Контроль за оборотом пищевых продуктов

Контроль  за оборотом пищевых продуктов.

Когда наша страна называлась Советским Союзом, выбор  продуктов питания был невелик, а их состав не блистал разнообразием  пищевых добавок. Шанс для потребителя  купить некачественный пищевой продукт был минимальным. Претензии сводились больше не к качеству товара, а к отсутствию на прилавках магазинов необходимого их разнообразия и количества. Спустя десятилетие все изменилось. В России сформировался крупный слой малого и среднего бизнеса. Цель у коммерческого предприятия одна – извлечение прибыли: чем меньше потрачено средств на закупку товара, тем выше чистая прибыль. Однако предприниматели, ведомые коммерческими интересами, часто не следят за тем, что дешевый товар может оказаться опасным для здоровья человека. И страдают от этого потребители, которыми в том числе являются эти же предприниматели.

 
Российский рынок заполнился как  отечественной, так и импортной  некачественной продукцией.

 
Яркие цвета овощей и фруктов  перестали вызывать доверие, ведь, скорее всего при их выращивании использовались химические удобрения, придающие в  результате продукту больший размер, насыщенный цвет, но сводящие к минимуму его полезные свойства.  
По официальной информации Роспотребнадзора, результаты контрольных мероприятий на потребительском рынке свидетельствуют о многочисленных фактах нарушений требований торгового законодательства и правил оказания услуг. Названные нарушения в 2004 году обнаружены в 85 % случаев. 

 
 В структуре правонарушений основная доля приходится на несоблюдение норм и правил торговли (45 %), в том числе  правил продажи отдельных видов  товаров и порядка взаиморасчета, использование весоизмерительных приборов с целью обмануть покупателя, отказ продавца удовлетворить требование потребителя в части обмена товара или расторжения договора купли-продажи, а попросту возвратить деньги.

 
 35 % нарушений связаны с предоставлением  ложной информации о товаре, использованием  чужих брендов, отсутствием сопроводительных  документов на товар.

 
 20 % нарушений связаны с реализацией  некачественной и опасной продукции,  употребление которой наносит  существенный вред жизни и  здоровью людей, их имуществу,  окружающей среде, при этом  большая часть этой продукции  является фальсифицированной, контрафактной  и находится в незаконном обороте.

 
 За 9 месяцев 2004 года территориальными органами Госторгинспекции проведено 42 тысячи специальных проверок, из них в 13.2 тысяч проверок (или 32 %) были установлены факты реализации фальсифицированной и контрафактной продукции. 

 
Почему же на отечественных прилавках  так много некачественных продуктов  питания?

 
Возможно, всему виной отсутствие строгого надзора уполномоченных государственных  органов?

 
На этот вопрос нельзя ответить «да» или «нет», т.к. государство может  регулировать отношения, посредством  правовых механизмов, регламентируемых в нормативных актах, но помимо законодательной  стороны, здесь участвуют и субъективные факторы участников правоотношений. Другими словами, такой разлагающий  элемент гражданского общества как  коррупция найдет лазейки даже в  самых строгих нормативных ограничениях, запретах, санкциях.

 
И все же, какие правовые механизмы  мы имеем в настоящий момент?

 
В Российской Федерации действует  Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» № 52-ФЗ от 30.03.99 (последняя редакция от 31.12.2005 г., далее  «Закон»), направленный на обеспечение  санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных  прав граждан на охрану здоровья и  благоприятную окружающую среду.

 
Настоящим Законом Российская Федерация  в лице уполномоченных государственных  органов осуществляет «государственный санитарно-эпидемиологический надзор - деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области  обеспечения санитарно-эпидемиологического  благополучия населения в целях  охраны здоровья населения и среды  обитания.»

