Конституционное право в России

 КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ

МОСКВА 2010 План-конспект лекционного курса Конституционное право России 2

Автор-составитель

канд. техн. наук, доц. Л.Я. Полуян

Введение

В плане-конспекте лекционного курса «Конституционное право Рос- сии» последовательно раскрываются основные характеристики и содержа- ние российского конституционного права – от общих вопросов о его месте и роли в системе национального права, о значении и структуре Конститу- ции РФ – к конкретным характеристикам и содержанию основных консти- туционно-правовых институтов. Порядок изложения соответствует струк- туре Конституции РФ и общей логике построения основ конституционного строя правового государства.

В силу ограниченности объема данного учебного пособия основное внимание уделено принципиальным и основополагающим вопросам, а также проблемной стороне рассматриваемого предмета. Широко исполь- зуется цитирование первоисточников нормативного материала, в необхо- димых случаях излагаются и анализируются тексты проектов законов. Для более детального изучения тем курса практически к каждой из них рекомендована литература и базовые нормативные правовые акты.

Значимость конституционного права для подготовки квалифициро- ванного юриста любой специализации и сложность его изучения на совре- менном этапе становления данной отрасли в России предполагают серьез- ную самостоятельную работу студентов, максимальное использование материалов лекций, обращение не только к основным, но и к дополнитель- ным источникам.

ПОНЯТИЕ И ПРЕДМЕТ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РОССИИ

Основные вопросы темы

1. Понятие, предмет и метод  конституционного права России.

2. Конституционно-правовые  нормы и институты.

3. Конституционно-правовые  отношения и их субъекты.

4. Источники конституционного  права России.

5. Наука конституционного  права.

1. Конституционное право – ведущая отрасль в системе права Рос- сийской Федерации. Совокупность конституционно-правовых норм закре- пляет и регулирует общественные отношения, определяющие принципы

ВВЕДЕНИЕ

ПЛАН-КОНСПЕКТ ЛЕКЦИОННОГО КУРСА

ТЕМА 1 План-конспект лекционного курса 3

и общие основы устройства общества и государства, управления общест-венными процессами, задает ориентиры правового регулирования во всех иных сферах общественных отношений.

Общественные отношения, составляющие предмет конституционного права, имеют следующие основные особенности:

имеют базовый, фундаментальный характер, являются системооб-разующими, формирующими общество как целостность, основан-ную на общих началах политического и социально-экономи- ческого устройства;

затрагивают все сферы жизнедеятельности общества – политиче-скую, экономическую, социальную, культурную и т.д.;

это отношения между личностью, обществом и государством, а также основополагающие отношения, определяющие устройство и функционирование государства.

Специфика предмета конституционного права определяет метод (режим) конституционно-правового регулирования, который в значитель-ной степени основывается на властно-императивных началах и имеет пре-имущественно разрешительный характер. Основные способы правового воздействия на общественные отношения – управомочивание и обязывание, хотя конституционному праву присущи и такие способы регулирования, как дозволение и запрещение.

2. Конституционно-правовые нормы наряду с общими чертами пра-вовых предписаний имеют особенности, характерные для данной отрасли права. Прежде всего многим из них присущ учредительный характер – они первичны относительно норм других отраслей права, устанавливают основы устройства и функционирования общества и государства, в том числе и порядок создания всех других правовых норм. Как следствие, в их числе насчитывается значительное количество общерегулятивных норм – норм-принципов, норм-целей, норм-дефиниций, ориентированных на все право-применяющие субъекты. Реализация многих конституционно-правовых норм связана не с конкретными правоотношениями, а с особого вида отношениями общего характера или правового состояния.

Определенную специфику имеет и структура этих норм – в них, как правило, из трех традиционных элементов нормы – гипотезы, диспозиции и санкции – содержатся только первые два элемента.

