Механизм лоббизма в политике

     Содержание

     Введение…………………………………………………………………….3                                                                                                                                                              Глава I. Лоббизм в России….……………………………………………………..

     § 1.1 Сущность лоббизма…………………………………………………

     § 1.2 Влияние лоббизма на политический процесс…………………….

     § 1.3 Лоббистские структуры……………………………………………

Глава II. Формы лоббизма……………………………………………………..7

         § 2.1 Классификации форм лоббистской деятельности……………….

Глава III. Механизмы оценки лоббистской деятельности…………………..

         § 3.1 Оценка и её необходимость в лоббистской деятельности……

          §3.2 Оценка лоббистской деятельности по результатам деятельности…

Заключение………………………………………………………………………..

Библиография…………………………………………………………………….. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Объект  и цель исследования.

     Целью исследования является изучение практики лоббистской деятельности российских компаний.

     Объектом  исследования является система взаимодействия субъектов предпринимательской  деятельности, органов государственной  власти и профессиональных посредников  в процессе выработки, принятия и  реализации государственных решений, так или иначе затрагивающих  интересы субъектов предпринимательской  деятельности.

     Методы  исследования.

     В данном исследовании используются две  группы методов, наиболее часто применяемые  в политическом познании:  общенаучные  и  социально-гуманитарные.

     Общенаучные методы. В данной группе используются такие методы, как индукция и дедукция, анализ и синтез, диагноз и прогноз, определение и классификация, сравнение  и аналогия.

     Социально-гумманитарные  методы. В данной группе используются 1) метод анализа документов и  источников: законы и регламенты, материалы  деловой прессы, данные специальных  исследований, статистика государственных  органов и ассоциаций, НИИ и  ведущих специалистов; 2) опросный метод: экспертные опросы, анкетирование, интервью, телефонные опросы и пр.; институциональный  и сравнительно (компаративно) - институциональный  метод.

     Тема  исследования.

     Характер  лоббизма в России за последнее десятилетие  претерпел радикальные изменения. С одной стороны, изменилась экономическая  основа общества – был создан и  начал развиваться частный сектор экономики. С другой стороны, претерпела коренные изменения политическая система страны. Активно проходившая структуризация органов государственного управления и рыночного сектора экономики стала стимулом к стремительному развитию взаимодействия ветвей и структур государственной власти и корпоративных частнопредпринимательских объединений. Возникла объективная потребность в создании дополнительных каналов для диалога между властью и бизнесом.

     Между тем, исследованию предпринимательского лоббизма современной российской наукой уделяется  недостаточное внимание. Лоббизм как правило исследуется  с юридической или политологической точек зрения, в то время как  наблюдается явный дефицит исследования реальной практики лоббизма в современной  России. Кроме того, количество исследований лоббизма явно не соответствует масштабам  его распространения в деловой  практике.

     Своевременность поднимаемых в данной работе вопросов повышается в условиях развития профессионального  сообщества менеджеров – специалистов по связям с государственными органами. В настоящее время в России регулярно проводятся форумы по данной тематике, а также есть несколько  ассоциаций, объединяющих профессиональных лоббистов. Практика лоббирования, т.е. оказания влияния на процесс принятия государственных решений в целях  отстаивания групповых или индивидуальных интересов, в той или иной степени  присуща любой политической системе. Однако характер её политического и  институционального оформления зависит  от характеристик этой политической системы – сложившейся политической культуры, развитости правовой системы, политических традиций, правил взаимоотношений  государства и бизнеса, степени  демократизации политического процесса. Все эти факторы определяют актуальность данной темы. 
 
 
 
 
 

     Глава I. Лоббизм в России.

     Разумеется, то каким лоббизм представляется согласно данному нами определению, то есть каким он должен быть по своим функциям и политическому смыслу, не всегда соответствует реальностям его существования в конкретных политических и национальных контекстах, это происходит, прежде всего, потому, что лоббизм, как, впрочем, и другие политические институты, не конструируется на пустом месте политическими "технологами", а вырастает из реальных межчеловеческих и межгрупповых отношений под влиянием господствующей политической традиции и особенностей исторического момента. Поэтому в разных странах он функционирует по-разному. Рассмотрим то, как происходило и происходит в нашей стране то, что с некоторыми оговорками по поводу использования термина можно назвать российским лобби.

