Местные бюджеты в бюджетной системе страны
Содержание
|
3 |
|
8 |
|
16 |
|
21 |
|
22 |
Глава 1 . Местные бюджеты в бюджетной системе страны.
Бюджетная система Российской федерации состоит из общего консолидированного бюджета РФ, который включает в себя Федеральный бюджет РФ и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Местные бюджеты входят в состав консолидированных бюджетов РФ. (приложение 1)
Местный бюджет
- это форма образования и
Местный бюджет составляется на год. Последнее время органы местной власти ряда муниципалитетов стали одновременно разрабатывать перспективные финансовые планы муниципального образования на предстоящий трехлетний период.
Перспективный финансовый план муниципального образования представляет собой документ, содержащий прогнозные данные о возможностях бюджета в предстоящие три года по мобилизации в бюджет муниципального образования доходов, финансированию из бюджета муниципального образования расходов, привлечению и погашению муниципальных заимствований, выдаче муниципальных гарантий.
Перспективный финансовый план разрабатывается финансовым органом местной администрации одновременно с проектом бюджета муниципального образования на очередной финансовый год в порядке и по форме, которые утверждены местной администрацией.
Перспективный финансовый план разрабатывается в целях:
- информирования представительного органа муниципального образования о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы муниципального образования;
- комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, нормативных правовых актов;
- выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;
- отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.
В структуре перспективного финансового плана муниципального образования обособленно приводятся объемы бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств, а также перечень принимаемых обязательств.
Перспективный финансовый план утверждается местной администрацией, учитывается при формировании бюджета на очередной финансовый год в порядке, установленном местной администрацией, и представляется в качестве информации в представительный орган муниципального образования одновременно с внесением проекта решения о бюджете на очередной финансовый год.
Перспективный финансовый план представительным органом муниципального образования не утверждается.
Утвержденный местной администрацией перспективный финансовый план пересмотру, изменению и уточнению не подлежит.
Местный бюджет для деятельности муниципальных органов имеет очень большое значение. Муниципальные услуги в части своей предоставляются на возмездной основе (население их непосредственно оплачивает), но значительную долю социальных благ члены территориальных сообществ получают от органов местного самоуправления бесплатно. Организация дошкольного образования, отдых детей в каникулярное время, первичная медицинская помощь, содержание и строительство местных автомобильных дорог, благоустройство и озеленение территории городов и поселков - все это и многое другое требует бюджетных средств. Иными словами, решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения прямым образом зависит от наполненности местного бюджета. Вот почему бюджет заключает в себе главный нерв всей деятельности органов местного самоуправления. Не случайно Федеральный закон N 131-ФЗ регулированию местных бюджетов уделяет столь большое внимание. В Законе вопросам местного бюджета посвящена отдельная, довольно объемная - восьмая глава.
Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации сравнительно невелика. В ряде европейских стран эта доля больше в 2 - 3 раза. Хотя в абсолютных цифрах размеры местных бюджетов растут, процесс этот неравномерен, например, в 2005 г. они уменьшились. Причем характерно неуклонное уменьшение расходов местных бюджетов по отношению к внутреннему валовому продукту.
Структура расходов местных бюджетов показательна в том отношении, что многие вопросы местного самоуправления, которые должны решаться органами местного самоуправления, либо вовсе не финансируются, либо финансируются в крайне малых дозах (строительство дорог, например).
При всем при том в отличие от Федерального закона N 154-ФЗ в Федеральном законе N 131-ФЗ заложена более прогрессивная идеология формирования местных бюджетов. К позитивным моментам обновленного бюджетного планирования относятся приведение бюджетной системы в соответствие с изменениями территориального устройства местного самоуправления, усовершенствование "технологии" пополнения местных бюджетов денежными средствами. Местные бюджеты определяются теперь как бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения, городских и сельских поселений. Введен принцип равенства бюджетных прав муниципальных образований, запрещающий установление индивидуальных, не соответствующих Бюджетному кодексу взаимоотношений между органами власти разных уровней в бюджетном процессе.
