Местный референдум. 10

СОДЕРЖАНИЕ

1. ПОНЯТИЕ,  ПРЕДМЕТ И МЕТОД МУНИЦИПАЛЬНОГО  ПРАВА 2

2. МЕСТНЫЙ  РЕФЕРЕНДУМ 10

2.1. Вопросы  референдума 12

2.2. Инициатива  проведения референдума 13

3. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ  ВЫБОРЫ 18

1. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ  И МЕТОД МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Муниципальное право, как и любая  другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между  собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.

Понятие муниципальное право появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Само слово муниципалитет (от лат. municipium — самоуправляющаяся община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Практически значения муниципальный и местный идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.

Муниципальное право -  комплексная отрасль права, сформировавшаяся на стыке нескольких отраслей. В основе данной характеристики муниципального права лежат особенности его предмета: общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Комплексный характер муниципального права означает, что это вторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом «за счет» других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты¹.

Муниципальное право — самостоятельная отрасль права, так как:

1)  Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), наделила население городских, сельских поселений и иных территорий статусом субъекта права (ст. 8, 9);

2)  муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти;

3)  местное  самоуправление  не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов;

4)  местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Предмет муниципального права — отношения в сфере осуществления местного самоуправления. Отношения в сфере осуществления местного самоуправления — деятельность населения, которая:

а)    признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации;

б)   осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;

в)   направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;

г)    осуществляется  исходя  из интересов  населения,  его  исторических и иных местных традиций.

В целом муниципальное право  регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в  виде следующих основных групп:

-  отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;

-  отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;

-  отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;

-  отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих;

-  отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;

-  отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

-  отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.

На основе предмета муниципального права можно сформулировать и  его понятие.

Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

Следует учитывать, что это определение  отражает не все, а лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права.

Под методом правового регулирования  в муниципальном праве понимается совокупность средств и способов, с помощью которых правовые нормы воздействуют на общественные отношения в системе местного самоуправления, регулирую их.

В связи с тем, что муниципальное  право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два  способа регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивный и диспозитивный.

Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования, т.е. в данном случае налицо отношения соподчиненности субъектов правоотношений, зависимость одних от других.

В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность  в соответствии с действующим  законодательством.

Императивный метод предусмотрен законодательством о местном  самоуправлении для депутатов и  выборных должностных лиц.

Диспозитивный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами. В данном случае применяется принцип юридического равенства субъектов отношений.

Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной  собственностью.

При формировании муниципальной собственности  органы местного самоуправления приобретают  движимое и недвижимое имущество  путем заключения договоров купли-продажи  и т.д.

Таким образом, муниципальное право  характеризуется сочетанием двух методов  регулирования отношений в системе  местного самоуправления: императивного  и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права.

Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью  таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования.

Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования, которое предполагает субординацию субъектов, прямое подчинение. Правоотношения в данном случае возникают, как правило, в результате и на основании властного предписания. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего управленческие отношения.

Дозволение, признающее равноправие сторон, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др. Наиболее сильное воздействие имеет место со стороны норм и институтов гражданского права. Гражданский кодекс РФ, как и другие нормативно-правовые акты гражданского законодательства, достаточно широко регулирует имущественные отношения с участием муниципальных образований, других субъектов (участников) местного самоуправления, которые становятся в этом случае одновременно и субъектами гражданского права. В ГК РФ закрепляется положение о том, что «городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами» (п. 1 ст. 124). От имени муниципального образования могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления. В рамках институтов гражданского права регулируются также отношения муниципальной собственности и ее приватизации, правовой режим муниципальных унитарных предприятий, и муниципальных учреждений и т.п.

Используются в муниципальном  праве и запреты — способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления.

В муниципальном праве используется также метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Особенность этого способа воздействия состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, приняло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. В качестве примера можно привести ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37).

Можно говорить об особом значении в  муниципальном праве метода гарантий. Такая значимость объясняется федеративным характером государства, предоставляющим  широкие полномочия субъектам Российской Федерации в области местного самоуправления. В целях обеспечения  прав местного самоуправления Федеральный  закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» строго разграничивает полномочия органов государственной  власти Российской Федерации и органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации в области  местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные  Конституцией Российской Федерации  и Федеральным законом «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» права местного самоуправления.

Таким образом, в муниципальном  праве не используется один из методов  правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего  данной отрасли права, а имеет  место синтез методов правового  регулирования, что обусловлено  предметом муниципального права  и комплексным характером отрасли  «муниципальное право». Все это создает  особый режим муниципально-правового  регулирования.

2. МЕСТНЫЙ РЕФЕРЕНДУМ

Конституция Российской Федерации  наряду со свободными выборами называет высшим непосредственным выражением власти народа и референдум.

Местный референдум - это голосование жителей муниципального образования по утверждению наиболее важных вопросов местного значения. Законодательное определение референдума дано в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Согласно ст. 2 данного Федерального закона референдум - это форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме. Наряду с общероссийским референдумом предусматриваются также региональные и местные референдумы. Местный референдум - это референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

Конституционным Судом Российской Федерации было признано не противоречащим Конституции Российской Федерации  положение Федерального закона «Об  основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» о  том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о  досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления.

При этом Конституционным  Судом было отмечено, что определение  конкретных условий и порядка  проведения местного референдума в  соответствии с конституционным  разграничением предметов ведения  и полномочий между различными уровнями публичной власти, поскольку это  не касается совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов, относится к ведению субъектов Федерации и местного самоуправления. Однако это не означает, что пределы усмотрения органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления не могут быть ограничены федеральным законодателем исходя из интересов обеспечения прав граждан в сфере местного самоуправления и общих принципов его организации в Российской Федерации.

