Местное самоуправление. 17

Содержание:

Введение…………………………………………………………………2стр.

Основная часть…....................................................................................3стр.

Заключение…………………………………………………………….17стр.

Литература…………………………………………………………….18стр.

Введение

Ответ на вопрос - Что такое местное управление? - является, пожалуй, самым сложным и самым важным для понимания всего комплекса проблем и аспектов функционирования этого института, будь то финансы или взаимоотношение с другими звеньями государственной структуры. Ответить на этот вопрос сразу и однозначно нельзя, и вот почему. Здесь мы сразу сталкиваемся с целым блоком вопросов, до сих пор не получивших своего адекватного и общепринятого разрешения, уместившихся лишь в двух словах "местное"и "управление".

Применительно к организации и деятельности местных органов в литературе и законодательстве разных стран используют различные понятия "местное управление", "местное самоуправление", "муниципальное управление". Однако до сих пор четко не определено соотношение этих понятий между собой, степень их сходства или различия, а потому одинаковые по сущности явления определяют различными терминами, и наоборот.

Вопрос этот не чисто теоретический или даже терминологический, как может показаться на первый взгляд. Каждое из используемых понятий имеет конкретное содержание и характеризует особый, отличный от других способ формирования и деятельности местных органов и их взаимоотношения с центральной властью. Смешение этих понятий, наполнение их на практике чуждым им содержанием неизбежно приведет к ненужным ошибкам и дополнительным сложностям в функционировании власти на местах.

Основная часть

Что же такое "местное управление", "местное самоуправление" и "муниципальное управление"? Попытаемся разобраться, но прежде следует оговориться, что все, о чем будет идти речь ниже, это не сложившаяся и признанная в науке теоретическая аксиома, а собственное, без сомнения не бесспорное, видение, понимание автором данных явлений.

"Местное управление" чаще всего употребляется как обобщенное понятие, под которым обычно понимается все то, что не подпадает под центральное управление. Очень нагляден в данном случае пример из американской практики.

Нет общепринятого определения, что следует понимать под единицей местного управления в США. Просто гражданин знает, что американское правительство делится на три части - федеральное, штатное и местное. Из этого следует, что местное управление - это управление неким особым местным сообществом.

Термин "местное управление" используется для обозначения подчиненных территориальных единиц американских штатов, которые имеют определенные властные полномочия, осуществляемые независимо от внешнего контроля, и в которых обычно существуют способы участия сообщества в определении местной политики и администрации.(Там же, p.4).

Таким образом, "местное" управление, исходя из этимологического смысла слова - управление определенной местностью. Отсюда и следует обычно утверждение, что местное управление является частью управления нацией или штатом, которое имеет дело главным образом с вопросами, касающимися людей определенной местности или района. В этом есть определенный бесспорный резон, очевидно, что иностранные отношения, оборона и т.п. являются не местными, а преимущественно общенациональными функциями. С другой стороны, деятельность города по обеспечению уличного освещения, парков, сбора мусора и т.п. связана прежде всего с местными интересами и приносит немедленную и непосредственную пользу жителям данного сообщества.

Однако, хоть функциональный критерий важен и необходим, он недостаточно конкретен и четок, чтобы выступать в качестве основы для выделения местного управления из всей системы управления, поскольку сформулировать перечень местных функций - задача чрезвычайно сложная.

Еще более сомнительным, пожалуй, следует признать другой критерий отнесения к единицам местного управления в американской интерпретации - территориальный. Местное управление, по мнению Роджера Уэлса, может быть определено как включающее все формы публичной администрации в пределах территориальных подразделений штата. Графства и города - территориальные подразделения штата и используются как агентства штатной администрации. Но они являются также чисто административными единицами, созданными штатом для локализации и децентрализации его функций. Также и федеральное правительство устанавливает много административных районов с региональными или окружными службами и агентствами, тесно контактирующими с местными властями и оказывающими немаловажную роль в решении местных политических и административных вопросов. Являются ли они также сами по себе единицами местного управления? Если ответить на этот вопрос утвердительно, значит сделать административную географию и географию местного управления терминами-синонимами. Однако местное управление значит нечто большее, чем штатное или национальное окружное агентство. Для того, чтобы местная единица могла быть квалифицирована как единица управления, она должна отвечать, как минимум, трем основным критериям :

- во-первых, местная единица должна существовать как организованное целое, наделенное такими корпоративными полномочиями, как право выступать истцом и ответчиком в суде, заключать контракты, иметь собственность;

- во-вторых, единица должна носить управленческий характер;

- в-третьих, единица должна обладать значительной автономией, проявляющейся в финансовой и административной независимости, подчиняясь только требованиям закона штата и надзору. Критерий значительной автономии, вероятно, наиболее существенный признак местного управления, так как подразумевает степень независимости от внешнего контроля. Как принадлежность штата, все единицы местного управления подконтрольны штату, по крайней мере в определенных пределах и при осуществлении определенных полномочий. Однако считается, что достаточная автономия существует, если единица имеет разумные пределы независимости в административных и финансовых делах.

