Меры предупреждения, пресечения и ответственности в налоговой сфере

Принуждение в  сфере применения и исполнения налогового законодательства

1. Принуждение  в сфере применения и исполнения  налогового законодательства

а) Общие вопросы

Современное государство  является государством налоговым, т. е. оно устанавливает режим налогообложения для различных субъектов права и стремится обеспечить правопорядок в данной сфере, используя при этом соответствующую систему контроля. Но современное государство должно быть и правовым государством. Если установленные законодателем правовые нормы игнорируются либо исполняются ненадлежащим образом, то государство (в лице его специальных органов и должностных лиц) вправе применить к нарушителям меры принуждения.

С развитием  рыночных отношений в Российской Федерации формируется новая  система налогообложения. Принятые в течение последних пяти лет законодательные и иные нормативные акты о налогообложении устанавливают не только систему налогов в Российской Федерации, порядок их исчисления и уплаты, но и меры контроля за соблюдением норм налогового законодательства. Созданы и функционируют контрольно-надзорные органы, призванные обеспечить режим законности в налоговой сфере. Для этого им предоставлены конкретные контрольные полномочия, в т. ч. и право осуществления мер налогового принуждения, применения к налогоплательщикам — юридическим и физическим лицам мер юридической ответственности за нарушение налогового законодательства.

В настоящее  время сформировался правовой институт — иксташпут государственного принуждения  в налоговой сфере (институт налогового принуждения). Однако каждодневная практика применения налоговых правовых норм показывает, что в данной сфере существуют определенные проблемы, требующие дальнейшего анализа и разрешения: нечеткость конструирования и определения многих новых составов налоговых нарушений, за которые применяются меры финансовой ответственности; противоречивость процедуры применения финансовых санкций и др.

Контроль за правильностью и своевременностью взимания в бюджет налогов осуществляется налоговыми органами Российской Федерации в соответствии с Законом Российской Федерации “О Государственной налоговой службе Российской Федера

ции” от 21 марта 1991 г.1 (в ред. Законов Российской Федерации от 24 июня, 2 июля 1992 г. и 25 февраля 1993 г.) и иными законодательными актами (ст. 24 Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” от 27 декабря 1991 г.2) в ред. Законов Российской Федерации от 16 июля, 22 декабря 1992 г., 21 мая 1993 г. и 24 июня 1994 г.

Одним из часто  встречающихся проявлений контроля в сфере налогообложение, с целью соблюдения налогового законодательства, обеспечения правильного исчисления, полноты и своевременности внесения налогов в бюджет является предоставленное налоговым органам право производить в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, основанных на любых формах собственности, включая предприятия с иностранными инвестициями, проверки денежных документов, бухгалтерских книг, отчетов, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других обязательных платежей в бюджет. Должностные лица государственных налоговых органов вправе получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну, определяемую в установленном законодательством порядке.

Действующее законодательство Российской Федерации предусматривает  право налоговых органов по результатам  проверок применить к налогоплательщикам — физическим и юридическим лицам  меры государственного принуждения.

Принуждение в  сфере налогообложения3 — это  система установленных законодательством  Российской Федерации мер предупредительного, пресекательного и восстановительного характера, применяемых к налогоплательщикам — физическим и юридическим лицам для осуществления контроля, обеспечения режима законности в сфере налогообложения, соблюдения правил уплаты налоговых платежей и выявления (сбора) данных (информации) о выполнении налогоплательщиками обязанностей по уплате налогов, а в случае совершения налогового правонарушения применения к ним мер ответственности (финансовой, административной, уголовной, дисциплинарной).

Налоговое принуждение  в значительной мере осуществляется в административном порядке.