Как указал Конституционный  Суд Российской Федерации, таким  ограничением является предусмотренный  оспариваемым положением запрет выносить на местный референдум вопросы о  досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов  местного самоуправления. Данное ограничение  обусловлено тем, что каждая форма  непосредственной демократии имеет  собственное предназначение в системе  народовластия, и реализация одной  из них не должна препятствовать осуществлению  других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции Российской Федерации, не может быть направлен на отрицание  состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку  фактически это приводило бы к  пересмотру их итогов и, как следствие, - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти².

2.1. Вопросы референдума

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы  местного значения. Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования  могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный  референдум.

Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и  гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Федерации. Вопрос референдума должен быть сформулирован  таким образом, чтобы исключалась  возможность его множественного толкования, т.е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а  также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

-  о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

-  о персональном составе органов местного самоуправления;

-  об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

-  о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

-  о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Обстоятельства, исключающие  назначение и проведение референдума.

Референдум не назначается  и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации  либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части  этой территории, а также в течение  трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Представительный орган  муниципального образования вправе отказать в назначении референдума  только в случае нарушения при  выдвижении инициативы проведения референдума  нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума.

Уставом муниципального образования  может быть установлен срок, в течение  которого местный референдум с такой  же по смыслу формулировкой вопроса  не проводится. Указанный срок не может  превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума.

2.2. Инициатива проведения референдума

Инициатива проведения местного референдума выдвигается:

-  гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;

-  избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению бюдреферендума. В этом случае руководящий орган этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума) независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума;

-  представительным органом муниципального образования и главой местной администрации. При этом такая инициатива должна быть выдвинута ими совместно.

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом  субъекта Федерации и не может  превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с  федеральным законом.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными  объединениями, оформляется в порядке, установленном федеральным законом  и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования  и главой местной администрации, оформляется их правовыми актами.

Для выдвижения инициативы проведения референдума и сбора  подписей граждан Российской Федерации  в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума. Такую инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению местного референдума устанавливается законом субъекта Федерации.

Для назначения референдума  инициативная группа по проведению референдума  должна представить в орган, установленный  уставом муниципального образования (обычно это представительный орган  или избирательная комиссия муниципального образования), подписи участников референдума  в поддержку инициативы его проведения.

Назначение и проведение местного референдума

Назначение и проведение референдума обязательно, если соблюдены  порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации.

Принятие органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен  на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.

Местный референдум назначается  представительным органом муниципального образования. Представительный орган  обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в данный орган документов, на основании которых назначается местный референдум.

В случае если местный референдум не назначен представительным органом  в установленные сроки, референдум назначается судом на основании  обращения граждан, избирательных  объединений, главы муниципального образования, региональных органов  государственной власти, избирательной  комиссии субъекта Федерации или  прокурора. Назначенный судом местный  референдум организуется избирательной  комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом  государственной власти субъекта Федерации  или иным органом, на который судом  возложено обеспечение проведения местного референдума.

Голосование на референдуме  может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до дня голосования.

В соответствии с уставом  муниципального образования голосование  на местном референдуме не позднее  чем за 25 дней до назначенного дня  голосования может быть перенесено уполномоченным на то органом на более  поздний срок (но не более чем  на 90 дней) в целях его совмещения с днем голосования на назначенных  выборах в органы государственной  власти или органы местного самоуправления либо с днем голосования на ином назначенном референдуме.

Решение о назначении референдума, а также о перенесении дня  голосования на референдуме подлежит официальному опубликованию в средствах  массовой информации не позднее чем  через пять дней со дня его принятия.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение  подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Принятое на местном референдуме  решение подлежит обязательному  исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в  утверждении какими-либо органами государственной  власти, их должностными лицами или  органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого  на местном референдуме решения  в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение  может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными  федеральным законом органами государственной  власти.

Гарантии прав граждан  на участие в местном референдуме, а также порядок подготовки и  проведения местного референдума устанавливаются  федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Федерации.

3. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ

Муниципальные выборы - это выборы, проводимые в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Гарантии избирательных прав граждан  при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения  результатов муниципальных выборов  устанавливаются Федеральным законом  «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» и  принимаемыми в соответствии с ним  региональными законами.

Участие гражданина Российской Федерации  в выборах является свободным  и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью  принудить его к участию или  неучастию в выборах и референдуме  либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.

Выборы организуют и проводят избирательные  комиссии. Вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.

Гражданин Российской Федерации, достигший  возраста 18 лет, имеет право избирать (т.н. активное избирательное право), а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, - быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (т.н. пассивное избирательное право). Гражданин Российской Федерации, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях, других действиях по подготовке и проведению референдума.

Согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации не имеют права быть избранными граждане, признанные судом  недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору  суда.

Гражданин Российской Федерации имеет  право избирать, быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к  религии, убеждений, принадлежности к  общественным объединениям, а также  других обстоятельств.

Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина Российской Федерации вне его  места жительства во время проведения в округе, в котором расположено  данное место жительства, выборов  не может служить основанием для  лишения его права на участие  в выборах в органы местного самоуправления.

Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением  места жительства гражданина Российской Федерации на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку  проживания гражданина Российской Федерации  на данной территории, устанавливаются  только Конституцией Российской Федерации.

Уставом муниципального образования  могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд.

При наличии в отношении гражданина Российской Федерации вступившего  в силу решения суда о лишении  его права занимать государственные  и (или) муниципальные должности  в течение определенного срока  этот гражданин не может быть зарегистрирован  в качестве кандидата, если голосование  на выборах в органы государственной  власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока.