Методология социальной политики

ВВЕДЕНИЕ 

     Социальная  политика играет огромную роль во внутренней политике любого государства, так как  проблемы, возникающие в социальной сфере, напрямую связаны с развитием  экономической и политической жизни  страны, а следовательно, являются своеобразным индикатором развития общества.

     Как для России, так и для Республики Саха (Якутия) этот вопрос сегодня особенно актуален в связи с необходимостью формирования новой модели социальной политики. Процесс трансформации  патерналистской модели, которая  существовала в эпоху СССР, не простой, и прежде всего, требует решения вопрос о роли государства в новой социальной политике, его функциях и взаимодействии с общественными институтами.

     В узком смысле социальная политика - это система мер, направленная на осуществление социальных программ, в частности, на поддержание доходов, уровня жизни населения, обеспечение  занятости, поддержки отраслей социальной сферы, предотвращение социальных конфликтов.

     В данной работе рассматриваются основные модели социальной политики на примере  зарубежных стран, так как, анализируя опыт других стран, мы знакомимся как  с основными достижениями, так  и с трудностями в области  социальной политики. Анализ моделей позволяет не слепо копировать ту или иную модель, а разрабатывать такую, которая бы максимально эффективно решала социальные проблемы именно в российском обществе и снизила социальную напряженность.

     Главное место в социальном регулировании  принадлежит государству, которое  формулирует общую концепцию  и основные направления социальной политики, обеспечивает законодательную  и правовую основу. Помимо государства  в решении социальных проблем  принимают участие отдельные  предприятия и фирмы, общественные, политические и профсоюзные объединения, а также организации, базирующиеся на благотворительных и добровольных началах, наконец, частные лица.

     Степень участия государственного сектора  в социальной сфере во многом определяет масштабы и характер проводимой социальной политики. Расширенная социальная политика означает общедоступность социальных программ, универсальность социальных выплат, всеобъемлющий характер перераспределенной деятельности государства. Ограничительная  социальная политика предполагает сведение к минимуму ее масштабов, содержания и объектов.

     Существуют  различные классификации моделей  социальной политики, но так или  иначе большинство из них базируются на принципах, вытекающих из роли и  степени участия в реализации социальной политики государства, институтов гражданского общества и отдельных  граждан. Основываясь на геополитическом  аспекте, выделяют скандинавскую, континентальную  и американо-британскую модели социальной политики. Зачастую, исходя из преемственности от той или иной политической партии, скандинавскую социальную модель называют также социал-демократической, континентальную – социально-рыночной, а американо-британскую – либеральной моделью социальной политики. Рассмотрим их основные черты.

     Также в работе будет рассмотрена социальная политика на примере нашей республики, ее особенности, основные проблемы и  перспективы. 
 
 
 
 
 
 
 

     ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ  

1. Понятие социальной политики

     Социальное  государство – это такой тип  государства, при котором в государственной  политике главными приоритетами являются социальное благополучие каждого человека и соответственно всего общества. Понятие «социального государства», «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную  жизнь и свободное развитие человека», было впервые сформулировано в Конституции  Российской Федерации 1993 года (ст. 7).

     Однако, в практическом плане российское общество еще далеко от устройства социально-экономической жизни, отвечающей требованиям социального государства. Как известно, стабилизация общества и его ускоренное развитие начинаются с выработки и реализации современной  социальной доктрины развития, которая  лежит в основе нового типа государственности. По-прежнему главной задачей является определение стратегии формирования социального государства с учетом исторических, этнических, региональных особенностей России и выбор оптимального типа социального государства.

     Социальная  политика - это, прежде всего, деятельность государства в социальной сфере, которая направлена на объединение  усилий всех субъектов хозяйственных  и управленческих структур, всего  населения в целях решения  социальных задач¹.

     В определение “социальная политика”  нужно включать ту групп проблем, которая позволяет выяснить следующее: связь социальной политики и общей  политики; ее специфику как направление  политического руководства обществом; характеристику тех общественных явлений и процессов, которые выступают объектом воздействия социальной политики; функции, типы социальной политики и тенденции их развития в современном мире.

     В более широкой трактовке понятие  “социальная политика” используется давно и охватывает все отношения  общественной жизни. Вся политическая деятельность в этом случае рассматривается  как социальная. В этом значении социальная политика тождественна политике в целом.

     Как показывает практика, управленческие воздействия (социальная политика) могут  усиливать свое воздействие в  отдельных звеньях процессов  социального структурирования или  в определенные периоды развития.