Главный упор сделан на четкое разграничение расходных обязательств между местными и государственными - региональными и федеральными - бюджетами. Хотя Федеральный закон N 154-ФЗ тоже различал расходы местных бюджетов, затрачиваемые на решение вопросов местного значения и выполнение отдельных государственных полномочий, на деле это различие часто не учитывалось. Как уже отмечалось выше, средства муниципалитетов затрачивались на порученные государственные дела в ущерб делам местным. Федеральный закон N 131-ФЗ содержит защитные правовые механизмы против такой практики. Как уже упоминалось, он, в частности, устанавливает, что положения федеральных законов, законов субъектов Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. При этом размер субвенций должен определяться раздельно по каждому из передаваемых государственных полномочий и устанавливаться с учетом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг, связанных с выполнением органами местного самоуправления соответствующих государственных полномочий. Данное правило сочетается еще с одним - о том, что федеральные законы, законы субъекта Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
Каждое муниципальное образование по закону должно иметь собственный бюджет. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений.
Будучи относительно самостоятельным экономическим инструментом, обеспечивающим финансовые потребности муниципального образования, местный бюджет входит составной частью в бюджетную систему Российской Федерации - основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации и регулируемую нормами бюджетного права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах: единства бюджетной системы Российской Федерации; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств. Эти принципы в значительной части своей применимы и к местным бюджетам.
Все, что связано с местными бюджетами, в значительной мере регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации. С содержанием гл. 8 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" корреспондируют многие положения Бюджетного кодекса. Кроме того, общественные отношения, возникающие в связи с формированием, утверждением, исполнением местного бюджета и контролем за его исполнением, регулируются федеральным законом о бюджетной классификации, Налоговым кодексом, другими федеральными законами, а также законами субъектов Федерации. Правовое регулирование части вопросов, связанных с местными бюджетами, регулируется правовыми актами органов местного самоуправления.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ местный бюджет в своих основных частях состоит из доходов и расходов. Расходы бюджета - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления; доходы бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления.
Глава 2. Изменение состава и
структуры доходов местных
Доходы местных бюджетов формируются за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений из бюджетов других уровней и прочих источников.
К налоговым
доходам местных бюджетов относятся
предусмотренные налоговым
Принципиально новым подходом к порядку отчисления в местные бюджеты от федеральных налогов является то, что для каждого уровня местных бюджетов Бюджетным кодексом, а не ежегодными федеральными законами, как это было до принятия Федерального закона N 131-ФЗ, установлены нормативы отчислений. Например, в бюджеты поселений зачисляются 10% налога на доходы физических лиц и 30% единого сельскохозяйственного налога; в бюджеты муниципальных районов - 20% налога на доходы физических лиц, 90% единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, 30% от единого сельскохозяйственного налога; в бюджеты городских округов - 30% налога на доходы физических лиц, 90% единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, 60% единого сельскохозяйственного налога. Если указанные нормативы реализуются, это позволяет повысить предсказуемость и стабильность доходов каждого уровня местных бюджетов, дает возможность обоснованно планировать деятельность муниципалитетов, создает определенные стимулы для экономического развития муниципальных образований и повышает эффективность использования бюджетных средств.
Одновременно в Кодекс введены нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов Федерации. Полномочия по установлению этих нормативов теперь у регионов. Практика установления указанных нормативов федеральными законами отменена. В случае передачи налоговых доходов региональных бюджетов в местные бюджеты соответствующие нормативы отчислений (сверх уровня, установленного Кодексом) должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образований соответствующего типа данного субъекта Федерации. Запрещено устанавливать эти нормативы на ограниченный срок. Органам государственной власти субъектов Федерации вменяется в обязанность передать местным бюджетам по единым или дополнительным (т.е. дифференцированным) нормативам не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации от налога на доходы физических лиц.