     В условиях планового распределения  всего лоббизм министерств и  ведомств заключался в борьбе за ресурсы  и средства, а также за первоочередность насыщения ресурсами и средствами принятых решений, выполнения установленных  другим министерствам и ведомствам плановых заданий, связанных с их интересами.

     Рассмотрим  вопрос, как происходит лоббирование сегодня в России. Ввиду весьма молодого возраста Федерального Собрания наблюдается серьезный недостаток эмпирического материала. Поэтому  рассмотрим особенности так называемого "коридорного лоббизма" в администрации  Президента и Правительства.

     Основные  методы "коридорной работы" состоят  в том, что необходимо знать все  тонкости функционирования аппарата, системы принятия решений, психологические  особенности того или иного руководителя, степень влияния на него ближайшего окружения. Например, самый простой  способ утопить любое решение - направить  его на согласование не менее чем  в пять различных министерств  и ведомств, назначив головным ведомство, явно перегруженное работой или  не имеющее должного веса.

     В исключительных случаях используются методы воздействия посредством  организации кампаний в средствах  массовой информации. Причем, в условиях сегодняшней России расчет идет не на влияние через общественное мнение, которое уже давно никто не принимает в расчет и не боится, а как канал доведения информации до руководителя и создания у него впечатления большой общественной значимости проблемы.

     Также большое значение имеет организация  выездных посещений регионов и предприятий  руководителями, когда во время хорошо организованных "шоу" можно добиться значительных результатов в решении  тех или иных проблем.

     Анализ  принимаемых Указов Президента и  постановлений Правительства, их распоряжений и кадровых назначений может быть ярким примером работы лоббистских  групп. В первую очередь обращает на себя внимание, что основные интересы лоббистских структур концентрируются  вокруг таможенных льгот, раз решения  на приватизацию предприятий по специальной  схеме и на выделение государственного льготного кредита и государственных  инвестиций.

     Во-вторых, чаще всего для решения данных вопросов используются не проработанность  или отсутствие необходимых законодательных  актов, которые позволяют принимать  решения с последующим рассмотрением  Указа в Федеральном Собрании или до принятия того или иного  закона. В Государственной Думе еще  ни одного такого рассмотрения за время  ее работы не произошло.

     В-третьих, надежды на бюджетное выделение  средств при отсутствии денег  в бюджете в последнее время  стали весьма призрачными, поэтому  у дверей Минфина не иссякает волна  ходоков с бумагами, подписанных  на самом высоком уровне и недовольных  стандартным ответом об отсутствии денег. Похоже, что подобное независимое  поведение Дубинина и явилось  одной из возможных причин его  отставки. Практически ни одно лоббистское  формирование, а также силовые  структуры он не удовлетворял, да еще  пытался потребовать наведения порядка в финансовых делах Министерства обороны.

     Поэтому центр тяжести льгот переносится  на налоговые льготы, так как их реальные размеры и расходование практически неконтролируемы. По оценкам  экспертов Государственной Думы, объем таких льгот составил в 1994 году более 6 триллионов рублей. Таможенные льготы в сочетании с выделением квот и лицензий на экспорт стратегических ресурсов составляет сегодня весьма значительную привилегию, которая чаще всего дается только Указом Президента.

     Чисто аналитически попытаемся спрогнозировать  ситуацию применительно к проблематике российского лоббизма. Возможно два  пути:

     А) Лоббистские структуры, понимая, что  в нынешней ситуации именно они оказываются  выразителями интересов довольно значительных групп людей (действительно, за авто машиностроительным лобби стоят  работники крупнейших пред приятий, жилые районы многих городов, за нефтяным и газовым практически большинство  жителей Севера России) , начнут действовать  в их интересах, установив определенные рамки своих действий, стараясь найти  возможные пути для согласования интересов отдельных отраслей и  регионов. Видимо, такой путь ознаменует собой принятие законодательных  актов о лоббизме, о финансировании избирательных кампаний, ограничения  на руководство и владение средствами массовой информации. Наивно было бы думать, что эти законодательные акты в случае их принятия будут неукоснительно соблюдаться. Но да же установление каких-то рамок влияния лоббистских групп  и открытость данного процесса могли  бы стать основой для создания цивилизованной системы плюралистического  лоббирования. Если получит развитие этот вариант, то он может привести к оформлению действительных, а не мнимых политических партий, а скорее всего к изменению содержания и руководства уже имеющихся.

