Место муниципального хозяйства в системе хозяйственных отношений

Место муниципального хозяйства в системе хозяйственных  отношений 

Для того, чтобы дать научное определение муниципального хозяйства, надо прежде установить родовое понятие “хозяйство”, чтобы затем на основе отличия данного вида хозяйства дать определение термина “муниципальное хозяйство”.

 Как правило,  под хозяйством понимают совокупность  хозяйствующих субъектов, ограниченных  видом собственности, определенным  характером деятельности и территорией,  на которой осуществляется эта  деятельность. Так, государственное  хозяйство любой современной  страны существует в ее границах, а права государства при осуществлении  хозяйственной деятельности напрямую  зависят от формы собственности  хозяйствующих на его территории  субъектов.

 С этой точки  зрения государство имеет ряд  особенностей при осуществлении  хозяйственной деятельности, поскольку  оно, с одной стороны, выступает  как равноправный субъект хозяйственных  отношений (собственник), а с другой - как субъект, выполняющий в  силу своего особого статуса  функцию регулирования хозяйственных  отношений на своей территории. Местное самоуправление несет  на себе признаки как государства, так и хозяйствующего субъекта. В этой двойственности природы местного самоуправления и кроется корень долгих дискуссий по определению понятия муниципального хозяйства.

 Таким образом,  муниципальное хозяйство -  это  совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории  муниципального образования хозяйственную  деятельность, направленную на удовлетворение  коллективных (общественных) потребностей  его населения.

 Муниципальное  хозяйство отличается от государственного  достаточно широкими правами  в области производственной деятельности, и прежде всего в области  распоряжения собственными ресурсами,  а от частного хозяйства - общественным  характером использования результатов  деятельности.

Муниципальное управление

Из определения  муниципального хозяйства следует, что некоторое число предприятий  и учреждений, выполняющих общественно  значимые функции, нуждается в координации  их деятельности. Именно эту функцию  на практике и выполняют органы местного самоуправления. 

Рис.1 Соотношение  полномочий органов местного  

самоуправления в  сфере регулирования хозяйственных  отношений

Из рис.1 видно, что  полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования хозяйственных  отношений не просто разведены по двум видам, но в отношении муниципальных  предприятий органы местного самоуправления выступают и как собственник, и как власть, поскольку в отношении  общеобязательных норм и правил, принимаемых  органами местного самоуправления в  пределах их компетенции, все предприятия, и в том числе муниципальные, равны.

Из рис.1 видна и сложность управленческой деятельности органов местного самоуправления, поскольку они выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законом правом регулировать эту деятельность на своей территории.

В связи с этим и возникают сложности в определении  понятия “муниципальное управление”, поскольку оно, как и понятие  “муниципальное хозяйство”, имеет  двойственную природу. Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя вопросы как общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне  зависимости от формы собственности, так и более глубокого регулирования  хозяйственных отношений для  муниципальных предприятий и  учреждений. В связи с этим в  основу определения данного понятия  должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.

И в связи с  этим основной вид деятельности органов  местного самоуправления - подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан.

Понятие “муниципальное управление” должно в обязательном порядке включать не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом.

Муниципальное управление -  деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством  муниципального хозяйства.

На основе этого  определения можно очень рельефно показать отличия муниципальной  службы от службы в органах государственной  власти. Они также проистекают  из двойственной природы муниципального хозяйства, поскольку муниципальный  служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной  деятельности, и в этом смысле его  деятельность мало чем отличается от предпринимательства. С другой стороны, общественный характер распределения  полученной в результате деятельности прибыли и регулирование хозяйственных  интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требуют  знаний и навыков, больше присущих государственной  службе.

Структура муниципального хозяйства

Рассмотрим структуру  муниципального хозяйства и приведем классификацию связей, которые возникают  внутри муниципального хозяйства между  его элементами. 

Методика, предложенная для определения понятия “муниципальное хозяйство”, содержит подход, исходящий  из того, что:

Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и  учреждений, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования.

Деятельность, осуществляемая этими предприятиями и учреждениями, направлена на удовлетворение общественных интересов.

Поскольку деятельность осуществляют разнородные по природе  субъекты, то необходим и субъект, координирующий их деятельность.

Исходя из данного  анализа, основным признаком, по которому можно классифицировать элементы муниципального хозяйства, является роль и место  элемента в реализации общественных потребностей..

С этой точки зрения можно выделить следующие элементы:

муниципальные предприятия, деятельность которых полностью  подчинена интересам населения  муниципального образования;

иные предприятия  и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных  образований;

органы местного самоуправления.

Роль каждого из названных элементов различна. Муниципальные  предприятия свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары или услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном  или законодательном порядке  обязанностей) либо общественного (добровольного  по форме) принуждения.

Органы местного самоуправления осуществляют особую функцию - регулируют деятельности двух предыдущих элементов в интересах населения  муниципального образования.

Ценность данной классификации состоит в том, что она позволяет определить место и роль каждого элемента в решении вопросов местного значения, цели деятельности этих элементов в  процессе управления муниципальным  хозяйством, учитывать их особенности. Из этой классификации видно, что  при построении отношений между  населением муниципального образования  и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения наиболее выгодно  иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они реализуют  населению товары и услуги, и прибыль, полученная в итоге их деятельности, также является собственностью данного  местного сообщества. Поэтому хорошо работающее муниципальное предприятие  всегда выгодно муниципальному хозяйству.

Определение объема компетенции муниципальных образований

В общем случае объем  компетенции, прав и обязанностей местного самоуправления определяется действующим  законодательством, обычным правом (сложившейся традицией) и инициативой  органов местного самоуправления. 

Необходимо разделять  предметы ведения (перечень вопросов местного значения) и полномочия местного самоуправления. Попытаемся выделить те вопросы, которые  обычно относятся к предметам  ведения местного самоуправления:

Основное благоустройство (производство энергии для коммунальных нужд, территория и земельное хозяйство, планировка и перепланировка территории, строительство общественных и частных  зданий, озеленение, создание и эксплуатация жилищного фонда).

Благоустройство в  узком смысле слова (внутригородские  пути сообщения, городской транспорт  и связь, уличное движение, освещение, отопление муниципальных зданий).

Благоустройство в  широком смысле слова (водоснабжение, очистка, санитарные мероприятия, медицинская  помощь, эпидемиологическая безопасность, похоронные услуги, организация питания, социальная помощь, местная торгово-промышленная, ценовая политика, общественное призрение, юридическая помощь, мировое судейство, пожарная и общественная безопасность, дошкольное воспитание и народное образование, развитие культуры, охрана нравственности).

Установив перечень предметов ведения, можно определить и те права, которыми должно обладать местное самоуправление для реализации возложенных на него обязанностей.

Право юридического лица, дающее возможность заключать  договоры и контракты, приобретать  и отчуждать имущество, выступать  в качестве истца и ответчика  в суде, совершать другие юридически значимые действия.

Право распоряжения муниципальным имуществом, в частности  установление арендной платы в отношении  муниципальной собственности, перечня  неотчуждаемых объектов, создание на основе муниципальной собственности  муниципальных предприятий и  т. д.

Право управления муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями.

Право установления местных налогов и сборов и  распоряжения муниципальными финансами.

Право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями.

Право принудительного  отчуждения (выкупа) частного имущества, что особо важно при планировке и перепланировке города. Речь также  может идти о муниципализации  общественно значимых предприятий.

Право всякого органа власти - право принятия общеобязательных на территории муниципального образования  решений (постановлений, распоряжений и других нормативно-правовых актов).

Обязательность исполнения актов органов местного самоуправления должна обеспечиваться правом санкции, т.е. правом наложения взысканий  за нарушение обязательных правовых актов.

Право надзора за соблюдением правовых актов, которое  состоит из ряда более конкретных прав (право беспрепятственного входа  уполномоченных лиц местного самоуправления на предприятия, в учреждения, организации, право принудительного исправления  допущенных нарушений за счет владельца  и др.) 
 

 Право принуждения,  осуществление которого возможно  при наличии принудительной силы, что требует предоставления местному  самоуправлению права содержать  муниципальную полицию (милицию), которая при необходимости может  подразделяться на полицию общественной  безопасности, санитарную, экологическую  и т. д.

Эта совокупность десяти основных муниципальных прав ввиду  их принципиальной важности получила в свое время название “великая хартия муниципальных прав”. В дальнейшем в соответствующей времени и  характеру документа редакции они  вошли и в Европейскую хартию местного самоуправления; в настоящее  время практически в полном объеме эти права закреплены действующим  российским законодательством.

Принципы построения структуры управления муниципальным  образованием

Любая управленческая деятельность подразумевает ряд  обязательных элементов. Прежде всего она сопряжена с этапностью ее осуществления и видами принимаемых управленческих решений. Существуют следующие этапы управленческой деятельности (см. рис.2 ) 

Рис. 2 Содержание этапов управленческой деятельности 
 

 Из приведенного  на рис.2 перечня этапов становится  понятным, что при построении  структуры управления муниципальным  образованием необходимо учитывать,  что все эти этапы должны  быть структурно обеспечены в  ходе управленческой деятельности.

 Важно, что  каждое структурное подразделение  должно четко осознавать пределы  своей компетенции и специфику  принимаемых управленческих решений.

 Исходя из вышеизложенного структура управления муниципальным образованием должна обеспечить:

процесс формирования и исполнения управленческих решений  на всех этапах цикла;

комплексность и  внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений;

завершенность и  поступательность развития.