 
Перечень видов надзора перечислен в ст. 44 Закона:

 
контроль за выполнением санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор;

санитарно-карантинный  контроль в пунктах пропуска через  Государственную границу Российской Федерации;

 
меры пресечения нарушений санитарного  законодательства, выдачу предписаний  и вынесение постановлений о  фактах нарушения санитарного законодательства, а также привлечение к ответственности  лиц, их совершивших;

 
контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой;

 
проведение санитарно-эпидемиологических расследований, направленных на установление причин и выявление условий возникновения  и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);

 
разработку предложений о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;

 
статистическое наблюдение в области  обеспечения санитарно-эпидемиологического  благополучия населения на федеральном  уровне, государственный учет инфекционных заболеваний, профессиональных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) в связи с вредным  воздействием факторов среды обитания в целях формирования государственных  информационных ресурсов.

 
 Правительством Российской Федерации  вынесено Постановление № 569, от 15.09.2005 г. «О Положении об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации» (далее «Положение».)  
Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.  

 
В Положении утвержден перечень должностных лиц, уполномоченных осуществлять санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, а именно:

 
руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главный государственный санитарный врач Российской Федерации, в настоящее  время Онищенко Г.Г.;

 
заместители руководителя Федеральной  службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - заместители главного государственного санитарного врача Российской Федерации, в настоящее время Шестопалов Н.В., Гульченко Л.П.;

 
главные государственные санитарные врачи федеральных органов исполнительной власти, и их заместители; 
руководители территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главные государственные санитарные врачи по субъектам Российской Федерации и их заместители;

 
руководители структурных подразделений  и их заместители, специалисты федеральных  органов исполнительной власти;

 
руководители структурных подразделений  территориальных органов Федеральной  службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главные государственные санитарные врачи по городам, районам и на транспорте и их заместители;

 
руководители структурных подразделений  и их заместители, специалисты территориальных  органов Федеральной службы по надзору  в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

 
 Эти лица, в соответствии со ст. 52 Закона обязаны   своевременно и в полной мере исполнять предусмотренные статьями 50, 51 Закона полномочия на предупреждение, обнаружение и пресечение нарушения санитарного законодательства, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

 
устанавливать причины и выявлять условия возникновения и распространения  инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);

 
рассматривать обращения граждан  и юридических лиц по вопросам санитарно-эпидемиологического благополучия населения и принимать соответствующие  меры;

 
информировать органы государственной  власти Российской Федерации, органы государственной  власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и население  о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению  санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

 
осуществлять свою деятельность по обеспечению санитарно-эпидемиологического  благополучия населения во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и общественными  объединениями;

 
соблюдать государственную, врачебную  и иную охраняемую законом тайну  в отношении информации, ставшей  им известной при выполнении своих  служебных обязанностей;

 
оказывать содействие общественным объединениям в вопросах обеспечения санитарно-эпидемиологического  благополучия населения и исполнения санитарного законодательства.

 
Названные функции реализовываются в том числе в виде, так называемых, проверок.

 
Проверка направлена на выполнение юридическими лицами и индивидуальными  предпринимателями обязательных государственных  санитарных норм и правил.

 
Ежегодно главные санитарные врачи, каждый на своей территории утверждают план проверок. Проверке может быть подвергнута любая компания, зарегистрированная в журнале учета юридических  лиц и индивидуальных предпринимателей, откуда информация попадает в журнал учета санэпидслужбы.

 
Федеральный закон от 08.08.2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственно контроля (надзора)» устанавливает, что в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя  каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более  чем один раз в два года. В  отношении субъекта малого предпринимательства  плановое мероприятие по контролю, с введением в действие изменений  в Закон (№ 134, от 08.08.2001) может быть проведено не ранее чем через  три года с момента его государственной  регистрации.  
На официальном сайте Роспотребнадзора представлена информация о сокращении количества проводимых плановых контрольных мероприятий, в частности за 2004 год.

 
Таким образом, указанная норма Закона «О защите прав юридических лиц и  индивидуальных предпринимателей при  проведении государственно контроля (надзора)»  создает больше возможностей для  нарушений, чем было до принятия названного закона. 
Если в результате планового мероприятия по контролю были нарушены обязательные требования, возможны еще внеплановые проверки для удостоверения уполномоченных органов, что нарушения исправлены. 