Если перечислить все виды доходов местных бюджетов, как это делает Федеральный закон N 131-ФЗ, к ним относятся:
средства самообложения граждан;
доходы от местных налогов и сборов;
доходы от региональных налогов и сборов;
доходы от федеральных налогов и сборов;
безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и иные межбюджетные трансферты, предоставляемые ;
доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и казенными муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
добровольные пожертвования;
иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.
В состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется из представителей поселений, включаются субсидии, предоставляемые в случаях, установленных уставами муниципальных районов, из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера.
Согласно Бюджетному кодексу получаемые местными бюджетами дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе. Субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Субсидии суть бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Доля всех налогов в доходах местных бюджетов составляет менее 40%. Около 60% располагаемых средств местных бюджетов приходится на все виды межбюджетных трансфертов, включая субвенции из фонда компенсаций. Однако прочными местные бюджеты считать сегодня нельзя. Дело в том, что Бюджетный кодекс в его прежней редакции разграничивал собственные доходы местных бюджетов и доходы, получаемые за счет отчислений от федеральных и региональных, так называемых регулирующих налогов и сборов. Обновленное понимание "собственных доходов" как бы уравнивает режимы получения доходов за счет местных налогов и сборов и за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также финансовой помощи. Хотя твердые, долговременные нормативы отчислений от государственных налогов, устанавливаемые Бюджетным кодексом, стабилизируют доходы местных бюджетов, зачислять их в состав собственных доходов вряд ли оправданно.
Местное самоуправление не может быть основано на отчислениях от государственных налогов и дотациях. В этом случае оно, по сути, превращается в государственное управление. Практика последних лет приближалась именно к этой ситуации. По данным Минфина России за 2009 г., дотационность свыше 70% имеют 53% местных бюджетов, в том числе более половины районных бюджетов и бюджетов сельских поселений. Преодоление этой практики в значительной степени связано с расширением объема доходов местных бюджетов, получаемых за счет местных налогов и сборов.
Европейская хартия местного самоуправления установила, что по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступить за счет местных налогов и сборов. Именно эти налоги и сборы понимаются как собственные доходы муниципалитетов. Европейские структуры, занимающиеся проблемами местного самоуправления, определяют, что термин "собственные ресурсы" обозначает финансовые средства, получаемые в результате принятия местными органами власти самостоятельных решений; они могут распоряжаться этими ресурсами по своему усмотрению, а если речь идет о налогах, они сами, хотя и в рамках закона, могут устанавливать ставки в зависимости от своих потребностей и от того, в какой степени граждане готовы взять на себя налоговое бремя.
Способность органов местного самоуправления взимать собственные налоги является символом их финансовой автономии. Устанавливая местные налоги и сборы, муниципалитеты берут на себя обязательства непосредственно перед населением. Эти обязательства являются формой ответственности перед гражданами в том, что касается предоставления услуг. Вместе с тем если финансовые средства поступают органам местного самоуправления не прямо от граждан, а из других источников, выборным органам легче сложить с себя ответственность за их правомерное использование. Вот почему в документах Европейского союза последних лет, анализирующих практику осуществления Европейской хартии местного самоуправления, говорится уже не просто о части финансовых средств, поступающих муниципалитетам от местных налогов и сборов, а о значительной части ресурсов органов местного самоуправления, получаемых ими за счет собственных доходов от налогообложения и других сборов, ставки которых они устанавливают сами.
Согласно ст. 15 Налогового кодекса РФ к местным налогам относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. Считать 14%, падающих на долю этих налогов от всех налоговых доходов муниципалитетов, значительными при всем желании нельзя. Непонятно, почему при всей очевидности несоответствия политики централизации налоговых поступлений, их обязательного предварительного сосредоточения на верхнем этаже бюджетной системы и последующего распределения по нижним ее уровням принципам рациональности бюджетного планирования, международному опыту и документам, его оформляющим, данная политика продолжается. Возможно, здесь играют роль опасения того, что слишком свободное, децентрализованное обращение с налогами приведет к большим финансовым потерям, поскольку "внизу" не накоплен опыт соответствующего ведения бюджетных дел, или сказывается недоверие к кадрам муниципалитетов - уголовная хроника полна сообщений о незаконных растратах муниципальных денег. Однако так никогда не подойти к реальному местному самоуправлению. Реформу местного самоуправления трудно представить без существенного расширения местных налогов, без непосредственного перераспределения всего объема налоговых поступлений государства в пользу органов муниципальной власти.