 В соответствии  с этим и сформулированы принципы, перечисленные ниже:

Принцип целевой  ориентации муниципального образования. Развитие любого муниципального образования, как и его возникновение, базируется на определенных целях совместной деятельности. Умение грамотно определять и устанавливать  цели развития - наиболее важный и значимый элемент управления. Первичное определение  целей и задач деятельности муниципального образования происходит при его  формировании посредством определения  его компетенции.

Принцип горизонтального  разделения функций. Под разделением  функций по горизонтали подразумевается  разграничение их между органами и должностными лицами одного уровня.

Принцип вертикального  разделения функций. Кроме горизонтальных отношений, возникающих между органами местного самоуправления, значительную роль играет система вертикального  взаимодействия, поскольку на территории муниципального образования существует ряд иных структур, без которых  невозможно управление муниципальным  образованием.

Принцип комплексности. Этот принцип важен для целостности  при построении структуры и требует  при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции. Особенно это важно в том случае, когда исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции использованы все структуры администрации.

Комплексное социально-экономическое  развитие муниципальных образований

Комплексное социально-экономическое  развитие муниципальных образований  Федеральным законом “Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” отнесено к полномочиям местного самоуправления. Под комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается управляемый процесс изменений в различных сферах жизни муниципального образования, направленный на достижение определенного уровня развития социальной (включая духовную) и экономической сфер на территории муниципального образования, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения коллективных потребностей населения и интересов государства. В данном направлении осуществляются следующие действия: утверждаются и реализуются местные целевые программы, даются муниципальные заказы, согласовываются формы участия предприятий и организаций в развитии муниципального образования, заключаются договоры и т. д.

Под управлением  комплексным социально-экономическим  развитием муниципального образования  понимается управление взаимно согласованными программами (проектами) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, согласованными по ресурсам, срокам в соответствии с принятыми  населением приоритетами, а также  принятыми к исполнению на основе договоров или по закону федеральными и региональными программами  развития.

 Каким бы непрерывным  ни казался процесс развития  и управления им, общая принципиальная  особенность процесса управления  развитием муниципальных образований  - его цикличность. В вопросе  управления развитием муниципального  образования рассматривается два  подхода (или две стратегии):

Первый подход. Если цикл управления развитием имеет  достаточно четкие границы, то есть начало цикла управления развитием и  его конец. В этом случае полный цикл управления комплексным социально-экономическим  развитием условно можно разбить  на период разработки программы комплексного социально-экономического развития и  период реализации этой программы.

Второй подход. В  крупных муниципальных образованиях программа комплексного социально-экономического развития может быть настолько сложной, что возникнет необходимость  весь процесс управления развитием  рассматривать как совокупность двух относительно самостоятельных  процессов управления: разработки программы  и ее реализации. Очевидно, что эти  два процесса, развиваясь относительно самостоятельно, должны быть жестко согласованы  по срокам.

Однако, каким бы сложным ни был процесс управления, он всегда может быть разбит на отдельные конкретные небольшие по срокам проекты, в управлении которыми можно выделить как относительно самостоятельные следующие основные этапы (циклы) управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования:

в период разработки программы развития:

сбор и обработка  информации;

целеопределение (постановка целей);

выработка стратегических установок и критериев развития;

оценка потенциала и ресурса развития;

разработка концепции  комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

разработка и принятие программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования

в период реализации программы развития: 

разработка и принятие бюджета развития;

исполнение бюджета  развития в соответствии с программой комплексного социально-экономического развития;

контроль, сбор и  обработка информации и выработка  предложений по корректировке программы (концепции).

Итак, основная особенность  планирования и распределения по этапам процесса комплексного социально-экономического развития муниципального образования  заключается в том, что периоды  планирования и корректировки планов должны быть согласованы с характерными временными циклами жизни муниципального образования, такими как разработка и принятие бюджета, срок полномочий органов местного самоуправления и  др.

Муниципальный менеджмент

В условиях перехода к рыночным отношениям одной из главных  целей проводимых экономических  реформ является совершенствование  управления. Формирование рыночных отношений  связано с развитием новых  форм хозяйствования, базирующихся на многообразии форм собственности. Это  предполагает радикальные изменения  в хозяйственном механизме и  методах регионального управления, особенно на микроуровне.

Поэтому в этих условиях среди отраслей научных знаний особое значение приобретает муниципальный  менеджмент – научная дисциплина в системе экономических знаний, изучающая управление региональных социально-экономических систем. Само понятие “менеджмент” рассматривается  в современной экономической  науке как наиболее эффективный  тип управления, отвечающий задачам  рыночной экономики.