 
Внеплановые мероприятия по контролю, на основании Федерального закона от 08.08.2001 г. «О защите прав юридических  лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственно контроля (надзора)», проводятся также в случаях  обращения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной  власти о возникновении аварийных  ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также  о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно  причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

 
возникновения угрозы здоровью и жизни  граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, в том  числе в отношении однородных товаров (работ, услуг) других юридических  лиц и (или) индивидуальных предпринимателей.

 
Граждане и юридические лица могут  обращаться с жалобами на нарушения  установленных санитарными правилами  норм, в том числе на приобретенные  некачественные продукты питания и  др.

 
В этом случае органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять надзор, вправе проверить не только компанию-продавца, но также и компанию-производителя, другие компании, использующие схожее оборудование.

 
В проверке организаций-продавцов пищевых  продуктов, а также производителей пищевых продуктов могут участвовать одновременно должностные лица из разных государственных служб: Роспотребнадзор, милиция, налоговая инспекция, пожарная инспекция и др.) 
Контролирующие органы при проверке затребуют от компании производителя или продавца обязательное наличие следующих документов: 
учредительные документы, лицензии наличие официальных текстов: соответствующих санитарных правил 
санитарно-эпидемиологическое заключение, свидетельство о государственной регистрации продукции. 
сертификат соответствия на продукцию.

 
Договоры на вывоз мусора, на дезинсекцию, дератизацию. Обязательно наличие  санитарного журнала.

 
При отсутствии данных документов (какого-либо документа) контрольный орган в  соответствии с ч. 2,  ст. 14.4 Кодекса об административных правонарушениях далее «КоАП РФ») может наложить штраф на юридическое лицо от 40 до 50 тысяч рублей, должностное лицо компании – до 5 тысяч рублей.

 
Проверят личную гигиену.

 
Продавцы пищевых продуктов обязаны  соблюдать требования СанПин 2.3.5.021-94 от 30.12.94 № 14, СанПин 2.4.2.1178-02 от 28.11.02 № 44, СанПин 2.3.6.1079-01 от 06.11.01 № 31.

 
В этих правилах содержатся обязательные требования к личной гигиене персонала, выражающиеся в том числе, в ежедневных проверках персонала на чистоту  одежды, кожи, дерматологических и  иных заболеваний, открытых ран и  т.д.

 
В названных СанПин установлен запрет на курение, наличие у сотрудников предметов, способных занести заражение (булавки, ножи, иголки и т.д.)

 
За нарушение сотрудниками вышеназванных  правил отвечать будет и юридическое  лицо до 5000 рублей штрафа с возможной  конфискацией.

 
Уполномоченные должностные лица не пропустят у производителя  проверку работы вентиляции, наличия  уровня шума, температуры и т.д. в  зависимости от вида производства.

 
Проверят выполнение профилактических мероприятий.

 
Здесь проверяющие устанавливают, как налажен на предприятии производственный контроль.

 
В соответствии с СанПин 1.1.1058-01 от 13.07.01 № 18 производственный контроль включает:

 
а) наличие официально изданных санитарных правил, методов и методик контроля факторов среды обитания в соответствии с осуществляемой деятельностью; 
б) осуществление (организацию) лабораторных исследований и испытаний: 
- на границе санитарно - защитной зоны и в зоне влияния предприятия, на территории (производственной площадке), на рабочих местах с целью оценки влияния производства на среду обитания человека и его здоровье; 
- сырья, полуфабрикатов, готовой продукции и технологий их производства, хранения, транспортировки, реализации и утилизации; 
в) организацию медицинских осмотров, профессиональной гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения; 
г) контроль за наличием сертификатов, санитарно - эпидемиологических заключений, личных медицинских книжек, санитарных паспортов на транспорт, иных документов, подтверждающих качество, безопасность сырья, полуфабрикатов, готовой продукции и технологий их производства, хранения, транспортировки, реализации и утилизации в случаях, предусмотренных действующим законодательством; 
д) обоснование безопасности для человека и окружающей среды новых видов продукции и технологии ее производства, критериев безопасности и (или) безвредности факторов производственной и окружающей среды и разработка методов контроля, в том числе при хранении, транспортировке и утилизации продукции, а также безопасности процесса выполнения работ, оказания услуг; 
е) ведение учета и отчетности, установленной действующим законодательством по вопросам, связанным с осуществлением производственного контроля; 
ж) своевременное информирование населения, органов местного самоуправления, органов и учреждений государственной санитарно - эпидемиологической службы Российской Федерации об аварийных ситуациях, остановках производства, о нарушениях технологических процессов, создающих угрозу санитарно - эпидемиологическому благополучию населения; 
з) визуальный контроль специально уполномоченными должностными лицами (работниками) организации за выполнением санитарно - противоэпидемических (профилактических) мероприятий, соблюдением санитарных правил, разработку и реализацию мер, направленных на устранение выявленных нарушений.