Система конституционного права образуется конституционно-правовыми институтами – комплексами норм, регулирующих группы однородных общественных отношений. В соответствии со структурой общественных отношений, составляющих предмет конституционного права, основными конституционно-правовыми институтами являются:

основы конституционного строя Российской Федерации;

основы правового статуса личности – человека и гражданина;

Конституционное право России 4

федеративное устройство России;

основы системы органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

местное самоуправление.

3. Конституционно-правовые отношения – это общественные отношения, урегулированные нормами конституционного права, содержа-нием которых является юридическая связь между субъектами в форме взаимных прав и обязанностей. Круг субъектов данных отношений очень широк и специфичен. Среди них – народ, государства – Российская Феде-рация и республики в ее составе, другие субъекты Федерации, органы государственной власти и местного самоуправления, граждане, включая лиц с двойным гражданством, лиц без гражданства и иностранцев, общест-венные объединения, политические партии и т.п.

Особенности предмета и норм конституционного права, субъектов конституционно-правовых отношений порождают многообразные виды соответствующих правоотношений. Для конституционно-правовых отно-шений характерна значительная доля правоотношений общего характера, а также превалирование правоустановительных отношений перед право- охранительными.

Правоотношения общего характера порождаются прежде всего при реализации норм-принципов, норм-целей – в этих случаях не определяются и не устанавливаются конкретные права и обязанности субъектов. Особым видом конституционно-правовых отношений являются правовые состоя-ния (состояние в гражданстве, состояние субъекта Федерации в ее составе и т.п.) – в регулирующих эти отношения нормах четко определяются соот-ветствующие субъекты, однако содержание их прав и обязанностей конкретизируется через большие массивы иных норм. В многообразии конституционно-правовых отношений выделяются также материальные и процессуальные правоотношения. В материальных правоотношениях реализуется содержание прав и обязанностей, в процессуальных – порядок осуществления правовых действий.

Конституционному праву, в отличие от других базовых отраслей пра-ва – гражданского, административного, уголовного, – не присуща отдель-ная процессуальная подотрасль. Однако процессуальные, процедурные нормы играют в конституционном праве также весьма важную роль, осо-бенно в установлении порядка непосредственного волеизъявления народа, формирования и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. План-конспект лекционного курса 5

4. Источниками конституционного права России являются норма-тивные правовые акты, посредством которых устанавливаются и приобре-тают юридическую силу конституционно-правовые нормы.

На всей территории Российской Федерации в сфере конституционно-правовых отношений действуют следующие нормативные правовые акты:

Конституция Российской Федерации;

общепризнанные принципы и нормы международного права, рати-фицированные в установленном порядке международные договоры Российской Федерации;

федеральные конституционные и федеральные законы, законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации;

нормативные постановления Конституционного суда Российской Федерации;

нормативные указы Президента Российской Федерации;

нормативные постановления Правительства Российской Федера-ции;

регламенты и иные нормативные правовые акты палат Федераль-ного собрания – парламента Российской Федерации;

законы и иные нормативные правовые акты СССР и РСФСР, дей-ствовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ от 1993 года, применяемые в части, не противоречащей Конституции РФ.

На территории субъектов Российской Федерации действуют следую-щие нормативные правовые акты:

конституции (уставы) субъектов Российской Федерации;

договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и пол-номочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов;

постановления конституционных (уставных) судов субъектов Рос-сийской Федерации;

законы субъектов Российской Федерации;

нормативные правовые акты исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Наконец, на территории муниципальных образований в качестве источников конституционного права применяются уставы соответствую-щих муниципальных образований.

5. Совершенствование и  развитие отрасли конституционного  права невозможно без науки конституционного права, предметом которой являются: система отрасли, конституционно-правовые нормы и институты, Конституционное право России 6

весь комплекс общественных отношений, регулируемых нормами консти-туционного права, и возникающие при этом конституционно-правовые отношения. Наука конституционного права – это отраслевая наука и входит составной частью в общую систему юридических наук. Ей присущи разно-образные методы исследования, такие, как исторический, сравнительно-правовой, системно-аналитический, статистический, социологический и др. Вместе с развитием предмета науки конституционного права непре-рывно развивается и сама наука, используемые в ней методы познания.