     Б) Ограниченность ресурсов и политическая нестабильность делают неизбежной борьбу лоббистских группировок, имеющихся  в том или ином секторе экономики  и общества, за право монопольно представительствовать от имени  определенной категории интересов. В свою очередь, власть, побуждаемая  необходимостью преодоления кризиса  государственности, будет предоставлять  такую монополию взамен на политическую поддержку.

     Наиболее  мощные группы давления превратятся  в полноправных партнеров власти, Возможно, что, сформировавшись, такая  структура может получить даже юридическое, вплоть до конституционного, оформление (какой-нибудь партнерский договор, вроде нынешнего, совершенно, впрочем, бессильно го "Договора об общественном согласии", положение о котором  может быть включено в Конституцию) . Такое "государство монополий" станет надежной опорой умеренно авторитарного, но стабильного политического режима.

     § 1.1 Сущность лоббизма.

     Споры вокруг понятия «лоббизм» ведутся  не первое десятилетие. В основном вся  полемика сводится к вопросу, как  трактовать лоббизм: в широкой или  узкой форме. Попробуем разобраться.

     В широком смысле под лоббизмом  понимается любая ситуация, где имеются  хотя бы намеки воздействия на законодательную  или исполнительную власть. Повсему лоббизмом считается любое действие: будь то выступление в телевизионной программе или участие в каком-либо публичном мероприятии. В узком смысле под лоббизмом подразумевается оплачиваемое воздействие на власть: законодательную или исполнительную.

     Существуют  также другие подходы для трактовки  лоббизма. Например, с точки зрения методов воздействия выделяют прямой и непрямой лоббизм. Допустим, в США  лоббизмом может считаться только прямой, что закреплено законодательно – это непосредственное воздействие  на законодателя. Непрямой, или косвенный, лоббизм подразумевает, что методы воздействия на власть не требуют прямого контакта с ее представителями (опосредованно - через общественные организации, СМИ и проч.).

     При всей разности трактовок, тем не менее, есть «сердцевина» в понимании дефиниции  лоббизма, пусть и формальном, но определении его сущности – воздействие  на власть с целью повлиять на ее решения.

     Лоббизм существовал всегда и везде с  появлением власти. Это относится  и к нашей стране. С той разницей, что на сегодняшний день российский лоббизм – явление нелегальное, и формы его проявления далеки от цивилизованных. В итоге создается  почва для развития коррупции, сосредоточения прав в руках узкого круга лиц, ошибок в принятии государственно важных решений.

     На  основе множества встречающихся  в научной литературе трактовок  категории «лоббизм» можно вывести  следующее общее определение: лоббизм  – это совокупность целенаправленных усилий по оказанию влияния на процесс  принятия государственных решений  в целях отстаивания групповых  или индивидуальных интересов.

     Субъектами  лоббизма являются ключевые, организационно сформировавшиеся факторы, оказывающие давление на власть с целью принятия нужных для себя решений. Такими субъектами могут выступать отраслевые союзы и ассоциации, крупные бизнес организации, отдельные предприниматели или влиятельные в отрасли индивиды, государственные структуры.

     Можно выделить следующие  виды лоббизма:

• Политический лоббизм – лоббизм, субъектами которого являются политические факторы: министерства, ведомства, комитеты Государственной думы, отдельные политики или государственные служащие.
• Гражданский лоббизм – лоббизм, субъектами которого являются граждане РФ, а предметом лоббизмом являются гражданские права.
• Профессиональный лоббизм – лоббизм, субъектами которого являются профессиональные посредники.

         На основе этого же критерия А.Малько выделяет:

• лоббирование со стороны различных социальных структур: общественных организации, движений, партий, групп, слоев (профсоюзы, антивоенные и экологические движения, предпринимательские союзы и т.д.);
• ведомственное лоббирование - это лоббизм министерств, ведомств, государственных комитетов, отраслевое «продавливании» тех или иных интересов;
• региональное лоббирование - это воздействие на власть со стороны представителей республик, краев, областей, районов, отстаивающее определенные льготы и преимущества для регионов;
• иностранное лоббирование, означающее влияние зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те или иные государственные органы с целью принятия ими определенных решений.