     Наиболее  предпочтительным способом решения  социальных проблем являются реформаторские меры и целостная политика социального  управления, направленная на модернизационные преобразования общества.

     Соответственно, роль социальной политики в период реформ, кризисного развития, выбора альтернатив, определяющих будущее состояние  социальной структуры, существенно  возрастает². Параллельно возникает коллизия, когда управленческое воздействие неадекватно тем целям, которое оно преследует, так как в целостном процессе социального структурирования имеют место естественно-спонтанные реакции и процессы. Можно согласиться с мыслью, что факторы являются «лишь возможностью, а какие из них и в какой последовательности окажут влияние на реальный процесс, зависит от особенностей конкретной ситуации».

     С анализом сущности социальной политики тесно связан вопрос о ее социальной функции, споры о которой продолжаются до сих пор. Первоначально считалось, что социальная политика выполняет  функцию “регулятора труда и  потребления”. Впоследствии к указанной  функции были добавлены “функция повышения благосостояния народа” и “функция оказания социальных услуг населению”. В последние десятилетие тенденции таковы, что объем и содержание функции социальной политики во всем мире расширяются. Каковы же основные функции социальной политики?

     Во-первых, это функция регулирования воспроизводства  рабочей силы. В связи с развитием производственных сил, переходом от экстенсивного характера развития производства к интенсивному предъявляются более высокие требования к качеству рабочей силы. Поэтому объективно в развитых странах социальной сфере уделяется огромное внимание.

     Во-вторых, функцией социальной политики является поощрение прогрессивных мотиваций  к труду. Мировая практика знает несколько видов мотиваций: традиционный (образец, ритуал), этический (долг), административный (поощрение, наказание, иерархия), корпоративный (солидарность, участие), экономический (расчет, вознаграждение, экономический интерес). Практика показывает, что в современном обществе существуют все виды мотиваций, однако основную мотивационную роль играют в разном соотношении вознаграждение и участие.

     В-третьих, к числу функций социальной политики относится социальная защита населения. Если социальная политика защищает индивидов  от нужды и унижения и одновременно способствует согласию между социальными  группами, то она справляется с  процессом регулирования социальных интересов.

     Социальная  политика призвана дополнять принцип  индивидуальной ответственности гражданина принципом солидарности и объединять их. В частности федеральные и  региональные органы власти должны направлять свои усилия на поддержку социальных групп, способных создать необходимые  структуры социального страхования, взаимопомощи и защиты. Такие группы могут включать профессиональные структуры, местные общины, кооперативы, региональные организации, общественные объединения  и другие созданные для этой цели институты.

     Свободное выражение суждений представителей всех групп и слоев общества по вопросам социальной политики призвано стать важным средством “обратной  связи” органов управления с массами, надежным защитным механизмом от разного  рода проявлений волюнтаризма и субъективизма  в социальной политике. Всеобъемлющий  народный контроль над социальной политикой  должен стать орудием против коррумпирования  должностных лиц, установления социально  неоправданных законов, неуплаты или  занижения налогов и т.д. 

2. Модели  социальной политики

     Существующие  сегодня модели социальной политики при всех их различиях в разных странах мира в целом реализуют  два основных подхода.

     Государственный патернализм - ориентирован на определение государством качественных (идеология) и количественных (социальная сфера) параметров всех без исключения форм отношений в обществе и элиминирование (недопущение возникновения) альтернативных видов этих отношений.

     Данный  подход к социальной политике предполагает принятие на себя государством полной ответственности за уровень доходов  граждан (домохозяйств), их социального  обеспечения при отсутствий девиантного (отличающегося от принятой властными структурами идеологии) поведения гражданина. Все расходы, связанные с социальной политикой, при использовании данного подхода финансируются из государственных источников - государственного бюджета, специальных фондов социального назначения.

     Либеральный подход к социальной политике базируется на постулате о разделении членов общества на экономически сильных и экономически слабых. Обязанностью общества является забота о слабых и создание условий для раскрытия экономического потенциала сильных. Т.е. экономически слабые вправе рассчитывать на социальную поддержку, финансируемую из бюджетных ресурсов. Экономически слабым гарантируется получение из бюджета различных социальных пособий, включая пособия по нуждаемости, пенсии по инвалидности, социальные пенсии, назначаемые при отсутствии трудового стажа, и некоторые другие выплаты.

     Что касается экономически сильных домохозяйств, то они в большинстве случаев  исключаются из систем социальной поддержки, финансируемых из государственного бюджета. Она оказывается за счет обязательных взносов на социальное страхование. В период своей занятости  работник и работодатель являются обязательными  участниками государственных страховых  систем, обеспечивающих выплату денежных возмещений при наступлении основных страховых случаев.

