Механизм государства. 5

1        Понятие государственного аппарата

Государственный аппарат представляет собой систему органов государства, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняется основные функции, достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи. В любом государстве аппарат выступает важнейшим составным элементом.

Государственный аппарат состоит из различных органов. Все вместе они образуют определенную систему. Государственный аппарат постоянно развивался по мере усложнения общества.

В государствах более позднего периода государственный аппарат был относительно несложный. Тогда создавались различные органы, они были со своим названием, компетенцией, однако власть находилась в руках единоличного органа, как правило, у монарха - который  и являлся основным государственным органом. От монарха зависело окончательное решение практически любого вопроса, в том числе и входящего в компетенцию иных государственных органов. В настоящее время таких государств немного.                                            

В большинстве современных государств аппарат более сложный, он базируется на совершенно иных принципах организации и деятельности, причем один из основных - разделение властей.                        

              Государственные органы специально образуются для осуществления государственной власти. Особенностью их является то,  что они обладают такими средствами и возможностями, которых не имеет никакая другая организация, а именно государственно-властными полномочиями. Эти полномочия необходимы для  эффективного выполнения государством своих функций.             

              На функционирование и развитие государственного аппарата оказывают влияние факторы, в число которых входят: «общность экономической основы различных государственных органов и организаций - системы хозяйства и различных форм собственности на средства производства; единство политической основы  государственных органов, организаций и учреждений; наличие в некоторых странах официальной идеологии; морально-политическое и идейное единство различных частей общества; наличие общих принципов построения и функционирования различных государственных органов - составных частей государственного аппарата; общность конечных целей и задач, стоящих перед различными государственными органами и организациями.»[1] 

                     В научной и учебной литературе решается вопрос о соотношении понятия «государственного механизма» и «государственного аппарата». «Довольно распространена следующая точка зрения: механизм государства состоит из аппарата государства, куда входят органы государственной власти (законодательные, исполнительные, судебные, контрольно-надзорные), а также государственных организаций (учебных, научных, лечебных и др.) и так называемых материальных придатков (армия, органы правопорядка, исправительно-трудовые учреждения и др.).

              Существует также научная позиция, в соответствии, с которой под аппаратом государства понимается все органы государства в статике, а под механизмом государства - те же органы, но в динамике. Изучая аппарат государства, говорят, прежде всего, о назначении, порядке образования, компетенции того или иного государственного органа, а изучая механизм государства - непосредственно о деятельности государственных органов, об их  взаимодействии между собой. Отдельные авторы считают понятия «аппарат государства» и «механизм государства» примерно равнозначными, не вдаваясь в терминологические споры. Другие в аппарат государства включают только те структурные подразделения, которые обслуживают деятельность государственных органов».[2]

Наиболее оптимальным представляется мнение о том, что «государственный механизм» и «государственный аппарат» понятия примерно равнозначные. Также необходимо отличать государственные органы от негосударственных органов и организаций. «Каждый государственный орган представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено государственного аппарата, создаваемое государством в целях осуществления строго определенного вида государственной деятельности, наделенное соответствующей компетенцией и опирающееся в процессе реализации своих полномочий на организационную, материальную и принудительную силу государства. Специфическими признаками, отличающими государственные органы от негосударственных органов и организаций, являются следующие:

      Формирование их по воле государства и осуществления ими своих функций от имени государства;

      Выполнение каждым государственным органом строго определенных, установленных в законодательном порядке видов и форм деятельности;

      Наличие у каждого государственного органа юридически закрепленных организационной структуры, территориального масштаба деятельности, специального положения, определяющего его место и роль в государственном аппарате, а также порядок его взаимоотношений с другими государственными органами и организациями;

      Наделение государственных органов полномочиями государственно-властного характера». [3]

2. Принципы организации и деятельности механизма государства.