Меры принуждения, которые применяются в сфере налогообложения, имеют следующие специфические признаки:

1) распространяются  как на юридических, так и  физических лиц;

2) осуществляются  для обеспечения режима законности  в сфере налогообложения и  соблюдения правил уплаты налоговых  платежей;

3) механизм правового регулирования налогового принуждения, который устанавливает основания и порядок применения финансовых санкций, административно-принудительных мер воздействия и мер уголовного наказания, определяется финансовым, административным, уголовным законодательством;

4) внесудебное,  как правило, применение мер  налогового принуждения. Применение  мер налогового принуждения относится  в большинстве случаев к компетенции  специальных государственных органов  (налоговых органов), уполномоченных  должностных лиц (представителей административной власти); оно является результатом реализации ими государственно-властных полномочий. Такие меры осуществляются в отношении не подчиненных им должностных лиц и организаций;

5) система мер  налогового принуждения отличается разносторонним характером; они могут быть различными по своей значительности, по силе воздействия и масштабу применения;

6) налоговое  принуждение имеет основной целью  понуждение к исполнению гражданами, должностными лицами, предприятиями,  учреждениями, организациями установленных правовыми нормами юридических обязанностей в сфере налогообложения, уплаты налогов и других обязательных платежей;

7) порядок применения  налогового принуждения определен  в большей мере нормами финансового  права и административно-процессуальными нормами, т. е. чаще всего применение финансовых санкций происходит в рамках административного процесса;

8) специфический  (упрощенный) порядок применения  мер налогового принуждения —  это порядок оперативного воздействия  (реагирования), т. е. процессуальный порядок оформления факта применения мер принуждения в налоговой сфере, по общему правилу, связан с производством меньшего круга процессуальных действий, чем, например, осуществление мер принудительного воздействия, предусмотренного уголовно-процес-суальным законодательством. Процессуальные формы являются здесь более простыми, чем судебные4;

9) при применении  мер налогового принуждения должен  обеспечиваться режим законности, который гарантируется установлением  систематического контроля за  реализацией мер финансового, административного и уголовного воздействия, осуществлением прокурорского надзора, возможностью обжалования, а также другими способами, закрепленными в действующем законодательстве.

В Российской Федерации  образованы и действуют государственные органы, которые реализуют функции налогового принуждения: Государственная налоговая служба, федеральное казначейство, федеральные органы налоговой полиции. Например, федеральные органы налоговой полиции являются правоохранительными органами и составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации. За-дачами федеральных органов налоговой полиции являются:

— выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений. О выявленных при  этом других экономических преступлениях органы налоговой полиции обязаны проинформировать соответствующие правоохранительные органы;

— обеспечение  безопасности деятельности государственных  налоговых инспекций, защиты их сотрудников  от противоправных посягательств при  исполнении служебных обязанностей;

— предупреждение, выявление и пресечение коррупции  в налоговых органах.

Федеральные органы налоговой полиции в соответствии с поставленными перед ними задачами обязаны проводить в соответствии с законодательством оперативно-розыскные мероприятия и дознание с целью выявления и пресечения налоговых преступлений, осуществлять розыск лиц, совершивших указанные преступления или подозреваемых в их совершении, а также принимать меры к возмещению нанесенного государству ущерба; осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам о налоговых преступлениях и нарушениях;

принимать, регистрировать заявления, сообщения и иную информацию о налоговых преступлениях и  нарушениях и осуществлять в установленном  законом порядке их проверку5.

В сфере налогообложения  могут осуществляться предупредительные, пресекательные меры, а также меры ответственности нарушителей налогового законодательства.

б) Предупредительные  меры

Предупредительные меры применяются государственными органами с целью предупреждения правонарушений в сфере налогообложения и контроля за правильностью внесения налогоплательщиками соответствующих платежей в бюджет и во внебюджетные фонды.

Система предупредительных  мер:

1) налоговые  органы вправе получать от  налогоплательщиков (предприятий, учреждений, организаций, банков, иных финансово-кредитных учреждений), а также от граждан справки, документы и копии с них, касающиеся хозяйственной деятельности налогоплательщика и необходимые для правильного исчисления налогообложения;

2) осуществляя  свои полномочия, должностные лица  налоговых органов вправе с  соблюдением соответствующих правил  обследовать6 любые используемые  для извлечения доходов либо  связанные с содержанием объектов  налогообложения независимо от  места их нахождения производственные, складские, торговые и иные помещения предприятий, учреждений, организаций и граждан. В случае отказа граждан допустить должностных лиц государственных налоговых инспекций к обследованию указанных помещений налоговые органы вправе определять облагаемый доход таких лиц на основании документов, свидетельствующих о получении ими доходов, и с учетом обложения налогами лиц, занимающихся аналогичной предпринимательской деятельностью. В ходе проверки налоговые органы вправе потребовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых предприятий и организаций устранения выявленных нарушений законодательства о налогах;