Административная независимость связана прежде всего с методами замещения должностей в органах местного управления и с функциями, которые они осуществляют. Так, если орган управления состоит из избираемых населением членов или из представителей двух или более штатных и местных органов управления, предполагается, что он является независимой единицей управления. Равно как этот статус независимости достигается, если единица имеет назначенный орган управления, осуществляющий функции, отличные от тех, которые осуществляются органами правительства или правительством.

Статус финансовой независимости для местных единиц проявляется в существовании одного или более из следующих полномочий:

1) право определять свой собственный бюджет без проверки и значительного видоизменения другой единицей;

2) право устанавливать налоги, взимаемые для своего содержания;

3) право устанавливать размер дефицита бюджета; и др.

Чтобы выступать в качестве муниципальной структуры, местное управление должно иметь и определенную территорию, и население, т.е. должна быть создана для обслуживания граждан, имеющих установленную территорию проживания. Равно как оно должно быть идентифицировано в собственном названии, выделяющем его из других существующих единиц. А для того, чтобы обслуживать граждан, эта единица должна иметь и определенную организационную оформленность, и осуществлять определенные существенные властные полномочия, которые включают и право выступать в суде в качестве истца и ответчика, и право заключать контракты и пр.

Одним словом, местное управление определяется государственным законом как муниципальные корпорации, публичные корпорации или как органы корпоративные и государственные (политические).

Лучший ответ на вопрос - "Что такое единица местного управления",- по мнению ряда американских ученых, сформулирован профессором Андерсоном. William Anderson определяет в качестве местного управления любое агентство, которое имеет постоянно проживающее на определенной территории население, имеющее санкционированную правом организацию и орган управления, особую законную отождествленность, полномочия по обеспечению определенных общественных и управленческих услуг и достаточную степень автономии, включая юридические и фактические полномочия по получению хотя бы части своих собственных доходов.

Как видно из приведенного выше объяснения существа американской системы организации местной власти, понятие "местное управление" используется в достаточно широком контексте, отождествляясь нередко с муниципальными корпорациями. Что касается понятия местное самоуправление, то оно рассматривается как синоним слова "автономия", применяющегося для характеристики одного из критериев отнесения территориальной единицы к местному управлению.

Так, по мнению Роджера Уэльса, наиболее важной характеристикой местного управления является определенный элемент автономии, или самоуправления. Другими словами, местные власти наделяются определенными полномочиями осуществления власти независимо от внешнего контроля. Естественно, стоит вопрос о степени предоставляемой автономии - полная автономия может распылить нацию. Следует также отметить, что такая независимость -лишь одно из юридических прав, которое может иметь различную реализацию на практике.

Можно ли организацию местной власти в США назвать действительным местным самоуправлением или муниципальным управлением? Поскольку, как выше отмечалось, самоуправление рассматривается как синоним автономии, т.е. одного из признаков местного управления, то речь тогда должна идти о муниципальном управлении. На основании определений, критериев организации местной власти, сформулированных указанными американскими учеными, говорить о муниципальном управлении в США не приходится. В частности, вряд ли следует признавать муниципалитетами "агентства" штатного правительства на местах.

Управление на местах в различных странах осуществляется разными органами, которые существенно отличаются порядком формирования, компетенцией, уровнем автономности в решении местных дел, характером взаимоотношений с центральной властью. Поэтому в системе местных органов зарубежных стран можно выделить две группы, или два вида, органов: органы местного управления и органы местного самоуправления. Главный критерий отнесения к тому или иному виду - порядок формирования органа, определяющий, соответственно, и остальные характеристики его функционирования, прежде всего взаимоотношение с центральной властью.

К органам местного управления следует отнести назначаемые из центра, а, следовательно, отвечающие за свою деятельность по решению местных вопросов перед центральным правительством (или правительством субъекта федерации). Эти органы выступают в качестве "агентов" этого центрального правительства на местах, одним из звеньев единой управленческой системы, как правило, включенных в иерархические связи.

Вряд ли в связи с этим можно согласиться с Роджером Блэйром, что статус независимости достигается и в том случае, если единица имеет назначенный орган управления, осуществляющий функции,отличные от тех, которые осуществляются органами правительства или правительством. Характер функций, осуществляемых местными органами, несомненно важен, но важен, как мы ранее уже говорили, большей частью для отнесения этих органов именно к местному, а не центральному звену управленческой системы, но не для характеристики их степени автономности.

Уместно здесь обратиться к российской истории разработки теории местного самоуправления, в частности, к работе В.М.Гессена "Вопросы местного управления", изданной в Санкт-Петербурге в 1904 году. По мнению Гессена, в основу действительного самоуправления должны быть положены следующие начала:

1) необходимо точное и вполне определенное отграничение предметов ведения, входящих в понятие местного управления, от предметов, входящих в понятиецентрального управления на местах;

2) местное управление, во всей полноте своих функций, должно ведаться не бюрократией, а самоуправляющимся сообществом;

3) в сфере местного управления администрации должна принадлежать функция высшего, вневедомственного надзора, отграниченного резкой и отчетливой чертой от функции активного управления. ( Гессен В.М. Вопросы местного управления. С.-Петербург,1904. ).

Таким образом, местное управление может быть как самоуправляющееся и осуществляющее функции местного управления, так и бюрократическое, осуществляющее функции центрального управления на местах.

Более того, сложно функциональный признак (осуществление функций, отличных от тех, которые осуществляются центральным правительством) взять за основу независимости местной единицы еще и потому, что нет четких критериев отнесения тех или иных вопросов к предмету ведения местного управления или к предмету ведения центрального управления на местах. Нет двух замкнутых кругов, двух самостоятельных сфер, имеющих особое, специфическое содержание: местные интересы- с одной стороны, и национальные интересы - с другой. Местные дела - это лишь часть общегосударственных дел, которые по соображениям целесообразности переданы в ведение местных органов. Естественно, есть определенный круг вопросов, которые бесспорно находятся в ведении общенационального правительства ( например, вопросы национальной безопасности ). Во многих же других случаях отнесение вопроса в ведение местных или центральных органов зависит от того, какой интерес является в данном случае преобладающим. Не случайно, поэтому, компетенция местных органов не является статичной: в их ведение передаются вопросы, которые ранее считались общенациональными, и наоборот - изымаются те вопросы, которые, с точки зрения центральных органов, приобретают общегосударственное значение. Более того, достаточно широкое распространение получают так называемые делегированные полномочия, когда местным органам поручается выполнение конкретных функций или мероприятий, которые фактически не утрачивают общенационального значения и не передаются в ведение местных органов.

Таким образом, главный признак, отличающий местное самоуправление от местного управления - выборность, а не предметы ведения.

Это нашло свое подтверждение и в "Европейской Хартии Местного самоуправления". В соответствии со статьей 3 Хартии "1.Под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел.

2. Это право осуществляется советами или ассамблеями, состоящими из членов, избранных в результате свободных, тайных, равных, прямых и всеобщих выборов, и могущими иметь в своем распоряжении исполнительные органы, которые ответственны перед ними."

Но выборность - не единственный признак, отличающий местное самоуправление от местного управления. Органы местного самоуправления отличаются большей степенью автономности, самостоятельности в решении переданных в их ведение вопросов. Но самое, пожалуй, главное отличие - отсутствие в системе местного самоуправление иерархических отношений. Система местного самоуправления несовместима с подразделением на вышестоящие и нижестоящие органы.

Наиболее рельефно, так сказать в чистом, идеальном виде, различия между местным управлением и самоуправлением можно продемонстрировать на примере двух основных систем, применяемых во многих развивающихся странах - строго централизованной и муниципальной (это название мы будем употреблять в данный момент,поскольку именно такой термин употребляют специалисты, занимающиеся этими вопросами, в данном случае М.А.Штатина,но пока достаточно условно, поскольку мы еще не определились, что следует понимать под муниципальным управлением, а мы склонны не отождествлять муниципальное управление со всем местным самоуправлением, но об этом речь специально пойдет чуть ниже).

Итак, основными чертами строго централизованной системы управления местными делами ( в нашем понимании близкой к системе местного управления, но полностью не тождественной ей) можно считать следующие:

а)местные органы не обладают самостоятельностью в решении местных дел;

б)главой административно-территориальной единицы признается единоличный руководитель - назначаемый из центра администратор;

в)все местные органы обладают полномочиями двух видов - осуществление общегосударственных мероприятий и управление местными делами;

г)выборные учреждения - советы - играют преимущественно роль совещательных учреждений;

д)существует строгая иерархия администраторов.

При данной системе глава административно-территориальной единицы выступает в двух качествах: во-первых, как глава местной администрации, во-вторых, - как агент правительства, представляющий центральную власть на местах.