 
Ответственным за производственный контроль может быть уполномоченный сотрудник  компании, прошедший подготовку либо специализированная организация. Именно это лицо должно периодически проверять  продукцию на ее качество и сдавать  на экспертизу в аккредитованные  Роспотребнадзором лаборатории.

 
Также проверяющие органы удостоверятся  в том, что работники прошли медосмотр.

 
При выявлении нарушений каких-либо вышеперечисленных юридическое  лицо может быть подвергнуто штрафу до 20 тысяч рублей.

 
Следует отметить, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее «Кодекс») позволяет отнести  штраф либо на работника, либо на компанию.  Как показывает практика, проверяющие должностные лица налагают штраф в подавляющем большинстве именно на юридических лиц, который является самым большим.

 
Говоря о проверках на соблюдение правил СанПин и иных норм законодательства, стоит затронуть важный элемент контроля обязательное оформление на продукты, пищевые, биологически-активные добавки и другие виды продукции санитарно-эпидемиологических заключений (гигиенических сертификатов) или свидетельств о государственной регистрации.

 
Доказательством безопасности пищевого продукта служит исключительно санитарно-эпидемиологическое заключение или свидетельство о  государственной регистрации товара, оформляют которые в Федеральной  службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) или в его территориальных управлениях.

 
В Российской Федерации также действует  Федеральный закон «О техническом  регулировании» № 184-ФЗ от 27.12.2002 г., устанавливающим  требования для определенного Постановлением Правительства перечня продукции  по обязательной сертификации. Данный сертификат качества продукции, как  указано в законе удостоверяет соответствие продукта требованиям технических  регламентов. Выдается только после  оформления на продукцию свидетельства  о регистрации или санитарно-эпидемиологического  заключения.

 
Конечно, сертификат соответствия не дает той картины о товаре, которую  предоставляют лаборатории, аккредитованные  Роспотребнадзором для выдачи свидетельства о государственной регистрации или санитарно-эпидемиологического заключения. 
Почему эти документы являются значимыми?

 
При оформлении указанных свидетельства  о государственной регистрации (далее  «ГРП») или санитарно-эпидемиологического  заключения (далее «СЭЗ») требуется  представлять немало документов, перечень которых установлен Приказом Роспотребнадзора № 776 от 21.11.2005 г. для СЭЗ и Приказом Миздрава России № 89 от 26.03.2001 г., в которых присутствует, для иностранных товаров, обязательное наличие сертификатов безопасности продукта, выданные в стране происхождения товара. Также к документам предъявляются серьезные требования, для выяснения их юридической чистоты, при необходимости обязательная легализация документа, нотариальное удостоверение.

 
Помимо документов требуется предоставлять  и образцы продукции для проведения лабораторных исследований. Более того, при отборе проб продукта требуется  предоставлять акт отбора образцов, в котором указываются место, дата отбора, а также подписи уполномоченных лиц, проведших отбор. Этот документ является важным, т.к. участники процедуры  подтверждают, что пробы взяты  именно в указанном месте организации-изготовителя.

 
А если все-таки на прилавках оказался некачественный продукт? Каждый из нас  хотя бы раз в жизни сталкивался  с отравлением, связанным с приемом  некачественного продукта. Кто может  быть ответственным за это?

 
Если допустить, что продукт хранился надлежащим образом у продавца, сроки  годности для его употребления не пропущены, то его небезопасность для  здоровья может быть вызвана безответственной работой уполномоченных органов  санитарной службы.

 
Ответственными могут быть лица, участвовавшие в данной процедуре: сотрудники лабораторий и/или сотрудники, написавшие не соответствующие действительности экспертные заключения. Ведь на основании  этих документов выдается заключение или свидетельство. Также, виновным может быть уполномоченное лицо(лица), которое осуществляло выезд на место производства для проверки. Это делается, в частности при проведении процедуры для выдачи СЭЗ на производство. Напомним, что на основании Приказа № 776 от 21.11.2005 г. данный документ на производство выдается без ограничения времени.

 
Все вышеизложенное позволяет сделать  вывод о том, что полномочий у  проверяющих органов достаточно много, чтобы предупредить или пресечь  нарушения санитарных правил.

 
Однако хочется думать, что нарушения  должны пресекаться на начальном  этапе, на этапе первых проверок. 

 
Но что в итоге: на прилавки, тем  не менее, продолжает поступать некачественный пищевой продукт.

 
Примером могут служить наложенные в марте 2006 г. ограничения Роспотребнадзора на ввоз и реализацию виноводочной продукции из Республики Молодова и республики Грузия. Тем не менее, в течение нескольких месяцев «запрещенную» продукцию продолжали ввозить и реализовывать.  

 
Следовательно, как указано выше, со своими контрольными обязанностями  не справились, «не досмотрели» должностные  лица. Или все-таки не желали?

 
Здесь вопрос кроется как в наличии  слабо регламентированных норм ответственности  должностных лиц, так и в том, что отечественный механизм коррупции  слишком сильно прижился и никакие  «страшные» наказания его остановить не могут.  
Однако будем оптимистами и рассмотрим вариант недостаточной регламентации.

 
Перечисленные лица несут ответственность  за ненадлежащее исполнение своих служебных  обязанностей, а также за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих  угрозу санитарно-эпидемиологическому  благополучию населения, в порядке, установленном законодательством  Российской Федерации.

 
Виды ответственности за данные нарушения, преступления, учитывая отечественную  кодификацию права, должны быть предусмотрены в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации (далее «КоАП»),  Уголовном кодексе Российской Федерации (далее «УК»), Гражданском кодексе (далее «ГК».)

 
Статья 6.3. КоАП устанавливает за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий для должностных лиц – от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда. 
Под обеспечением статья 2 Закона предусматривает, в том числе и  «контроль за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий» и «санитарно-эпидемиологический надзор.»

 
Однако статья 6.3. КоАП содержит ограниченный перечень обеспечения, не затрагивающий ответственность должностных лиц перечисленных выше и соответствующий Закону.

 
Таким образом, название статьи не соответствует  в полной мере ее содержанию и не устанавливает меру ответственности  рассматриваемым выше должностным  лицам.

 
Также, нельзя определить ответственность  вышеперечисленных лиц и в  других статьях КоАП.

 
К сожалению, на Закон, ни КоАП не содержат полного определения понятия «санитарного правонарушения», как это было предусмотрено в законе РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

 
Оно сохранилось в, пока еще не отмененной Инструкции, утвержденной Приказом Госкомсанэпиднадзора России от 07.07.93 № 61 «О порядке привлечения  должностных лиц, граждан к административной ответственности и наложения  штрафов на юридических лиц за санитарные правонарушения.»

 
 Однако и этот устаревший Приказ не может служить источником для  норм, устанавливающих ответственность  должностных лиц, перечисленных  в названном Постановлении Правительства  РФ.

 
Незаконные действия (бездействия) должностных лиц государственной  санитарно-эпидемиологической службы, в результате которых причинен вред гражданину или юридическому лицу подпадают  под действие статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, в  соответствии с которой «Вред, причиненный  гражданину или юридическому лицу в  результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов  местного самоуправления либо должностных  лиц этих органов, в том числе  в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению…». Эта же норма содержится в статье 14 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», в соответствии с которой вред, причиненный юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) при проведении государственного контроля (надзора), признанных в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, неправомерными, подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством.  
Факт нанесения вреда и его размер должны быть установлены компетентным судебным органом. Причиненный вред, в соответствии со статьей 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации возмещается за счет казны Российской Федерации.