3) проведение  в соответствии с законодательством  оперативно-розыскных мероприятий  с целью выявления, предупреждения  и пресечения фактов сокрытия доходов от налогообложения и уклонения от уплаты налогов, дознание по которым отнесено законом к ведению федеральных органов налоговой полиции;

4) осуществление  органами налоговой полиции в  необходимых случаях проверки  налогоплательщиков (в том числе контрольные) после проверок, проведенных должностными лицами органов Государственной налоговой службы Российской Федерации, в полном объеме с составлением актов по результатам этих проверок. Утверждение актов проверок и применение соответствующих санкций осуществляются начальником органа налоговой полиции или его заместителем.

Органы казначейства имеют право производить в  министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных  учреждениях любых форм собственности, включая совместные предприятия, проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет и иных документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств республиканского бюджета Российской Федерации, и требовать у них справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках;

они вправе получать от банков, иных финансово-кредитных  учреждений справки о состоянии  счетов предприятий, учреждений и организаций, использующих средства республиканского бюджета Российской Федерации, государственных (федеральных) внебюджетных фондов, а также внебюджетные (федеральные) средства;

5) проверка у  граждан и должностных лиц  документов, удостоверяющих личность, если имеются достаточные основания  подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения;

6) право вызывать  с целью получения объяснений, справок, сведений граждан Российской  Федерации, иностранных граждан  и лиц без гражданства по  вопросам, относящимся к компетенции  федеральных органов налоговой полиции;

7) получать безвозмездно  от министерств, ведомств, а также  предприятий, учреждений и организаций  (независимо от форм собственности), физических лиц информацию, необходимую  для исполнения возложенных на  федеральные органы налоговой полиции обязанностей, за исключением случаев, когда законом установлен специальный порядок получения такой информации. Полученная федеральными органами налоговой полиции информация используется исключительно в служебных целях и разглашению не подлежит;

8) налоговые  органы имеют право вносить  в соответствии с законом в  государственные органы, должностным  лицам предприятий, учреждений  и организаций независимо от  форм собственности, в общественные  объединения обязательные для  рассмотрения представления и  предложения об устранении обстоятельств, способствовавших совершению налоговых преступлений и нарушений.

в) Меры пресечения

Определяющим  признаком пресечения является прямое юридически-властное воздействие налоговых  органов на субъектов, обязанных согласно действующему законодательству платить налоги и осуществлять другие обязательные платежи в бюджет и во внебюджетные фонды. Меры пресечения в налоговой сфере применяются тогда, когда необходимо в принудительном порядке прекратить (пресечь) противоправные действия и предотвратить их вредные для общества и государства последствия.

Меры  пресечения выполняют  также функцию  процессуального  обеспечения, т. е. они  обеспечивают привлечение  в будущем правонарушителя (при  соответствующем  уровне доказывания  и объеме доказательств) к финансовой или другой юридической ответственности.

Виды пресекательных мер:

1) налоговые  органы имеют право приостанавливать  операции предприятий, учреждений, организаций и граждан по расчетным  и другим счетам в банках  и иных финансово-кредитных учреждениях в случаях непредставления (или отказа представить) бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов (ст. 14 Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”). Приостановление операций налогоплательщиков по счетам в банках и кредитных учреждениях возможно на срок до одного месяца в случаях непредставления документов, связанных с исчислением и уплатой налогов. Решение о приостановлении операций по указанным счетам принимают также начальник органа налоговой полиции или его заместитель.

Следует отметить, что налоговыми органами часто даются указания банкам о приостановлении  операций по счетам предприятий совершенно по другим основаниям (например, в связи с выявленными нарушениями финансовой дисциплины либо фактами сокрытия объектов налогообложения). Однако указанные основания для приостановления операций законодательством не предусмотрены. В этих случаях предприятия вправе защищать свои интересы и права от незаконных действий налоговых органов;

2) ликвидация  коммерческого банка или предприятия.  В случае обнаружения фактов  повторного невыполнения коммерческим  банком или другим кредитным  учреждением установ

ленного порядка  открытия налогоплательщикам расчетного или иных счетов налоговые органы и органы налоговой полиции сообщают об установленных фактах в Банк России для принятия мер в порядке  надзора, предусмотренных Федеральным  Законом РФ “О Центральном банке РФ (Банке России)”. Выявление налоговым органом факта повторного нарушения предприятием, организацией, учреждением порядка открытия указанных счетов является основанием для принятия в установленном порядке решения о ликвидации коммерческого банка, предприятия, организации, кредитного или иного учреждения и взыскания полученных ими доходов в пользу государства (п. 1 абз. 3 Указа Президента РФ “Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей” от 23 мая 1994 г.).