Наличие советов - выборных учреждений - при данной системе не является обязательным, а лишь возможным.

Муниципальная система ( вернее, система местного самоуправления ) по своим признакам представляет собою почти полную противоположность предыдущей. Она характеризуется следующим:

а)относительной самостоятельностью местных органов в решении местных вопросов;

б)главою административно-территориальной единицы является коллегиальный представительный орган, избираемый населением;

в)глава местной администрации выступает лишь как "деятель местного масштаба", но не представитель центра;

г)отсутствием, как правило, иерархии советов;

д)муниципалитеты, как правило, не составляют единую систему в масштабах страны и действуют наряду со строго централизованной.

При этой системе все полномочия по решению вопросов местного значения принадлежат избираемому населением органу - совету, который вправе перераспределять их между другими органами, оставляя за собой право руководства, контроля и принятия окончательных решений.(Штатина М.А.Административное право развивающихся стран.М.,1989, с. 47-50).

Следует еще раз оговориться, что приведенные выше две системы организации местной власти можно рассматривать в виде идеальных схем, которые на практике в чистом виде, как правило, не существуют. Организация местной власти, особенно в развитых странах, гораздо более сложна, разнообразна, существует в более смешанном, не таком схематичном виде.

Едва ли можно так категорично применительно к развитым странам говорить о полном отсутствии у органов местного управления самостоятельности в решении местных дел, все равно что наделять органы местного самоуправления абсолютной самостоятельностью. Даже при самой строгой централизации власти органы, наделенные соответствующими полномочиями по осуществлению конкретных функций, наделяются и относительной самостоятельностью действий, пусть и в определенных рамках. Речь как раз и идет о широте и жесткости этих рамок, а соответственно о большей или меньшей степени относительной самостоятельности органов местного управления и самоуправления.

Местные органы самоуправления также обладают относительной, но не абсолютной, самостоятельностью, что, разумеется, не следует рассматривать в качестве ущемления их прав, недостатком таковой системы. Вполне оправданным можно признать распространенное мнение, что полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных мероприятий, ведет к дроблению администрации, создает почву для всякого рода злоупотреблений.

Таким образом, и органы местного управления, и органы местного самоуправления обладают относительной самостоятельностью в решении вопросов местного значения, с разной лишь ее степенью. И для органов местного самоуправления определение разумных, оправданных рамок относительной самостоятельности играет, пожалуй, жизненноважное значение, поскольку излишнее их сужение, установление чрезмерной опеки может вылиться в прямое администрирование, вмешательство извне, а значит и разрушить саму основу самоуправления, предоставление же абсолютной свободы может привести к трансформации местного самоуправления в местное самоуправство, в местничество, что затруднит функционирование государства как единого целого.

Определившись с соотношением понятий "местное управление" и "местное самоуправление", перейдем к вопросу о том, какое место среди этих двух явлений занимает"муниципальное управление". Вопрос этот тем более важен, что чаще всего происходит смешение именно двух понятий - местное самоуправление и муниципальное управление. Нередко эти понятия употребляются как тождественные. Вряд ли с этим можно согласиться.

Местное самоуправление неоднородно по своей сущности и формам реализации и здесь необходимо обратиться к административно-территориальному устройству страны. Как известно, можно выделить административно-территориальные единицы, сложившиеся исторически, естественно, как места проживания граждан - это различные населенные пункты (города, поселки и т.п.), и "искусственно" созданные административно-территориальные единицы - области, районы,графства и т.п. Последние создавались преимущественно по административно-политическим соображениям -облегчение управления отдельными частями единого целого -государства. И на этом уровне чаще всего действует как раз местное управление в чистом виде или с элементами самоуправления, поскольку для соответствующих местных органов приоритетными являются интересы государства или данной территориальной единицы как части государства.

Муниципальное же управление характеризуется максимальной приближенностью к нуждам непосредственно населения отдельной территориальной единицы, и эти нужды и интересы являются приоритетными и преобладающими.К муниципальному управлению, следовательно, следует отнести управление социально-экономической жизнью населенных пунктов. Остальные же органы местного самоуправления, действующие в "искусственных" административно-территориальных единицах, можно определить как "региональную администрацию", построенную на началах самоуправления.

С вышеизложенным в какой-то мере перекликается и существовавшее в американской научной теории деление местных единиц на муниципальные корпорации в буквальном смысле слова и квази-муниципальные корпорации. Муниципальная корпорация определяется как политический орган, созданный объединением людей, проживающих на определенной местности, и наделенный полномочиями с целью оказания содействия в гражданском управлении штатом и регулирования и управления своими местными и внутренними делами.