     Общее между рассмотренными подходами  к социальной политике заключается  в том, что в случае возникновения  экстремальных (форс-мажорных) ситуаций по природным (землетрясения, наводнения) или техногенным причинам (аварии, теракты) помощь из государственного бюджета  оказывается всем без исключения домохозяйствам вне зависимости  от уровня их доходов³.

     Мировая экономика сформировала несколько  общих моделей социально-экономического развития, и в рамках каждой из которых  реализуется соответствующая модель социальной политики как часть общей  системы. Объединяет эти различные  модели их цель, заключающаяся в  наиболее полной реализации потенциала граждан и достижения социально- экономического благополучия населения, но в рамках каждой модели предполагается достижение этой цели с использованием различных средств.

     Особый  интерес представляют модели социальной политики, сложившиеся в развитых зарубежных странах. Европейский Союз, чьей задачей является разработка унифицированной модификации социальной политики для Единой Европы, выделяет две основные модели - «бисмарковскую» и «бевериджскую» и те их разновидности, которые формируются на основании разных критериев.

     1. Первая модель, часто называемая  «бисмарковской», устанавливает жесткую связь между уровнем социальной защиты и успешностью (длительностью) профессиональной деятельности. Социальные права обусловливаются теми отчислениями, которые выплачиваются на протяжении всей активной жизни, то есть социальные выплаты принимают форму отложенных доходов (страховых взносов). Ответственность за финансовое равновесие и сохранность средств несут правления касс (фондов). Они не должны субсидироваться из бюджета любою уровня, так как налоговое перераспределение, реализуемое через универсальный бюджетный подход, противоречит логике трудового (страхового) участия. Здесь социальная защита должна быть принципиально независима от «финансовых инъекций» со стороны госбюджета.

     Для семей со слабыми возможностями  активного трудового участия  существует национальная солидарность, реализуемая через муниципальные  службы для малообеспеченного населения, или благотворительность. Но это  вспомогательные механизмы, а не основополагающие принципы.

     2. Вторая модель носит название  «бевериджской» и исходит из того, что любой человек, независимо от его принадлежности к экономически активному населению, имеет право на минимальную защищенность по отношению к заболеваниям, старости или иной причине сокращения своих материальных ресурсов. В тех странах, которые выбрали эту модель, действуют системы страхования по болезни, прикрепление к которым является автоматическим, а пенсионные системы обеспечивают минимальные доходы всем престарелым независимо от их прошлых усилий по отчислениям от заработной платы (так называемые «социальные» пенсии в отличие от «профессиональных»). Такие системы социальной защиты финансируются через налоги из государственного бюджета. Приверженцами этой системы являются Великобритания и страны «скандинавского социализма», в первую очередь Швеция, достигшие весьма различных результатов о решении, например, проблем бедности.

     Базовые характеристики каждой модели взаимообусловливают друг друга. Так, в «бисмарковской» модели успешность трудовой деятельности определяет уровень социальной защищенности, поскольку основным механизмом социальной защиты является страхование, страховые отчисления формируют финансовую основу системы социальной защиты. В «бевериджской» модели согласно сановному принципу любой гражданин может претендовать па минимальный уровень социальной защищенности, в связи с чем основным механизмом является перераспределение налоговых отчислений, а финансовый баз не формируется за счет налоговых отчислений.

     На  формирование национальных механизмов и институтов социальной политики влияют многие факторы - уровень экономического развития, особенности государственного устройства и структур гражданского общества, историко-культурные традиции страны. Однако сколь многообразными ни были бы модели социальной политики государств, их можно сгруппировать  по определенным видам. Основываясь  на геополитическом аспекте, выделяют скандинавскую, континентальную и  американо-британскую модели социальной политики. Рассмотрим их основные черты.

     Скандинавская модель. В Скандинавии социальная защищенность считается одним из гражданских прав. Главным принципом распределения социального обеспечения в модели этого типа является универсализм. Имеется в виду, что социальное обеспечение - это право всех граждан, обеспеченное, главным образом, государственным сектором (бюджетом). Государство несет основную ответственность за социальное благополучие своих граждан и является основным производителем социальных услуг. Услуги (образование, здравоохранение, забота о детях и престарелых и т.п.) в большинстве случаев организовываются муниципалитетами. Данная система действует через перераспределение (например, бюджет или социально-страховые фонды), и доля социальных расходов очень высока.