Муниципальный менеджмент использует знания и других научных  экономических дисциплин, изучаемых  в экономических вузах: менеджмента, маркетинга, основ экономической  теории, экономики и социологии труда, статистики и др. Муниципальный менеджмент использует их методы и выводы для  собственного развития и в то же время обогащает эти отрасли  экономических знаний своими данными.

Одними из важных вопросов, находящимися в ведении  муниципального менеджмента местного самоуправления, являются вопросы управленческого  характера, а именно построение системы  управления, наиболее приемлемой и  эффективной для каждого муниципального образования; разработку и принятие уставов муниципального образования и контроль за их соблюдением; финансово-экономическое обеспечение муниципального образования.

В научных исследованиях  муниципального менеджмента используется комплекс научных методов, важнейшими из которых являются:

Нормативный метод, предполагающий обоснование важнейших  знаний и прогнозов социально-экономического развития муниципального образования  системой норм и нормативов, учитывающих  местные особенности. На основе норм и нормативов обеспечивается использование  производственных ресурсов. Нормативы  учитывают уровень научно-технического прогресса, новейшие технологии, условия  развития и функционирования отраслей производства, специфику муниципального образования. 
 

С нормативным методом  тесно связан балансовый метод. Он позволяет  выбрать правильные соотношения  между отраслями территориального образования и дополняющими внутрирегиональный комплекс. Балансы необходимы для разработки экономического обоснования размещения отдельных предприятий на территории муниципального образования. При разработке балансов увязка потребностей и ресурсов достигается на основании научно обоснованных региональных норм. С помощью балансов определяются потребности в ресурсах и товарах. Балансовые расчеты дают возможность оценить целесообразность нового строительства на территории муниципального образования какого-либо хозяйственного объекта и определить его мощность.

Важна роль балансового  метода при оценке финансового обеспечения  муниципального образования. При этом важнейшей составной частью финансового  баланса является сводный расчет объема капиталовложений для определения  основных направлений социально-экономического развития, его эффективности и  пропорциональности.

Широкое применение в муниципальном менеджменте  нашел метод системного анализа. Так как предметом муниципального менеджмента являются социально-экономические  системы территориальных образований, а его задачей — построение рациональной системы управления социально-экономическими территориальными системами, то этот метод  особенно важен.

Системный анализ —  это всесторонний анализ, использующий принцип поэтапности, начиная от постановки цели, определения задач, формулировки научной гипотезы, всестороннего изучения особенностей оптимального варианта размещения производства. При этом критерием оптимальности является эффективность, т.е. наибольшее удовлетворение потребностей населения.

Системный анализ —  это метод, рассматривающий связи  и целостности сложных систем. Управление на основе системного метода включает три этапа: определение  сферы, области и масштаба деятельности субъекта управления, проведение непосредственно  системного анализа, разработка альтернативных вариантов решения определенных проблем и выбор оптимального варианта. Особенно важен системный  анализ при решении управленческих задач.

Проблемы размещения производительных сил и развития хозяйства регионов, в том числе  и в муниципальных образованиях становятся все более сложными, с  отраслевыми и территориальными связями — все более трудно управляемыми в условиях становления  рынка. Поэтому возникает необходимость  в разработке и применении экономико-математических моделей, охватывающих главные узловые  проблемы. Можно выделить следующие  основные направления экономико-математического  моделирования территориальных  социально-экономических процессов:

моделирование территориальных  пропорций;

моделирование размещения отраслей хозяйства;

моделирование формирования социально-экономической системы  территориального образования; 

моделирование системы  управления.

Использование экономико-математических моделей и современных ЭВМ  позволяет с минимальными затратами  труда и времени обрабатывать огромные массы исходных данных, выбирать оптимальные решения в соответствии с поставленной целью. При этом следует  учитывать, что полученные на ЭВМ  результаты нуждаются в дальнейшем изучении и осмыслении.

В муниципальном  менеджменте широко используется статистический метод (исчисление индексов, корреляционный анализ). Все научные методы тесно  дополняют друг друга. Кроме того, в муниципальном менеджменте  применяются и свои специфические  метода управления, представляющие собой  совокупность способов и средств  воздействия управляющего субъекта на объект управления. Эти методы подразделяются на организационные, экономические и социально-психологические.

Организационные методы управления представляют собой систему  воздействия на организационные  отношения для достижения конкретных целей.

К ним следует  отнести организационно-стабилизирующие, распорядительные и дисциплинарные методы воздействия.

Экономические методы управления представляют собой совокупность способов воздействия путем создания определенных экономических условий для выполнения поставленных задач. Их можно осуществить при помощи финансово-ценовых рычагов, составления прогнозов, создания экономических стимулов, утверждения хозяйственного расчета.

Социально-психологические  методы управления представляют собой  способы воздействия, основанные на использовании социально-психологических  факторов, к которым можно отнести  черты характера муниципального служащего, его способности, темперамент  и т.д. Таковы методические основы муниципального менеджмента.