Здесь неприемлемы крайность и поспешность. В данной связи оправданно решение Государственной Думы, отвергнувшей альтернативный проект изменений Бюджетного и Налогового кодексов, подготовленный группой депутатов и предусматривавший, в частности, возможность установления единовременного "целевого налога на местные нужды", включая строительство, приобретение конкретных объектов в муниципальную собственность, ремонт и реконструкцию отдельных объектов муниципального имущества. Установление такого налога противоречило бы принципам всеобщности и равенства налогообложения, учета фактической способности налогоплательщика к уплате налога, недопустимости произвольных налогов, не имеющих экономического обоснования.
Вопросы финансовой автономии особенно остро стоят перед местными муниципальными образованиями поселенческого типа. Большое число сельских поселений имеет, как уже отмечалось, незначительную налогооблагаемую базу. Местные налоги и сборы крайне малы, поэтому некоторые муниципалитеты, на территории которых действуют относительно крупные предприятия, обращаются к ним за благотворительной помощью, когда надо отремонтировать школу, медицинский пункт, починить дорогу и т.д. Это нищенство "на коллективной основе", естественно, не прибавляет авторитета и уважения к местной власти и лишь усиливает коррупцию на уровне местного самоуправления.
Единственная "легальная" надежда поселенческих органов местного самоуправления - на дотации из бюджетов муниципальных районов и регионов. При полном отсутствии собственных налоговых доходов дотации мало что изменят в организации финансовой деятельности органов местного самоуправления поселений. Их бюджеты, на утверждение которых они получили право, будут формироваться так же, как и прежние сметы.
Существует мнение, что положение изменит передача поселенческим бюджетам по дифференцированным нормативам вместо дотаций доли региональных и федеральных налогов, увеличение в ряде случаев этой доли. Тогда местные бюджеты этого уровня станут хотя бы формально похожими на себя, поскольку по крайней мере часть их доходов будет состоять не из дотаций, а из налоговых поступлений. Поскольку эти поступления не от своих, а от "чужих" налогов, самоуправленческого бюджетного режима они не обеспечат. Заботясь о реальном местном самоуправлении, надо хотя бы в перспективе готовить меры, направленные к увеличению доходов поселенческих бюджетов (да и бюджетов районов и городских округов тоже) за счет местных налогов.
В отношения между бюджетами поселений и муниципальных районов Федеральный закон N 131-ФЗ и Бюджетный кодекс заложили новые подходы, выгода которых тоже небезусловна. Согласно этим подходам, в случае если представительный орган муниципального района будет формироваться из представителей поселений, в состав бюджетов районов должны включаться субсидии, предоставляемые поселениями на решение вопросов местного значения межмуниципального (межпоселенческого) характера. В Федеральном законе N 131-ФЗ ничего не говорится о том, в каком порядке должны предоставляться эти субсидии и каковы права поселенческих муниципалитетов. Указано только, что размер субсидий определяется представительным органом муниципального района по единому для всех поселений нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя бюджетных услуг соответствующего поселения.