     Наиболее  лучшим образцом социальной политики в наше время является так называемая «шведская модель». Эта модель социальной защиты характерна для Дании, Швеции и Финляндии. Именно в Швеции возникли и получили развитие понятия «политика полной занятости», «солидарная система зарплат». Основными целями шведской социальной политики являются полная занятость и выравнивание доходов.

     Отличительная черта модели - широкий охват различных  социальных рисков и жизненных ситуаций, которые требуют поддержки общества. Социальные услуги, как правило, гарантируются  всем жителям страны и не обусловливаются  занятостью и уплатой страховых  взносов.

     Образование в Швеции охватывает все население  и обеспечивает практически полную грамотность. Бесплатным является среднее  и высшее образование, а также  программы переквалификации и ряд  других образовательных программ.

     Континентальная модель устанавливает жесткую связь между уровнем социальной защиты и длительностью профессиональной деятельности. В ее основе лежит социальное страхование, услуги которого финансируются в основном за счет взносов застрахованных.

     Центральным принципом данной модели является упор на рынок и принцип социального  страхования под государственным  наблюдением. Из-за приверженности к  системе социального страхования, организуемой и финансируемой «социальными партерами», как называют в ЕС нанимателей  и нанимаемых, эта модель базируется на принципе достижений, где труд определяет последующее социальное обеспечение. Для хорошо организованных рабочих  в процветающих отраслях результат  может быть очень высок. Проблемы возникают при рассмотрении тех  слоев населения, которые не заняты постоянно или вообще не заняты, и поэтому они не имеют страховок, а степень налогового перераспределения невелика. Они вынуждены рассчитывать на местные благотворительные органы и общественную помощь.

     В этой модели государство, как правило, несет ответственность только за выдачу социальных пособий получателям, то есть за социальное обеспечение, но не организует социальные услуги. Этой модели следуют Германия, Франция, Австрия, Бельгия.

     Страной, где максимально полно реализованы  принципы консервативной модели, является Германия, которая вообще первой в Европе и в мире ввела систему страхования. Заслуга в формировании страхового законодательства принадлежит канцлеру Бисмарку. Развитая система социальной помощи - одна из черт «социального рыночного хозяйства» в Германии. Эта система основана на постулате, что общество в лице своего полномочного представителя - «социального государства» - ответственно за каждого гражданина независимо от того, по каким причинам тот оказался в беде. Другими словами, любому легально проживающему в Германии человеку, если он оказался в нужде, социаламт обязан, так или иначе, помочь.

     В Германии действует 4 вида социального  страхования: пенсионное, медицинское, от безработицы и от несчастных случаев.

     Система социальной защиты в Германии действует  по принципу самоуправления: учреждения социального страхования наделены правовой, финансовой, организационной  независимостью от институтов государственного управления, но государство осуществляет за ними строгий контроль.

     Американо-британская модель. Данная модель характеризуется минимальным участием государства в социальной сфере. Финансовую основу реализации социальных программ составляют в первую очередь частные сбережения и частное страхование, а не средства государственного бюджета. Государство берет на себя ответственность лишь за сохранение минимальных доходов всех граждан и за благополучие наименее слабых и обездоленных слоев населения. Однако оно максимально стимулирует создание и развитие в обществе различных форм негосударственного социального страхования и социальной поддержки, а также различных средств и способов получения и повышения гражданами своих доходов. Подобная модель социального государства характерна для США, Англии и Ирландии.

     Американская  модель социальной политики базируется на индивидуалистических принципах  при отсутствии сильного социального  законодательства и относительно слабой роли профдвижения в общественно-политической жизни страны.

     Начало  развитию современной системы социального  обеспечения в США было положено принятием президентом Ф.Рузвельтом фундаментального Закона о социальном страховании. Толчком для его  появления была драматическая ситуация во времена Великой депрессии, когда  миллионы людей потеряли работу, а  пособий по безработице не получали. ФЗ 1935 года установил два вида социального  страхования: пенсионирование по старости и пособие по безработице.

     Государственное социальное обеспечение в США  включает две сферы - социальное страхование  и социальное вспомоществование. Социальное страхование предусматривает пенсии по старости, пособия по безработице, медицинскую помощь престарелым и другие статьи. Эта сфера забирает львиную долю социальных расходов государства. Программы социального страхования охватывают основную часть американцев.

     Вторая  сфера государственного социального  обеспечения - социальное вспомоществование. Это выплаты тем, кто по причине бедности освобожден от налогов («пасынки бюджета»). Всего существует 180 подобных программ.