Подробнее см.: 3, 5–7.

ОСНОВЫ ТЕОРИИ КОНСТИТУЦИИ

Основные вопросы темы

1. Понятие, функции и сущность  Конституции.

2. Юридические свойства  и структура Конституции.

3. Порядок пересмотра  Конституции и принятие конституционных  поправок.

4. Система и виды конституций  в Российской Федерации.

1. Конституция Российской Федерации – это нормативный право-вой акт высшей юридической силы, правовой фундамент государственной и общественной жизни, главный источник системы российского права.

Конституция – воплощение государственной воли многонационального народа России, общественно-политический компромисс, результат согла-сования интересов всех социальных слоев и групп общества – в этом состоит ее политическая функция.

Конституция служит основным источником и центральным звеном российской системы права, создает необходимые (но, естественно, недос-таточные) условия законности, правопорядка и стабильности общества и институтов власти – это является ее правовой функцией.

Конституция – это акт наивысшего общественного значения, относя-щийся не только к обществу и государству, но и к каждой личности, акт, устанавливающий приоритет прав и свобод человека и гражданина. В этом заключается гуманистическая функция Конституции.

Конституция представляет собой конституционно-правовую модель общества, в силу чего ее содержание должно адекватно отражать реально сложившиеся общественные отношения, обеспечивать преемственность исторических, национальных, духовных традиций страны, закреплять дос-тигнутый уровень правоотношений и одновременно создавать перспективы конституционно-правового развития общества и государства.

2. Назначение и сущностные  характеристики Конституции как  основ-ного источника конституционного  права и всей системы российского  права, содержащего и закрепляющего  основополагающие конституционно-

ТЕМА 2 План-конспект лекционного курса 7

правовые нормы, реализуются благодаря ее юридическим свойствам. Основные из них:

легитимность, связанная с учредительным характером Конститу-ции и обеспечивающаяся особым порядком ее принятия, создаю-щим возможность непосредственного выражения народом своей государственной воли; так, ныне действующая Конституция РФ была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.;

верховенство в системе права, высшая юридическая сила, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации; эти свойства российской Конституции, необходимые для реализа-ции доктрины правового государства, прямо закреплены в ч. 2 ст. 4 и в ч. 1, 2 ст. 15 самой Конституции и обеспечиваются специаль-ными средствами правовой охраны Конституции (см. тему 14);

стабильность – это свойство Конституции создает условия для устойчивости системы российского права, сохранения правопорядка и законности в стране и обеспечивается особой процедурой пере-смотра Конституции и внесения в нее поправок (см. ниже);

реальность, преемственность, итоговый характер и перспектив-ность конституционных предписаний – через эту совокупность качеств Конституции реализуется ее сущность как конституцион-но-правовой модели общества.

Конституция является не только основным источником, но и систе-мообразующим ядром российского права, а также юридической базой для нормотворческой деятельности органов государственной власти. Эти свой-ства обеспечиваются тем, что Конституция непосредственно устанавливает исходные начала основных институтов права, которые развиваются и кон-кретизируются в текущем законодательстве, определяет основные виды нормативных правовых актов, разграничивает нормотворческую компе-тенцию органов государственной власти и регламентирует основы нормо-творческого процесса, наконец, создает базу для систематизации законода-тельства.

Структура Конституции РФ – это ее внутренняя организация, опре-деляемая ее содержанием документа, предметом конституционно-правового регулирования, требованиями юридической техники и нацио-нальными традициями в праве.

Конституция РФ состоит из преамбулы и двух разделов. Преамбула содержит основные цели, устремления российского народа, его принципы и идеалы, подтверждает преемственность исторически сложившегося государственного единства и приверженность гражданскому миру и согла-сию. Конституционное право России 8

Первый, основной раздел Конституции в соответствии с составом конституционно-правовых институтов и логикой их взаимосвязей содер-жит следующие главы:

Глава 1. Основы конституционного строя.