Казалось, орган, предоставляющий субсидии, не может не участвовать в определении ее размера. По крайней мере он должен иметь возможность оспорить решение, касающееся вычетов из его доходов. Однако это не предусматривается. Бюджетный кодекс, развивая и конкретизируя положения Федерального закона N 131-ФЗ, определил, что поселения обязаны перечислять в бюджет муниципального района субсидии на решение вопросов межмуниципального характера. Цели, порядок расчета, перечисления и использования этих субсидий устанавливаются уставом муниципального района и (или) правовым актом представительного органа этого района. Правда, в Кодексе говорится о том, что размер указанных субсидий утверждается не только решением муниципального района, но и решениями представительных органов поселений о местных бюджетах по единому для всех поселений нормативу в расчете на одного жителя или потребителя услуг. В случае невыполнения поселением решения районного муниципалитета о бюджете района на следующий год в части перечисления субсидий в бюджет муниципального района районные власти могут предусмотреть снижение для данного поселения нормативов отчислений от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов (ст. 142.3 Бюджетного кодекса). Вряд ли в этих условиях органы местного самоуправления поселений смогут сбалансировать свои бюджеты, направив нужную часть доходов на собственно поселенческие нужды. Их финансовая автономия будет призрачной. Чтобы преодолеть эту вполне предсказуемую ситуацию, нужны поправки в те нормы Бюджетного кодекса, которые регулируют отношения бюджетов муниципальных районов и бюджетов, входящих в состав районов поселенческих муниципальных образований.
Весьма значительную часть доходных источников местных бюджетов (кроме прямых налоговых доходов) составляют безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В конечном итоге это тоже отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов. Только зачисляются они в местные бюджеты иным порядком, чем прямые налоговые поступления, и имеют несколько иные непосредственные цели. Внутрирегиональное и внутрирайонное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и их жителей - вот главная идея этих отношений.
Глава 3. Пути укрепления доходов местных бюджетов.
Укрепление финансовой базы местных бюджетов в первую очередь зависит от объема налоговых поступлений. По мнению автора, за местными бюджетами необходимо закреплять те налоги, на развитие налоговой базы которых могут влиять органы местного самоуправления.
В связи с
этим рассмотрим новые положения
в правовом регулировании специальных
налоговых режимов (упрощенной системы
налогообложения, единого налога на
вмененный доход для
Целью законопроекта N 499566-5 является налоговое стимулирование развития малого предпринимательства на основе совершенствования упрощенной системы налогообложения индивидуальных предпринимателей на основе патента, а также системы налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единого сельскохозяйственного налога), упрощенной системы налогообложения и системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности.
Упрощенная
система налогообложения
Таким образом, перечень специальных налоговых режимов дополняется патентной системой налогообложения. При этом с 01.01.2014 система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности исключается из перечня специальных налоговых режимов.
Кроме того, вносятся
изменения в отдельные
Так, величина предельного размера доходов организации, ограничивающая ее право перейти на упрощенную систему налогообложения, увеличивается с 15 до 45 млн руб. и подлежит индексации не позднее 31 декабря текущего года на коэффициент-дефлятор, установленный на следующий календарный год.
Самым значительным изменением, вносимым законопроектом N 499566-5 в НК РФ, является дополнение разд. VIII.1 "Специальные налоговые режимы" части второй НК РФ гл. 26.5 "Патентная система налогообложения".
Патентная система налогообложения вводится в соответствии с НК РФ законами субъектов РФ. По сравнению с действующим перечнем (69 видов деятельности) общий перечень видов предпринимательской деятельности, в отношении которых может применяться патентная система налогообложения, сокращен до 47 за счет их укрупнения. При этом в указанный перечень включен ряд новых видов предпринимательской деятельности (химическая чистка, крашение и услуги прачечных, оказание услуг по перевозке пассажиров водным транспортом, оказание услуг по перевозке грузов водным транспортом, услуги по прокату, экскурсионные услуги, розничная торговля, осуществляемая через объекты стационарной торговой сети с площадью торгового зала не более 10 кв. м и объекты стационарной торговой сети, не имеющей торговых залов, а также объекты нестационарной торговой сети).
- Местные бюджеты, их роль в бюджетной системе Российской Федерации
- Местные бюджеты, их формирование, принятие и исполнение
- Местные бюджеты как фин основа местных органов власти РБ
- Местные бюджеты: особенности их формирования и использования
- Местные гидравлические сопротивления
- Местные дорожно-строительные материалы
- Местные займы
- Местные бюджеты
- Местные бюджеты
- Местные бюджеты
- Местные бюджеты
- Местные бюджеты
- Местные бюджеты (5)
- Местные бюджеты (6)