     Объект  лоббирования – это те политические институты, на которых осуществляется воздействие лоббистов или те институты, от которых зависит принятие решений в пользу лоббиста. На основе данного критерия выделяют лоббизм в исполнительной, законодательной и судебной ветвях власти.

     Предмет лоббизма – это то, ради чего осуществляется лоббистское давление, проводится лоббистская кампания и пр. Согласно самой распространенной классификации существуют следующие предметы лоббирования:

• ресурс - в этом случае субъекты лоббирования пытаются получить финансовые ресурсы, распределение которых осуществляется государственными органами;
• проблема – в этом случае субъекты лоббирования пытаются с помощью вовлечения государственных органов или отдельных политиков решить конкретные проблемы;
• позиция – в этом случае субъекты лоббирования предпринимают определенные действия для того, чтобы получить определенный статус, позицию (например, позицию монопольного игрока на определенном сегменте рынка)

§ 1.2. Влияние лоббизма на политический процесс.

     Лоббизм весьма жестко связан с политической властью. Можно вывести закономерность: его больше там, где власть более  реальна; это своего рода признак  власти. Поэтому, считать, что лоббизм  – давление на власть, на людей, принимающих  решения, со стороны разного рода группировок или так называемых групп давления, – значит, не понимать механизма и самой сути властвования. Наиболее мощные «группы давления»  и есть фактическая власть не просто оказывающая влияние, но контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия решений. В этом отличие от власти формальной – политических институтов в их традиционном понимании –  как лиц, принимающих решения, лишь представляющих и озвучивающих (в  лучшем случае - олицетворяющих) власть, совершающих формальные акты обсуждения, согласования и визирования уже  принятых решений, обеспечения юридического закрепления, легитимации решений  фактической власти.

     Даже  президенты, формально зависящие  от избирателей, а не от кланов, нередко  мало что могут предпринять без  согласования своих намерений с  лидерами группировок, ставленниками  которых они, по сути являются. Лишь в «переходных» обществах, где традиционные группы давления уничтожены или ослаблены, а новые еще не сложились, относительно независима роль отдельной «самодостаточной»  личности: (вождя, диктатора), и ощутимо  влияние его харизмы.

     Лоббизм, таким образом, не просто артикуляция (представление) интересов тех или  иных групп (социальных, политических, экономических) в структурах власти, а процесс приведения формальной власти в соответствие с властью  фактической.

     Конечно, лоббированием своих интересов  занято и множество мелких либо маловлиятельных  групп. Однако давление разного рода общественных организаций и объединенных граждан на власть, – к сожалению  – «периферия» лоббизма, а стержнем же его является обеспечение принятия решений в интересах ведущих  групп давления как структур реальной власти, сформировавшихся на базе крупнейших корпораций.

     Лоббизм как полноценный институт появляется тогда, когда уже существуют два  необходимых условия:

1. Возникает большое многообразие интересов в обществе вследствие его социальной дифференциации;
2. Расширяется доступ к власти на основе политического плюрализма, что характерно, прежде всего, для демократических режимов. В связи с тем, что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы, возникает проблема очередности, приоритета их осуществления. Отсюда следует закономерность стремления различных групп и слоев общества воздействовать на поведение государства в целях переориентации политики в свою пользу, стимулировать его принимать выгодные для них управленческие решения.

     Для того чтобы процесс лоббирования пошел активно, необходимо знать  и умело использовать наиболее применяемые  в мировой практике средства и  методы достижения целей. Например, в  США, где он широко используется, выделяют следующие формы лоббистской  деятельности:

1. Выступление на слушаниях в комитетах Конгресса с изложением позиций заинтересованных сторон;
2. Составление проектов законов и предложений для внесения их на обсуждение Парламента;
3. Организация пропагандистских компаний в пользу или против готовящегося решения и кампании «давления с мест» (потоки писем, телеграмм, телефонных звонков в адрес законодателей, личные визиты влиятельных местных избирателей к своим депутатам).