Глава 2. Права и свободы человека и гражданина.

Глава 3. Федеративное устройство.

Главы 4–7. Система органов государственной власти в Российской Федерации.

Глава 8. Местное самоуправление.

Завершает первый раздел глава 9 – Конституционные поправки и пе-ресмотр Конституции.

Второй раздел «Заключительные и переходные положения» не имеет деления на главы. Он обеспечивает вступление Конституции в действие, опре-деляет правопреемство органов государственной власти, устанавливает осо-бенности действия Конституции и законодательства в переходный период.

3. Российская Конституция  относится к так называемым  «жестким» конституциям, для которых  характерен особый, усложненный  порядок внесения в них изменений, обеспечивающий стабильность конституционно-правовых  институтов. В отношении Конституции  РФ вышеназванный порядок характеризуется  следующими основными особенностями:

сужен круг субъектов, имеющих право вносить предложения о по-правках и пересмотре положений Конституции;

положения глав 1, 2 и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным собранием. Для этого в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции, либо раз-рабатывает проект новой Конституции. Новый проект может быть принят самим Конституционным собранием либо вынесен на все-народное голосование;

поправки к главам 3–8 Конституции принимаются в порядке, пре-дусмотренном для принятия федерального конституционного закона, но, в отличие от него, вступают в силу только после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъ-ектов Российской Федерации;

изменения в ст. 65 Конституции, определяющую состав РФ, вно-сятся на основании федерального конституционного закона о при-нятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении правового статуса субъекта Российской Федерации. В то же время ч. 2 ст. 65 Конституции устанавливает, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном феде-ральным конституционным законом.

План-конспект лекционного курса 9

4. Часть 2 ст. 5 Конституции  РФ устанавливает, что в соответствии  с федеративным устройством России  республика (государство) в составе  РФ имеет свою конституцию  и законодательство, а иные субъекты  Российской Федерации имеют свои  уставы и законодательство. Таким  образом, в Рос-сийской Федерации  действует система конституций. При этом конститу-ции и уставы  субъектов Российской Федерации  в соответствии с ч. 2 ст. 4 Конституции  РФ не должны противоречить  ей самой, а в соответствии  с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ они  не должны также противоречить  и федераль-ным законам, принятым  по предметам ведения Российской  Федерации и по предметам совместного  ведения Российской Федерации  и ее субъектов.

При наличии общих задач и черт у Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов Федерации последним присущи специфические осо-бенности в содержании, предмете регулирования, юридической силе норм, территории действия, процедуре принятия, определяемые особенностями конкретного субъекта. Конституционная система России находится в ста-дии становления, и пока этот процесс протекает неоднозначно. Так, например, конституции некоторых республик в составе Российской Феде-рации содержат положения, в той или иной степени противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству. Безусловно, подобные явления несут реальную угрозу государственному суверенитету России, ее единству и территориальной целостности.

Подробнее см.: 3–5.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТРОЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕГО ОСНОВЫ

Основные вопросы темы

1. Понятие конституционного  строя и его закрепление в  Конституции.

2. Характеристика основ  конституционного строя Российской  Федерации.

1. Традиционно под конституционным (государственным) строем понимаются способ и форма организации государства, закрепленные в конституции. Однако в современном конституционном праве, в том числе и российском, сформировалось несколько иное понятие, в соответствии с которым речь идет не о любом, а об определенном способе организации государства, обладающем признаками так называемого конституционного государства:

подчинение государства праву при наличии достаточных гарантий устойчивости этого подчинения;

правовой статус личности, соответствующий общепризнанным принципам и нормам международного права в этой сфере;

наличие гражданского общества, т.е. системы неопосредованных государством общественных институтов и отношений в правовой,

ТЕМА 3 Конституционное право России 10

моральной, экономической, политической, культурно-духовной сферах, обеспечивающих реализацию частных интересов и потреб-ностей индивидов и их коллективов.