3) изъятие должностными  лицами налоговых инспекций документов, свидетельствующих о сокрытии (занижений)  прибыли (дохода) или сокрытии  иных объектов от налогообложения,  у предприятий, учреждений, организаций  и граждан7;

4) органы налоговой  полиции вправе осуществлять  административное задержание и  применять другие меры, предусмотренные  законодательством об административных  правонарушениях;

5) налагать административный  арест на имущество юридических  и физических лиц с последующей реализацией этого имущества в установленном порядке в случаях невыполнения указанными лицами обязанностей по уплате налогов, сборов и других обязательных платежей для обеспечения своевременного поступления сумм сокрытых налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет. В соответствии с Положением о порядке обращения взыскания недоимок по налогам и другим обязательным платежам, уплачиваемым юридическими лицами в бюджет и государственные внебюджетные фонды, на их имущество в случае отсутствия денежных средств на счетах в банках8, утвержденным Государственной налоговой службой Российской Федерации 25 мая 1994 г., Департаментом налоговой полиции Российской Федерации 26 мая 1994 г., Министерством финансов Российской Федерации 25 мая 1994 г., производится обращение взыскания на имущество налогоплательщиков, не внесших в установленный срок налоги и другие обязательные платежи в бюджет и государственные внебюджетные фонды (недоимки). В таком же порядке при отсутствии на счетах денежных средств обращают-

ся ко взысканию  в случаях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, суммы  пени за задержку уплаты недоимки, штрафов  и иных санкций за нарушение налогового законодательства.

Взыскание недоимки, может быть обращено только на имущество налогоплательщика-должника, принадлежащее ему на праве собственности или хозяйственного ведения (кроме случаев, когда в договоре о передаче имущества в хозяйственное ведение предусмотрен запрет на его отчуждение полностью либо в той или иной части) независимо от того, где и в чьем фактическом пользовании оно находится;

8) органы налоговой  полиции вправе применять табельное  огнестрельное оружие, специальные  средства (кроме водометов, бронемашин  и служебных собак), физическую  силу в порядке, предусмотренном Законом РСФСР “О милиции”.

Органы федерального казначейства Российской Федерации  могут применять также следующие  меры пресечения:

— требовать  от руководителей и других должностных  лиц проверяемых органов государственного управления, предприятий, учреждений и организаций устранения выявленных нарушений порядка исполнения республиканского бюджета Российской Федерации, контролировать их устранение;

— приостанавливать операции по счетам предприятий, учреждений и организаций (включая банки  и иные финансово-кредитные учреждения), использующих средства республиканского бюджета Российской Федерации, государственных (федеральных) внебюджетных фондов и внебюджетные (федеральные) средства, в случаях непредставления (или отказа предъявить) органам казначейства и их должностным лицам бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием указанных средств;

— изымать у  предприятий, учреждений и организаций  документы, свидетельствующие о  нарушениях порядка исполнения республиканского бюджета Российской Федерации, государственных (федеральных) внебюджетных фондов и совершении операций с внебюджетными (федеральными) средствами. Основанием для изъятия соответствующих документов является письменное постановление должностного лица органа казначейства.

г) Восстановительные  меры

В налоговом  законодательстве имеются также  нормы, устанавливающие санкции  восстановительного характера. Восстановительные  меры применяются с целью возмещения причи

ненного налоговым  правонарушением ущерба, восстановления справедливого (прежнего) правового положения. Во многом восстановительные меры похожи на меры финансовой ответственности, так как последние и осуществляются с целью обеспечения поступления денежных средств в бюджет и иные внебюджетные фонды.

Однако восстановительные меры имеют некоторую особенность. Одной из распространенных мер восстановительного характера является изъятие у предприятий и учреждений, частных предпринимателей незаконно полученного; оно состоит во взимании в доход бюджета сумм, полученных предприятиями, частными предпринимателями посредством нарушения финансовой дисциплины.

