности, а его итогом являются специальные  виды актов.

 Нормативный правовой  акт считается изданным совместно,  если он подписан (утвержден) руководителями (лицами, исполняющими обязанности  руководителей) нескольких федеральных  органов исполнительной власти  и иных органов (организаций).

Осуществление двумя или  несколькими министерствами и ведомствами  общей нормотворческой деятельности путем издания нормативных актов  совместно вызывается в значительной мере теми же причинами, которыми обусловлено  издание так называемых надведомственных нормативных актов. В основе этих причин лежит, в конечном счете, межотраслевой характер выполняемых министерствами (ведомствами) функций. Этим объясняется то обстоятельство, что по крайне мере одним из участников такой общей нормотворческой деятельности во многих случаях являются органы, для которых межотраслевая и координационная деятельность является главной задачей. Но нередко возникает необходимость в издании актов совместно между отраслевыми органами - министерствами и специальными ведомствами. Деятельность каждого министерства и ведомства по управлению различными областями и сферами не может осуществляться изолированно от аналогичной деятельности других министерств и ведомств.

Иногда общая нормативная  деятельность нескольких органов управления предопределяется необходимостью единообразно регулировать однотипные отношения, возникающие  в различных отраслях, иногда - необходимостью сосредоточить в одном акте нормы, комплексно регламентирующие отношения, регулирование которых относится  к ведению различных органов  управления. В таких случаях наиболее простым способом является издание  несколькими министерствами и ведомствами  общего нормативного акта.

Издание совместных актов  объективная необходимость, создающие  такие правовые условия, посредством  которых решаются проблемы множественности  актов, проводится их консолидация, повышается согласованность нормативно-правовых актов, принимаемых различными министерствами и ведомствами, и уменьшается  число форм, в которых издаются эти акты. Издание нормативных  актов несколькими министерствами или ведомствами совместно или  по согласованию между собой на практике используется давно. В настоящее  время в большинстве случаев  издание министерствами и ведомствами  нормативных актов, как совместных, так и по согласованию осуществляется в соответствии с прямым предписанием законодателя либо чаще всего президента или правительства. Такие предписания  могут содержаться в положениях об отдельных министерствах и  ведомствах. Содержатся они и в  Положении о Министерстве внутренних дел (п. 12 подпункт 6), где сказано, что  министр издает нормативные правовые акты МВД России совместно с руководителями других федеральных органов исполнительной власти. Следует отметить, что в  Положении отсутствуют предписания, предусматривающие принятие МВД  нормативных актов по согласованию. Однако в Правилах подготовки нормативных  правовых актов в центральном  аппарате МВД России урегулирован данный вопрос. Проект нормативного правового  акта согласуется в обязательном порядке с федеральными органами исполнительной власти (иными государственными органами и организациями) в случаях: указания на данное согласование в  законодательных и иных нормативных правовых актах; наличия прямого поручения вышестоящего органа (должностного лица) о данном согласовании; участия данных федеральных органов исполнительной власти (иных государственных органов и организаций) в разработке проекта нормативного правового акта в качестве соисполнителя; обязательности предписаний проекта нормативного акта для иных федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций; затрагивания проектом нормативного акта вопросов, решение которых отнесено к компетенции федеральных органов исполнительной власти (иных государственных органов и организаций).

Следует отметить, что МВД  России инициативно обеспечивает сопровождение  всех законопроектов, затрагивающих  его компетенцию. Правовой департамент  МВД России должен отслеживать поступающую  информацию о рассмотрении законопроектов в комитетах, комиссиях соответственно Государственной Думы и Совета Федерации, их обсуждений на круглых столах, конференциях, рабочих группах комитетов, а  также о прохождении законопроектов и соответственно законов в ходе пленарных заседаний Государственной  Думы и заседаний Совета Федерации.

Совершенствование ведомственного правового регулирования деятельности органов внутренних дел, повышение  эффективности и действенности  нормативных правовых актов МВД  России предусматривает необходимость  создания действенного механизма правотворческого процесса в системе Министерства

Подводя итог анализу юридической  природы и имеющихся видов  нормативных правовых актов МВД  России, можно высказать некоторые  предложения, направленные на совершенствование  практики классификации видов ведомственных нормативных правовых актов органов внутренних дел России:

1. Являясь основным нормативным  правовым актом в области нормотворчества  МВД России, Правила подготовки  нормативных актов в центральном  аппарате МВД России, на мой  взгляд должны дать максимально четкий, однозначный, юридически строго выраженный перечень видов (наименований) нормативных правовых актов, их определение и критерии отграничения, а также установить для каждого их вида общий порядок подготовки, оформления, опубликования, сферы действия, толкования и систематизации, потому что в наше время определенный регламент присутствует, но зачастую толкование НПА не каким образом не проводиться, а на мой взгляд толкование одно из важнейших составляющих на пути развития гражданского общества, к коему так стремится наше государство.

2. Указанные Правила должны  бы своей классификацией ведомственных  нормативных правовых актов:

а) зафиксировать виды ведомственных  нормативных актов, принимаемых  в системе МВД России - международные  договора (соглашения) межведомственного  характера, приказы, решения коллегии, положения, и инструкции. Необходимо также повысить уровень универсализации  нормативных правовых актов, обозначив  все их формы выражения;

б) определить границы между  ними, дать четкие критерии предмета их регулирования (предметы ведения);

в) установить определенную иерархию в массиве ведомственных  нормативных правовых актов, принимаемых  в системе МВД России;

г) создать юридически обоснованные и значимые стандарты, устанавливающие  содержание и форму правового  акта.