     Государственная социальная помощь, финансируемая из бюджета, а не из предварительно выплачиваемых  взносов-страховок, начала развиваться  в США параллельно со страхованием и достигла сейчас расцвета. Критерий для получения социальной помощи один - малообеспеченность, бедность, но критерии варьируются от штата к штату.

     Южно-европейская  модель. Испания, Греция и Португалия представляют, так называемую, южно-европейскую модель социальной защиты. Данную модель можно интерпретировать как развивающуюся, переходную, а потому не имеющую четкой организации. Именно поэтому «рудиментарность» модели отмечается основной ее особенностью. Как правило, уровень социального обеспечения данной модели относительно низок, а социальная защита относится к сфере заботы родственников и семьи. Поэтому семья и другие институты гражданского общества играют здесь не последнюю роль.

     Следующей по значению проблемой является ассиметричная  структура социальных расходов. Это  выражается в том, что наиболее крупную  часть социальных расходов составляет пенсионное обеспечение - 15,4% ВВП (при  среднеевропейском уровне 11,9%), тогда  как на поддержку материнства, семьи, образования и занятости затрачиваются  значительно небольшие средства (около 0,8%).Средний размер пенсий в Италии в середине 90-х годов XX в. был самым высоким в Европе (после Франции и Нидерландов). Именно поэтому Италию иногда называют страной пенсионеров⁴.

     Рассмотрев  основные модели социальной политике, проанализируем социальную политику в  Республике Саха (Якутия). 
 
 
 
 

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМАТИКА СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ 

2.1.    Проблемы социальной политики России в переходный период и пути их разрешения 

     Последние десятилетие XX века для России является периодом перехода от административно-командной системы управления к демократической, периодом формирования гражданского общества, рыночной системы экономики и т.д., что в целом можно назвать переходным периодом.

     Главный признак социальной политики переходного  периода состоит в том, что  она формируется в условиях исторической совмещенности процессов коренного  обновления как государства, так и общества в целом. Продвижение к демократии в современных условиях предполагает отход от абсолютизма государственного управления и преодоление пассивности людей в защите своего социального положения. В переходный период остается опасность диктаторских методов “наведения демократии”. Пассивность, неорганизованность, социальная бесструктурность общества служат питательной средой для перекосов социальной политики в сторону бесконтрольных и безответственных действий властей.

     Нынешняя  социальная политика не соответствует  новым экономическим отношениям. Она представляет собой хаотичное, бессистемное объединение централизованных и рыночных элементов управления. Выбор в качестве доминирующего  направления российской социальной политики “пожарных” мер в отношении  некоторых категорий населения  и отдельных регионов, сведение социальной защиты к денежно-компенсационным  механизмам были обусловлены не только ограниченностью материально-финансовых ресурсов, но и недооценкой, а в  ряде случаев игнорированием социальной составляющей экономической реформы. В результате социальная политика свелась лишь к обеспечению предельно низкого социального минимума для населения и к реагированию на социальные ситуации.

     Социальную  политику необходимо направлять на решение  приоритетных проблем, выработку механизмов эффективного использования ресурсов, выделяемых на социальные цели, согласование обязательств государства с реальными  возможностями их финансирования. Решать эти задачи необходимо на основе государственных  стандартов, развития самофинансирования и страховых принципов, укрепления финансовой базы социальной сферы.

     Просчеты  государства в сфере социальной политики ведут к росту бедности и нищеты, деградации труда, маргинализации граждан с низким социальным статусом.⁵ Вместо постоянного формирования среднего класса, являющегося залогом политической и социальной стабильности, гармонизации рыночных отношений, происходит расширение слоев населения, устойчиво тяготеющих к социальным низам, что является и крайне опасным в политическом отношении, поскольку означает, что в российском обществе поддержка реформ ослабляется количественно и качественно, психологически и мотивационно.

     В немалой степени все это связано  с отсутствием национальной концепции  социального государства, носящий  сколько-нибудь целостный характер, согласие в обществе по вопросу о  приоритетах социальной политики на переходном этапе.

     Острые  дискуссии разворачиваются по поводу и методов реализации социальной политики. Это не случайно, поскольку  от того, в каком объеме реализуются  права и свободы граждан, как  гарантируется государственная  поддержка слабозащищенных категорий, зависит, будет ли большинство населения заинтересовано в переменах. 

     Наиболее  целесообразным для успешного функционирования социальной политики России является концентрация внимания на следующих  трех блоках проблем.