Принципы, о которых пойдет речь - это законодательно закрепленные отправные начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, орга­низации и функционирования механизма (аппарата) государства. Они подраз­деляются на общие принципы, относящиеся к механизму государства в целом, ко всем составляющим его государственным органам, и частные принципы, действие которых распространяется лишь на некоторые звенья государ­ственного механизма, отдельные органы или группы органов. В качестве примера частного принципа можно сослаться на предусмотренный Конституцией РФ и федеральными процессуальными законами принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон, на закрепленный в федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации» [4] (новая редакция, п. 2, ст. 4) принцип организации и деятельности прокуратуры РФ, согласно которому органы прокуратуры осуществляют полномочия в строгом соответствии с действующими на территории России законами, независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. Обращает на себя внимание то, что частные принципы, в конечном счете, проистекают из общих и конкретизируют их применительно к особенностям отдельных частей государ­ственного механизма.

Общие принципы, в свою очередь, принято разделять на две группы. К первой из них относятся принципы, выраженные в Конституции РФ, ко второй  -  принципы, сформулированные в Законе РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[5] и иных федеральных законах («О Конституционном Суде Российской Федерации»[6], «О прокуратуре Российской Федерации» и др.).

Первая группа охватывает такие конституционно закрепленные принципы организации и деятельности механизма Российского государства, как народовластие, гуманизм, федерализм, разделение властей, законность.

«Принцип народовластия проявляется в демократической организации государства, республиканской форме правления, при которых носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».[7]

Принцип гуманизма означает признание ценности человека как личности, утверждение приоритета его интересов в деятельности государства. Анализируя содержание принципа гуманизма, следует обратить внимание на два момента. Во-первых, именно интересы личности должны стоять на первом месте в деятельности государства, а не что-либо другое (например, построение коммунистического общества). И, во-вторых, должны быть учтены интересы каждого человека или, по крайней мере, большинства населения, а не одного человека или относительно немногочисленной социальной группы.                                                           

              Гуманизм предполагает, прежде всего, учет и уважение элементарных прав человека в деятельности государственных органов - права на жизнь, на личную неприкосновенность, на честь и достоинство, на собственность и др. Гуманное государство применяет насилие к человеку только в самых исключительных случаях, например в случае противоправного поведения.

              Государственность существует уже около пяти тысячелетий, в то время как принцип гуманизма начал последовательно проводиться в жизнь только после победы буржуазных революций. Сейчас это один из основных принципов организации и деятельности государственного аппарата; он закреплен в конституциях многих современных государств. В Конституции РФ сказано: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».[8]

Принцип разделения властей, согласно которому государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, причем органы каждой из этих ветвей власти являются самостоя­тельными, представляет собой системообразующий фактор механизма современного Российского государства.

Принцип федерализма в формировании и деятельности государственного механизма определяется тем, что Российская Федерация состоит из равно­правных субъектов: республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. Во взаимоотношениях с федераль­ными органами власти субъекты Российской Федерации равноправны между собой. Согласно принципу федерализма, механизм государства формируется и функционирует в соответствии с Конституцией РФ, Федеративным договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации и другими договорами компетенцией государственных органов. Соответственно этому федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Федеративное государственное устройство России обеспечивает единство ее государственного механизма, разумное сочетание в нем централизации и децентрализации власти, равноправие и самоопределение народов в составе Российской Федерации.

Принцип законности в формировании и действии механизма Российского государства состоит в том, что, согласно ст. 15 (п. 2) Конституции РФ, «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения, обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы».[9]

Принцип гласности. Необходима достаточная информированность общества о деятельности государственных органов, поскольку только на основе гласности возможно реальное народовластие. В содержание данного принципа входит право каждого на получение информации, затрагивающие его права и законные интересы, а в более широком плане - формирование общественного мнения о деятельности государственного аппарата. Так, согласно Конституции РФ: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом».[10]

              Таким образом, речь не идет об абсолютной гласности: она ограничивается в случае возможности нанесения ущерба существенным интересам государства или граждан

Рассмотренные общие конституционные принципы организации и деятель­ности механизма Российского государства получают подкрепление, развитие и конкретизацию в принципах, закрепляемых в федеральных законах. Наиболее общее комплексное выражение эта группа принципов получила в федеральном Законе «Об основах государственной службы Российской Федерации».[11] Наряду с подтверждением конституционного принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, в этом нормативно-правовом акте сформу­лированы следующие принципы:

      верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

      приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие;

      обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защи­щать права и свободы человека и гражданина;

      единство системы государственной власти, разграничение предметов веде­ния между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

      равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

      обязательность для государственных служащих решений, принятых выше­стоящими государственными органами и руководителями в пределах их полно­мочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

      единство основных требований, предъявляемых к государственной службе;

      профессионализм и компетентность государственных служащих;

      гласность в осуществлении государственной службы;

      ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

      вне партийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства;

      стабильность кадров государственных служащих в государственных органах.