Восстановительная мера — это финансовая санкция, ибо  как всякая финансовая санкция направлена на восстановление нарушенного порядка  исчисления и уплаты налогов*. Например, органы казначейства могут применять меры принуждения восстановительного характера: выдавать обязательные для исполнения предписания о взыскании с предприятий, учреждений и организаций в бесспорном порядке средств, выделенных из республиканского бюджета Российской Федерации, средств этого бюджета, направленных в государственные (федеральные) внебюджетные фонды, или внебюджетных (федеральных) средств, используемых не по целевому назначению, с наложением на предприятия, учреждения и организации, допустившие такие нарушения, штрафа в размере действующей учетной ставки Банка России.

2. Основания  ответственности за нарушение  налогового законодательства

Предупредительные меры и меры пресечения, применяемые  к налогоплательщикам в финансовой сфере, как правило, предшествуют осуществлению мер финансовой и правовой ответственности за совершение налоговых нарушений, т. е. опережают реализацию финансовых санкций, наложение административных и дисциплинарных взысканий, применение уголовного наказания.

Проблема юридической  ответственности в сфере налогообложения (ответственности за нарушения налогового законодательства10) является в настоящее время весьма актуальной и привлекает внимание как ученых-юристов", так и экономис-

тов12. Не остается в стороне от анализа и исследования судебной практики по применению мер финансовой ответственности и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации13. Не оставляет, разумеется, равнодушными данная тема и самих налогоплательщиков (физических и юридических лиц).

Проблема ответственности  за налоговые правонарушения является комплексной и должна разрешаться посредством анализа и совершенствования действующего административного, финансового, уголовного и гражданского законодательства.

Основанием правовой ответственности является правонарушение, характеризующееся всеми свойственными такому правовому явлению признаками (противоправность, виновность, наличие причинной связи между противоправным действием и непосредственно наступившими его отрицательными последствиями, наказуемость действия или бездействия).

В зависимости  от вида и характера правонарушения различаются и виды правовой ответственности. Традиционно в теории права выделяют административную, уголовную, дисциплинарную, гражданскую и материальную ответственность.

Весьма важным является вопрос об основании ответственности в налоговой сфере — в случае налогового правонарушения. Нарушения налогового законодательства могут служить основаниями для привлечения физического либо юридического лица к различным видам правовой ответственности. Следовательно, существует система законодательных и других нормативных актов, устанавливающих финансовую, административную, уголовную и дисциплинарную ответственность налогоплательщиков за совершенные ими налоговые правонарушения:

— Закон Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” от 27 декабря 1991 г." (с последующими изменениями и дополнениями);

— Закон Российской Федерации “О Государственной налоговой  службе Российской Федерации” от 21 марта 1991 г.15 (с последующими изменениями  и дополнениями);

— Кодекс РСФСР  об административных правонарушениях;

— Уголовный  кодекс РСФСР;

— Таможенный кодекс Российской Федерации от 18 июня 1993 г. (содержит более 30 статей, в которых  законодателем установлена ответственность  за нарушения порядка исчисления и уплаты налогов, пошлин и сборов).

В данной сфере  действуют также и другие законы, посвященные отдельным налогам, указы Президента Российской Федера

ции, иные подзаконные  нормативные акты, содержащие разъяснения  по применению санкций и процедуре  реализации мер правовой ответственности за налоговые правонарушения16.

Согласно Закону Российской Федерации “Об основах  налоговой системы в Российской Федерации” основанием ответственности  налогоплательщика и органа Государственной  налоговой службы является совершенное ими правонарушение, состоящее в неисполнении либо ненадлежащем исполнении налогоплательщиком обязательств перед бюджетом, либо в нарушении органом (должностными лицами) Государственной налоговой службы прав и интересов налогоплательщика (п. 7 ст. 11).

Нарушение налогового законодательства — это противоправное, виновное деяние (действие или бездействие), которое выражается в неисполнении либо ненадлежащем исполнении налогоплательщиком финансовых обязательств перед бюджетом либо в нарушении органом (должностными лицами) Государственной налоговой службы прав и законных интересов налогоплательщика и за которое установлена юридическая ответственность.