Конституционный строй требует правового закрепления во всей сис-теме, всех отраслях права. В Конституции РФ закрепляются основы кон-ституционного строя, для которых предусматриваются особые гарантии стабильности. Так, Конституцией предусмотрен особо усложненный поря-док пересмотра и внесения поправок в ее первую главу, посвященную основам конституционного строя России (см. тему 2). Более того, в соот-ветствии с ч. 2 ст. 16 Конституции РФ, никакие другие положения Основ-ного закона не могут противоречить основам конституционного строя.

Основы (устои) конституционного строя – это основные способы, средства реализации вышеизложенных признаков конституционного госу-дарства. В соответствии с мировой практикой и российской Конституцией к ним относятся: демократия, правовое государство, признание государст-вом человека, его прав и свобод высшей ценностью, социальное государ-ство, светское государство. К основам конституционного строя России относятся также, хотя и не определяющие конституционное государство в принципе, но важные для российской специфики государственный суве-ренитет, федерализм и республиканская форма правления.

Все указанные основы конституционного строя прямо закреплены в Конституции РФ:

Российская Федерация есть демократическое федеративное право-вое государство с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1);

человек, его права и свободы являются высшей ценностью. При-знание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2);

суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4);

Российская Федерация – социальное государство, политика кото-рого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7);

Российская Федерация – светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязатель-ной (ч. 1 ст. 14).

2. Демократия характеризуется рядом основных свойств организации общества и государства. Основные из них:

суверенитет народа – самостоятельное, независимое, свободное и неделимое осуществление власти народом в своих интересах. В условиях народовластия все осуществление власти конституиру-ется, легитимизируется и контролируется народом. Народ осуще-

План-конспект лекционного курса 11

ствляет свою власть непосредственно, а также через органы госу-дарственной власти и местного самоуправления. Высшими формами непосредственного выражения власти народа являются референ-дум и свободные выборы;

• разделение власти на самостоятельные ветви – законодательную, исполнительную и судебную. При этом ветви власти должны быть взаимно уравновешены для исключения возможности злоупотреб-ления властью с чьей-либо стороны. Разделенные и уравновешен-ные ветви власти должны образовывать единую систему власти, обеспечивающую эффективную реализацию всей совокупности властных полномочий;

• политическое и идеологическое многообразие – исключение в стране какой-либо обязательной, в том числе и государственной, идеологии при наличии гарантий для общественных объединений, действующих в рамках закона, возможности влиять на политиче-ские процессы;

• наличие местного самоуправления – самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения, исходя из собственных интересов и с учетом местных традиций.

Федеративное государство – государственно-правовое объединение в союзное государство – федерацию образующих ее частей (субъектов). В соответствии со ст. 5 Конституции Российской Федерации федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Феде-рации и ее субъектов, равноправии и самоопределении народов, равнопра-вии субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Федерализм дополняет характеристику демокра-тического государства, основанного на принципе разделения власти, поскольку он обеспечивает децентрализацию и демократизацию власти не только по горизонтали, но и по вертикали. Очевидно, что при этом суверенитет и полномочия субъектов Федерации должны быть ограни-чены, исходя из приоритета общефедеральных задач.

Правовое государство означает:

верховенство права, выраженного прежде всего в законе, принятие которого основано на демократической процедуре, обеспечиваю-щей согласование интересов государства и социальных групп общества, федерации и ее субъектов;

ограничение государства правом, подчинение его интересам лич-ности и общества и наделение ответственностью за их соблюдение;

равенство граждан перед законом и судом;

Конституционное право России 12

наличие действенных, в первую очередь судебных механизмов защиты прав граждан;

независимость суда, неукоснительное исполнение судебных реше-ний.

Республиканская форма правления – организация высших органов государственной власти на основе принципов выборности и сменяемости. В Российской Федерации глава государства и парламент избираются непо-средственно народом на определенный, установленный Конституцией срок, а все остальные органы власти формируются представительными органами в соответствии с их конституционными полномочиями.