     В развитых странах Запада лоббисты представляют собой штат высококвалифицированных  специалистов, способных собрать  необходимую информацию и склонить органы власти к принятию решения  в пользу той группы, интересы которой  они представляют. Часто лоббисты выполняют роль посредников в  разного рода сделках между группами интересов и политическими деятелями, в том числе законодателями и  членами правительства, тем самым  оказывая существенное влияние на формирование политического курса страны. Таким  образом, лоббизм занимает важное место в механизме демократии.

     Практика  лоббирования, т.е. оказания влияния  на процесс принятия государственных  решений в целях отстаивания  групповых или индивидуальных интересов, в той или иной степени присуща  любой политической системе. Однако характер её политического и институционального оформления зависит от характеристик  этой политической системы – сложившейся  политической культуры, развитости правовой системы, политических традиций, правил взаимоотношений государства и  бизнеса, степени демократизации политического  процесса. 
 
 
 
 
 

                                  § 1.3  Лоббистские структуры.

         Но не только работа через ассоциации является неотъемлемым элементом квалифицированной лоббистской деятельности. Не менее перспективно использование лоббистских структур.

     В настоящее время в России ситуация такова, что компании готовы тратить  деньги на лоббирование своих интересов, и есть профессионалы в этой области, готовые работать в данной сфере. Неизбежно, такая ситуация приводит к формированию рынка лоббистских  услуг, к появлению фирм, которые  осуществляют лоббизм по заказу компаний. Этот рынок развивается очень  динамично.

     К использованию лоббистских структур прибегает множество компаний. Услуги таких фирм используются как для  осуществления крупных лоббистских  проектов, так и для менее значимых задач. Аккумулируя знания механизмов работы власти, специалистов в сфере  лоббизма, такие фирмы позволяют  добиться желаемых результатов без  значительных издержек, связанных с  содержанием собственного GR-департамента в компании. Фактически речь идет о некоем субподряде в сфере лоббизма. К тому же, такого рода фирмы позволяют компаниям оставаться в тени и не афишировать свои интересы.

     Несмотря  на свои преимущества, такие формы  работы имеют и ряд серьезных  недостатков. Деятельность лоббистских  фирм часто непрозрачна. Они могут  прибегать к коррупционным схемам работы, что неприемлемо для компаний, в которых было принято принципиальное решение не использовать подобные методы работы. К тому же, возникает риск утечки конфиденциальной информации в  третьи руки, что может также негативно  сказаться на бизнес-проектах компании.

Глава III. Формы лоббизма. 

1. Парламентский  лоббизм (осуществляется депутатами  с привлечением заинтересованной  общественности или правительственными  чиновниками).

2. Политические  торги, которые представляют собой  форму реализации интересов через  разрешение политических противоречий  в форме компромисса.

3. Теневые  неформальные соглашения, получившие  в России невиданное развитие. Теневые механизмы давления чрезвычайно  эффективны в условиях политической  нестабильности.

4. Кампании  по обработке общественного мнения  через СМИ с мобилизацией общественности (общественные кампании, инициативные  массовые мероприятия). Если речь  идет о давлении, то цель таких  кампаний состоит в обеспечении  массовой поддержки того или  иного требования, а также в  оказании психологического воздействия  на адресатов или посредников  [3]. 
 

К формам лоббистской деятельности в палатах  парламента следует также отнести:

− внесение проектов законов РФ о поправках  к Конституции РФ, проектов федеральных  конституционных законов и федеральных  законов и способствование их принятию;

− внесение законопроектов о внесении изменений  и дополнений в действующие законы РФ и способствование их принятию;

− внесение поправок к законопроектам в форме  замечаний и предложений, проектов постановлений, обращений и заявлений  Государственной Думы и Совета Федерации;

− проведение парламентских слушаний, совещаний, «круглых столов», семинаров, конференций  и других мероприятий, связанных  с законодательной деятельностью;

− работа в депутатских объединениях (фракции  и депутатские группы);

− доклады  и содоклады по конкретным вопросам. 

     § 2.1 Классификации форм лоббистской деятельности.

1. Формы  лоббистской деятельности можно  классифицировать по органам  государственной власти, на которые  данные формы лоббистской деятельности  направлены. Исходя из такой классификации,  можно различать формы лоббистской  деятельности в палатах парламента, в Администрации Президента РФ, в Правительстве РФ.