Принцип сочетание единоначалия и коллегиальности. И единоначальный и коллегиальный способ принятия решений имеют свои достоинства и свои недостатки. В первом случае решения принимаются быстро, оперативно, с наименьшими затратами, создаются предпосылки для эффективного осуществления управленческой деятельности. Однако принятие решений большинством голосов (а голосованию предшествует, как правило, обсуждение вопроса, выяснение различных точек зрения, уточнение спорных моментов, выработка коллективного мнения и т. п.) - позволяет находить более взвешенные подходы к сложным проблемам. В то же время качественной работе коллегиальных органов государства часто препятствуют различные обстоятельства организационного характера: не всегда достаточная скорость работы и оперативность принятия решений; в некоторых случаях - отсутствие четкой позиции, невозможность прийти к общему мнению, непоследовательность в проведении определенной политики; дороговизна коллегиальных процедур. Поэтому сочетание в тех или иных пропорциях коллегиальности и единоначалия характерно для деятельности практически всех государственных органов, функционирующих преимущественно на основе единоначалия или коллегиальности.

Перечисленные выше принципы формирования и деятельности государ­ственного механизма как системы государственных органов, рассматриваемые во взаимосвязи и взаимодействии, придают механизму государства необходимые для его успешного функционирования целенаправленность, единство и целостность.

3        Понятие и виды органов государства

Одна из главных функций любого государства состоит из устройства государственной власти, то есть создании опорной системы органов государственной власти. Создание такой системы предопределяет, что органы  государственной власти действуют, не обособлено друг от друга, а обеспечивают эффективность отправления функций государства, и, прежде всего защиту прав человека во взаимодействии.

Конституционная система включает в себя не только те органы государственной власти, которые названы в тексте Конституции. В нее входят и многие другие, создание которых вытекает из функций и полномочий конституционных органов. Система власти, таким образом, состоит из разветвленных подсистем, из большого числа соподчиненных органов разного уровня, и поскольку весь этот громадный вертикальный и горизонтальный механизм властвования прямо или косвенно затрагивает жизнь каждого человека, очень важно иметь представление о том, что собой представляет орган государственной  власти и чем он отличается от разного рода органов, функций и учреждений, которые органами государственной власти не являются.

Орган государства - это самостоятельное подразделение государственного аппарата, создаваемое в установленном законом порядке, обладающее установленной законом структуры и наделенное определенной компетенцией.

Орган государства - это звено, составная часть разветвленной системы органов. Каждый элемент этой системы выполняет свои задачи, все власти образуют государственный аппарат. Орган государства создается на основе нормативно-правовых актов, в которых четко определены назначение, порядок формирования, иные вопросы, связанные с организацией и деятельностью того или иного подразделения государственного аппарата. Орган государства может иметь сложную структуру: управления, отделы, отделения, комиссии, подкомиссии и т. д. Они являются не самостоятельными государственными органами, а только структурными их  подразделениями. Для руководства соответствующей областью общественной жизни орган государства наделяется компетенцией, то есть определенными правами и обязанностями. В соответствии со своей компетенцией орган издает обязательные к исполнению правовые акты, поскольку в рамках предоставленных ему полномочий каждый государственный орган является официальным представителем государства. Органы государства можно классифицировать по различным основаниям.

Уже было сказано выше о видах органов государства в соответствии с теорией разделения властей - законодательных, исполнительных, судебных - в зависимости от модификации теории разделения властей.

В РФ органом законодательной власти является Федеральное Собрание, исполнительной - Правительство РФ, высшие судебные инстанции - Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, Высший Арбитражный суд РФ.

К контрольно-надзорным органам можно отнести Прокуратуру РФ, но прокуратура, находится вне системы судебной власти, ее нельзя смешивать и тем более отождествлять с названной властью, рассматривать в качестве института судебной власти.