Вряд ли данное определение следует признать верным в том смысле, что приоритетные интересы муниципалитетов, в соответствии с ним, лежат в плоскости интересов управления штатом, а не местными делами. Однако вполне правомерно к муниципальным корпорациям в буквальном смысле слова отнесены населенные пункты - города, виллиджи и др., к квази-муниципальным же корпорациям - округа, специальные (школьные и т.п.) округа и др.

Такое деление имеет место не только в теории. Следуя практике, которая существовала в Англии, а затем была перенесена на американские колонии, американские суды проводят различие между двумя типами публичных корпораций- муниципальными и квази-муниципальными "агентствами", основываясь на природе этих единиц. Относительно муниципальных единиц общепризнанно, что они создаются по требованию (или при явно выраженном согласии) жителей и прежде всего для местной пользы и преимуществ, в то время как квази-муниципальные единицы создаются безотносительно учета местных пожеланий прежде всего как административные подразделения штатов для осуществления деятельности по реализации интересов штата.

Кроме того, различие между этими двумя типами публичных корпораций состоит и в том, что муниципальные обладают большей свободой от контроля извне, большей самостоятельностью в регулировании таких вопросов, как приобретение и распоряжение собственностью.

Таким образом, как видно из вышеизложенного, понятия "местное управление", "местное самоуправление" и "муниципальное управление" имеют как общие черты, так и различия. Общее, что их объединяет - все они являются "местными", функционируют на местном уровне, в той или иной степени предназначены решать вопросы местного значения, осуществлять руководство определенной территориальной единицей.

Различия же между ними касаются как порядка формирования, так и компетенции, взаимоотношений с центральной властью и другими органами, действующими на местах, и т.п. И эти различия, в большей части, столь существенны, что делают недопустимым подмену понятий без искажения их существа.

Попытаемся обобщить все вышеизложенное и сформулировать некоторые выводы и определения.

1.Понятие "местное управление" употребляется в широком и узком смысле слова.

Под местным управлением в широком смысле слова понимается управление делами определенной территориальной единицы,осуществляемое на началах централизации или самоуправления назначаемыми или избираемыми органами.

Местное управление в узком смысле слова (как отличное от самоуправления), как мы уже говорили, характеризуется: назначением должностных лиц сверху, включением органов местного управления в единую систему управления с иерархическими отношениями -отношениями власте-подчинения, ориентированностью деятельности прежде всего на общегосударственные (или субъектов федерации) цели. Следовательно, под местным управлением в узком смысле слова можно понимать низовое звено единой системы государственного управления, осуществление назначаемыми чиновниками руководства развитием отдельной территориальной единицы в целях реализации общегосударственных (штатных) целей (мероприятий) и регулирования и контроля местных дел.

2. Местное самоуправление, в отличие от местного управления, ориентировано на местные нужды и интересы, осуществляется органами, избираемыми на основе всеобщего избирательного права ( нередко с участием органов, должностных лиц, назначаемых этими выборными органами), подответственными населению и обеспечивающими частое и широкое участие жителей самоуправляющейся единицы в решении местных вопросов. Понятие местного самоуправления уже сформулировано в приведенном ранее определении из Европейской Хартии местного самоуправления, но попытаемся на его основе сформулировать собственное, исходя из описанных ранее характерных признаков, присущих местному самоуправлению :

Местное самоуправление - это право и действительная способность местных сообществ самостоятельно и под свою ответственность через формируемые (создаваемые) ими органы осуществлять контроль и управление переданной в их ведение государством частью общественных дел на благо населения и при частом и широком участии этого населения.

3.Муниципальное управление можно определить как разновидность местного самоуправления, осуществляемого в рамках естественно сложившихся как места проживания граждан населенных пунктах.

4.Единицами местного управления и самоуправления следует считать территориальные единицы, имеющие легально идентифицированную территорию и проживающее на ней население, собственную управленческую структуру и обладающие определенной степенью самостоятельности в решении переданных в их ведение вопросов.

5.Понятия "местное самоуправление" и "муниципальное управление" нельзя признать ни абсолютно тождественными, ни абсолютно различающимися, их следует рассматривать как общее и частное. И здесь, как мне кажется, наиболее точно их соотношение может быть выражено в логической формуле: все муниципальное управление является местным самоуправлением, но не все местное самоуправление является муниципальным управлением.

Заключение

1. Совершенствование местного самоуправления обеспечивает привлечение населения к управлению и тем самым способствует дальнейшему развитию демократии.

2. Вовлечение граждан в решение местных проблем влияет на развитие их самосознания, побуждает к активной деятельности.