Классификация органов государства:

По порядку образования различают органы, избираемые непосредственно народом, (Президент РФ), а также органы формируемые другими государственными органами (Конституционный суд РФ).

По способу принятия решений выделяют коллегиальные органы. Они принимают решения большинством голосов, простым или квалифицированным. Второй вид органов этой классификации - едино начальные органы, где решение принимается единично руководителем (Президент РФ, Прокуратура РФ).

В зависимости от характера компетенции государственных органов существуют органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции в пределах своих полномочий принимают решения по любым вопросам  (Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ). Органы специальной компетенции осуществляют деятельность, в какой либо сфере общественной жизни.

По положению в иерархической сфере государственного аппарата различают высшие и местные органы государства. Полномочия высших органов распределяются на всю территорию данного государства. Следует иметь в виду, что в унитарных государствах есть один уровень высших органов, а в федеративных - два: федеральные высшие органы и высшие органы субъектов федерации. Местные органы осуществляют свою деятельность в пределах территории какой-либо административно-территориальной единицы. Может быть, несколько уровней местных органов, в зависимости от административно-территориального деления государства.

По характеру подчиненности существуют органы исключительно «вертикального подчинения», например, суды и органы так называемого «двойного подчинения», например, различные органы отраслевого управления: министерства, ведомства с их территориями и отделами.

По срокам полномочий есть органы государства, которые функционируют постоянно, но их состав обновляется через установленный срок; и бессрочные органы, где пребывание на данном посту заранее не ограничено каким-либо сроком.

По времени функционирования выделяют постоянные и временные органы государства. Постоянных органов абсолютное большинство, поскольку государственный аппарат рассчитан в основном на деятельность в нормальных условиях. Временные органы создаются в чрезвычайных условиях или для осуществления каких-либо крупномасштабных задач, имеющих общегосударственное значение.

3.1.Органы законодательной власти

Органы законодательной власти занимают центральное место в государственном аппарате. Они подразделяются на высшие и местные. К высшим органам относятся парламенты. Одной из важнейших функций является принятие законов. Федеральное Собрание России, Конгресс США, Парламент Англии, Национальное собрание и Сенат Франции - это все высшие законодательные органы, названных стран.

Выделяя особую роль органов законодательной власти в  политической жизни общества и государства, конституции  отдельных стран специально указывают не только на то, что «парламент является высшим органом государственной власти», но и на то, что он является «единственным законодательным органом государства»[12]. Конституции других государств в этих же целях обращают  внимание на то, какие по характеру правила должны содержаться в прини­маемых парламентом законах.

При парламентах образуются и действуют различные комитеты и комиссии, которые призваны обеспечивать более эффективную деятельность законо­дательного органа. Они ведут работу по конкретным вопросам, входящим в компетенцию парламента: бюджетно-финансовую деятельность, между­народные дела, здравоохранение и другие.

Главенствующее положение органов законодательной власти в механизме государства обуславливает высшую юридическую силу принимаемых ими законов, придаёт общеобязательный характер нормам права, выраженным в них. Однако верховенство их власти не носит абсолютного характера. Пределы её действия ограничены принципами права, естественными правами человека, идеями свободы и справедливости. Она находится под контролем народа и специальных конституционных органов, с помощью которых обеспечивается соответствие законов действующей конституции.

Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание как один из органов осуществляющих государственную власть в РФ.[13] Поскольку эта статья помещена в главу 2 «основы конституционного строя», изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменения самой Конституции. Прочное положение Федерального Собрания, таким образом, обеспечено наивысшей конституционно-правовой гарантией - настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение.[14] Другая важная гарантия, состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к другим. Положение Федерального Собрания, таким образом, определяется принципом разделения властей, который в равной мере противостоит непомерному возвышению любой из трех властей и возможности контроля одной власти другой.

Независимость - важнейшее условие выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать (или не принимать) любые законы без чьей либо указки. Федеральное Собрание, не подчиняется какому бы то ни было контролю со стороны исполнительной власти. 

Вместе с тем законотворческая независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как референдум, поскольку его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которые приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции о принятии Государственной Думы финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его «сдержками и противовесами», они, однако не умоляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов Российского государства.

Согласно Конституции РФ (ст. 94), «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации».[15] Он состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной думы. «К ведению Совета Федерации относятся: рассмот­рение и утверждение законов, принятых Государственной Думой; изменение границ между субъектами Федерации; назначение выборов Президента; назна­чение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора и другие вопросы, указанные Конституции РФ».[16] «В компетенцию Государственной Думы входят: дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ и другие вопросы».[17]

Парламент выступает и как своего рода уравновешивающая сила в отно­шениях конкурирующих политических сил, как арена защиты интересов тех из них, которые в сегодняшней ситуации обладают меньшими возможностями воз­действия на политическую жизнь страны.

3.2органы исполнительной власти

Органы исполнительной власти (органы государственного управления) - это исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную опера­тивную работу  по государственному управлению общественными процессами в интересах общества или его части (политическими силами, стоящими у власти).

Органы исполнительной власти предназначены в первую очередь для испол­нения законов, издаваемых органами законодательной власти. Во исполнение законов ей предоставлено право активных действий, а также право принятия подзаконных нормативных актов.

«Органы исполнительной власти составляют многоуровневую систему. Взаимодействие органов разных уровней определяется Конституцией РФ и республик, входящих в его состав, а также федеративным договором. По вопросам ведения федерации и совместного ведения ее и субъектов должны устанавливаться общие принципы организации системы органов и формы взаимодействия федеральных органов с республиканскими и территориальными. Единство подходов к решению должно обеспечивать порядок в управлении, взаимоотношения субъектов федерации, как между собой, так и с центром федерации, то есть управляемость в государстве».[18]

В пределах своей компетенции органы исполнительной власти наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоя­тельностью. На них возлагаются  все ответственные задачи по правовому регу­лированию и руководству различными  сферами  жизнедеятельности общества и государства. Эти задачи, равно как место и роль органов управления в госу­дарственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах. Так, согласно ст. 97 Конституции Франции правительство «руководит внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и обороной страны».[19]

Главой органов государственного управления может быть монарх, президент или глава правительства - премьер-министр, в зависимости от формы правления государства.

Правительственная власть может составлять прерогативу одного лица (в президентских республиках) или коллегиального органа. В первом случае, правительство выступает как группа ближайших советников главы госу­дарства, а полномочия правительства являются производными от полномочий последнего. Во втором случае, правительство формируется на основе специальной процедуры с участием парламента. Оно должно по общему правилу пользоваться поддержкой парламентского большинства и обладать собственными полномочиями. Наиболее значимые решения, порождающие юридические последствия и ответственность за их исполнение, правительство издает в форме регламентных актов.

В зависимости от характера, объема и содержания полномочий, органы государственного управления подразделяются на органы общей, отраслевой и специальной (функциональной) компетенции. Органы общей компетенции  (например, советы министров) объединяют и направляют работу по руко­водству всеми или большинством отраслей государственного управления. Органы отраслевой и специальной компетенции (министерства, различные государственные комитеты, специальные ведомства) осуществляют руко­водство лишь отдельными отраслями государственного управления.

В органах исполнительной власти практически нет выборности, эти органы обычно учреждаются, а их руководители назначаются руководителем госу­дарства, правительства, главами администраций. Они могут действовать как на началах коллегиальности (Правительство РФ), так и единоначалия (мини­стерства), и иметь различную подчиненность (непосредственно Президенту, Председателю Правительства).

В Российской Федерации государственное управление осуществляет Правительство, состоящее из Председателя, заместителей Председателя и федеральных министров.[20] Председатель Правительства РФ назначается Президентом России с согласия Думы. Этот принцип является примером проявления принципа сдержек и противовесов, так как при назначении Президенту придется считаться с парламентским большинством. Правительство Российской Федерации обладает широкими полномочиями по осуществлению внутренней и внешней политики государства. Статья 114 Конституции перечисляет полномочия Правительства.[21] Правительством Российской Федерации осуществляется разработка государственного бюджета, управление федеральной собственностью, проведение финансовой, социальной и экономической политики. Осуществляет меры по обороне страны, реализации внешней политики и защите прав и свобод населения. Правительство РФ руководит работой министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность.