Методы нормативного регулирования при формировании государственного заказа

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Негосударственная автономная некоммерческая образовательная  организация высшего профессионального образования

«САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ  ИНСТИТУТ

ГУМАНИТАРНОГО ОБРАЗОВАНИЯ»

(СПбИГО)

 

Факультет экономики и управления

Кафедра государственного и муниципального управления

 

РЕФЕРАТ

по  специальности 080504.65 Государственное  и муниципальное управление

 

по дисциплине «Государственный заказ»

 

На  тему: «Методы нормативного регулирования при формировании государственного заказа»

 

 

 

Выполнил(а): студент(ка) 5 курса

Очной формы  обучения

Группа Г 81/Д

Назарова Илона  Алексеевна

 

 

 

 

 

Санкт-Петербург

2012

 

СОДЕРЖАНИЕ.

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА.

ГЛАВА 2. РЕАЛИЗАЦИЯ ИМПЕРАТИВНОГО МЕТОДА В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКАЗОВ.

ГЛАВА 3. РЕАЛИЗАЦИЯ ДИСПОЗИТИВНЫХ  НОРМ В ФОРМИРОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

Содержание и правовые основы формирования государственного и муниципального заказа не менялись и не дополнялись длительное время. Это привело к возникновению некоторых проблем, в первую очередь, обусловленных несоответствием современной обстановки в экономике правилам, определенным законодательством.

Основным нормативно-правовым актом в данной отрасли является ФЗ №94 Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 17.07.2009 N 164-ФЗ).

Госзаказ широко используется в самых разных сферах деятельности, начиная с поставок продуктов питания для школ и заканчивая реализацией социальных программ. Отдельно стоит выделить заявки на образование, являющееся одним из приоритетных направлений государственной политики.

Государству требуется  развитие сектора формирования системы  государственного заказа для обеспечения  эффективного использования материальных, человеческих и иных ресурсов. Это  касается не только изменения нормативной  базы, но и разработки новых практических механизмов формирования и исполнения контракта.

На сегодняшний день в государственных органах и  крупных бюджетных учреждениях  существует отдел, отвечающий за размещение предложений. Правовой основой его  деятельности становится положение  об отделе формирования госзаказа.

 

Этапы формирования и  исполнение государственных и муниципальных  заказов:

1. Стадия планирования, на которой происходит составление  плана-графика и предоставление  отчета по сводному плану.

2. Подача заявки и  ее рассмотрение. Результатом последнего становится либо принятие, либо отклонение предложения.

3. Подготовка аукциона, конкурса, запроса котировок и  т. д. На этой стадии заказчик  определяется со способом размещения  и начинает работать над разработкой  документации.

4. Проведение торгов и заключение контракта. На этом этапе публикуется объявление о конкурсе и проводятся сами торги, подписывается контракт с победителем.

5. Предоставление отчетов.

К методам нормативного регулирования относят способы  воздействия юридических норм. Они делятся на императивные и диспозитивные.

К императивному методу воздействия относится властное воздействие на участников государственного заказа нормами права, а к диспозитивному - регулирование отношений между равноправными участниками.

 

ГЛАВА 1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА.

 

Размещение государственного заказа является одним из этапов сложного процесса государственных закупок. Для того чтобы государство могло  закупить ту или иную продукцию, необходимо определить государственные потребности, затем сформировать на этой основе государственные заказы, разместить их, установить договорные отношения и исполнить принятые обязательства.

Государственный заказ  как экономическая категория  представляет собой конкретизированные потребности государства в той или иной продукции (с указанием количественных и качественных характеристик). Государственный заказ определяется государственными органами и оплачивается из средств государственного бюджета с целью изготовления продукции, выпуска товаров, проведения работ, в которых заинтересовано государство. Данное в Бюджетном кодексе России определение государственного заказа как совокупности заключенных государственных контрактов представляется не совсем удачным, поскольку не отражает сущности данной категории и не соответствует логике функционирования системы государственных закупок, так как заключение государственных контрактов производится после формирования и размещения государственных заказов, а не наоборот. Основной целью, стоящей перед государственным заказчиком на этапе размещения государственного заказа, является определение будущего поставщика (исполнителя) по государственному контракту на поставку продукции для государственных нужд. По результатам размещения государственного заказа заключается государственный контракт.

Основная задача национальной системы государственных закупок - обеспечить приобретение товаров, работ  и услуг для удовлетворения государственных  нужд при наиболее эффективном расходовании государственных средств.

Решение данной задачи возможно, если государственные закупки организованы в соответствии со следующими важнейшими принципами:

1. Эффективность. 

Эффективное расходование государственных средств предполагает, что при проведении государственных  закупок основное внимание уделяется не экономическим критериям: цене, качеству закупаемой продукции, доставке, транспортировке, хранению продукции, а эксплуатационным затратам.

Эффективность в государственных  закупках предполагает, что затраты  государственных заказчиков и поставщиков, связанные с закупочной деятельностью, должны быть сведены к минимуму. Данное положение осуществимо через проведение продуманной стратегии и политики в сфере государственных закупок, сильную законодательную базу, эффективное планирование и высокопрофессиональное проведение закупок, управление заключенными контрактами. Основная цель принципа эффективности - получение самой высокой отдачи от вложенных средств.

2. Недискриминация. 

Данный принцип предполагает снятие ненужных ограничений в отношении  конкуренции по конкретному контракту, в частности, в отношении иностранных поставщиков. Это означает, что заказчик не только вправе привлекать фирмы, прошедшие предварительный квалификационный отбор, но и устанавливать жесткие стандарты качества.

3. Транспарентность.

Транспарентная система  предполагает наличие ясных правил и действенных механизмов, обеспечивающих соблюдение этих правил. Транспарентность - один из важнейших факторов, обеспечивающих высокую эффективность расходования государственных средств при  проведении закупок.

4. Справедливость.

Закупочная деятельность должна осуществляться справедливо  и честно, обеспечивая равные возможности  для всех участвующих поставщиков. Соблюдение принципа справедливости в  государственных закупках особенно необходимо при расходовании государственных бюджетных средств.

5. Подотчетность. 

Подотчетность субъектов, осуществляющих размещение государственных  закупок, зависит от возможности  установления контроля над указанной  процедурой. Контроль над соблюдением  законодательства заказчиком, уполномоченным органом, специализированными организациями, комиссиями по размещению заказов должен осуществляться уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Федерации, органом местного самоуправления.

До последнего времени  правовое регулирование отношений  по закупкам товаров для государственных  нужд осуществлялось отдельными нормативными актами, не составлявшими целостную  систему правового регулирования. Действовавшее законодательство в сфере государственного и муниципального заказа не позволяло создавать условия для развития добросовестной конкуренции в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, предоставляя неограниченные возможности для злоупотреблений путем размещения заказов у «аффилированных» хозяйствующих субъектов, не содержало правовых норм, направленных на регулирование поставок для региональных и муниципальных нужд.

Следовательно, существовавшее законодательство в сфере размещения государственных и муниципальных заказов нуждалось в комплексном совершенствовании и доработке.

С этой целью Правительство  страны поручило Минэкономики России совместно с заинтересованными  федеральными органами исполнительной власти и с участием органов власти субъектов Российской Федерации подготовить проект нового федерального закона «О закупках и поставках продукции для государственных нужд». В соответствии с концепцией данного законопроекта предполагалось обобщить положения всех действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих государственные закупки, и принять единый закон - своеобразный кодекс государственных закупок. Подготовленный законопроект длительное время согласовывался и дорабатывался с участием органов государственной власти различных уровней, общественных и иных организаций. Особая роль в разработке данного законопроекта была отведена Министерству экономического развития и торговли, Федеральной антимонопольной службе (ФАС России), Комитету Государственной Думы Российской Федерации по промышленности, строительству и наукоемким технологиям.

Проект закона подготавливался  на основе изучения отечественного и  иностранного законодательства, международно-правовых документов, актов Всемирной торговой организации, Всемирного банка и Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ).

Разработчики законопроекта  ставили перед собой следующие  цели:

- привести законодательство Российской Федерации о поставках для государственных и муниципальных нужд в соответствие с международным законодательством;

- систематизировать законодательство Российской Федерации в данной сфере, и создать основополагающий нормативно-правовой акт, регламентирующий вопросы закупок;

- обеспечить прозрачность механизма закупок продукции для государственных и муниципальных нужд;

- стимулировать добросовестную конкуренцию;

- устранить возможности злоупотреблений и коррупции посредством четкой регламентации процедур осуществления закупок.

 

ГЛАВА 2. РЕАЛИЗАЦИЯ ИМПЕРАТИВНОГО МЕТОДА В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКАЗОВ.

 

21 июля 2005 г. был принят  Федеральный закон № 94-ФЗ «О  размещении заказов на поставки  товаров, выполнение работ, оказание  услуг для государственных и  муниципальных нужд» (далее - Закон  о размещении заказов), который вступил в силу 1 января 2006 г. С этого момента утратил силу Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», а иные федеральные законы, принятые до его вступления в силу и предусматривавшие порядок размещения государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, стали применяться в части, не противоречащей Закону о размещении заказов.

Таким образом, в настоящий период укрепления рыночного развития российской государственности базовую правовую основу регулирования сферы размещения государственных заказов составили:

1. Гражданский кодекс  РФ

2. Бюджетный кодекс  Российской Федерации (ст. 70-73, 177, 274, 301). Так, он устанавливает необходимость конкурсного подхода к размещению заказов для государственных нужд, определяет правовую основу отношений, связанных с государственными контрактами. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года №145-ФЗ. - М.: ЭСМО, 2009. - С.23.

3. Налоговый кодекс  Российской Федерации (часть первая) от 31 июля1998 N 146-ФЗ. - М.: Закон, 2009. - С.45.

4. Кодекс Российской  Федерации об административных  правонарушениях. Кодекс Российской  Федерации об административных правонарушениях №195-ФЗ от 30 декабря 2001 года. Собрание законодательства. - 2002. - №1 (ч.1). - Ст.1. с дальнейшими изменениями и дополнениями.

5. Федеральный закон  от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении  заказов на поставки товаров,  выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 17.07.2009 N 164-ФЗ

6. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 207-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

7. Федеральный закон,  одобренный Советом Федерации  25 января 2006 г., «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

8. Федеральный закон  от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О  государственном оборонном заказе».

9. Федеральный закон  от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках  и банковской деятельности».

10. Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

11. Федеральный закон от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции  на рынке финансовых услуг».

12. Федеральный закон от 13 декабря  1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

13. Указ Президента Российской  Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по  предотвращению коррупции и сокращению  бюджетных расходов при организации  закупки продукции для государственных нужд» (вместе с «Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд»).

14. Федеральный закон от 2 декабря  1994 г. № 53-ФЗ «О закупках  и поставках сельскохозяйственной  продукции, сырья и продовольствия  для государственных нужд».

Данный перечень нормативных правовых актов в сфере размещения государственного заказа позволяет сделать вывод  о выделении следующих отраслей российского права, регулирующих эту  сферу общественных отношений:

а) административное право предусматривает нормы, регулирующие управление финансами (бюджетные расходы, бухгалтерский учет, платежи, аудит); положения, определяющие полномочия различных органов власти в процессе государственных закупок; правила, регулирующие проведение закупок центральными государственными, региональными и муниципальными органами. В Особенную часть Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. были включены статьи, предусматривающие ответственность за различные нарушения законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок (ст. 7.29-7.32, ст. 23.66 КоАП РФ);

б) таможенное и налоговое законодательство оказывает существенное влияние  на государственные закупки, чтобы, в частности, защищать отечественных  поставщиков, а в некоторых случаях ставить в невыгодное положение зарубежных поставщиков;

в) гражданское право не допускает  использования гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребления доминирующим положением на рынке;

г) торговое право вводит торговые ограничения, которые могут также влиять на свободу государственного заказчика в выборе поставщика. Соглашения ВТО о государственных закупках, касающиеся режима наибольшего благоприятствования и национального режима, не распространяются на меры ограничения доступа на рынок, так как эти меры регулируются ГАТТ и ГАТС;

д) договорное право формирует основу контрактных взаимоотношений между  государственными заказчиками и  поставщиками, в том числе определяет основные условия контрактов, которые  используются в государственных закупках, законодательно-нормативные ограничения (ст. 27-29, 447-449 ГК РФ);

е) уголовное право направлено на предотвращение серьезных преступлений, связанных с коррупцией при проведении государственных закупок;

ж) банковское право устанавливает  или ограничивает способы оплаты и предоставления гарантий выполнения государственного контракта или других форм обеспечения, используемых при проведении государственных закупок.

В рамках перечисленных нормативно-правовых актов принятый Закон о размещении заказов, с одной стороны, обеспечивает существенную либерализацию рынка государственных и муниципальных заказов, а с другой - устанавливает единые правила и порядок размещения государственных и муниципальных заказов. Кроме того, по мнению многих независимых экспертов, Закон позволит повысить прозрачность процедур размещения заказов, снизить риск коррупции, содействовать развитию честной конкуренции.

Следует отметить, что  целый ряд вопросов, остававшихся неурегулированными до недавнего времени, нашли свое решение в Законе о размещении заказов. Закон предусматривает возможность размещения заказа путем не только проведения конкурса, но и применения иных способов размещения заказа. Введено четкое разделение на конкурсные (конкурс, аукцион, в том числе аукцион в электронной форме) и внеконкурсные способы закупок (запрос котировок, закупки у единственного поставщика, исполнителя, подрядчика - на товарных биржах); уточнены положения, регулирующие размещение заказов на конкурсной основе, среди которых порядок формирования конкурсной комиссии, требования к содержанию конкурсной документации, разъяснение и изменение конкурсной документации, оценка и сопоставление конкурсных заявок, порядок ведения протокола конкурса.

В 2007 году федеральное  законодательство о размещении заказов  для государственных и муниципальных  нужд дважды претерпевало существенные дополнения и изменения, в него было внесено около 300 поправок.

В соответствии с внесенными в закон изменениями Минэкономразвития России ввел в эксплуатацию в 2010 году общероссийский портал для размещения информации о размещении заказов. Создание такого единого ресурса расширило возможности для оперативного поиска, анализа и обобщения данных о размещении государственных, региональных и муниципальных заказов.

В соответствии с настоящим  законодательством начальная цена контракта фактически является максимальной приемлемой ценой. Но в условиях рыночной экономики цена определяется соотношением предложения и спроса. Попытки введения административного регулирования в этой области носят контрпродуктивный характер. Конкурентная среда и прозрачность обеспечивают наиболее полное удовлетворение интересов государства, стремящегося получить наивысшее качество по доступной цене, и делового сообщества, стремящегося получить наивысшую цену за приемлемое качество. Подводя краткий итог вышеизложенному, нужно отметить положительные моменты в развитии системы государственных закупок:

- Регулирование размещения госзаказа на всех уровнях.

- Единый закон вместо  многочисленных нормативных актов,  касающихся размещения госзаказа.

- Снятие ограничений  на допуск продуктов иностранного  происхождения и иностранных  поставщиков.

- Реклама и исчерпывающая  информация обо всех закупочных процедурах даются в электронной форме.

- Заложены основы для  последующего внедрения электронной  системы закупок.

- Создан механизм контроля  за соблюдением правил размещения  госзаказа.

- Создан административный  механизм рассмотрения жалоб.

Несмотря на изложенное выше, Закон 94-ФЗ имеет ряд существенных недостатков, а также он не регулирует отношения, связанные с вопросами  планирования закупок, исполнением  контрактов и комплексным анализом полученных результатов.

На стадии планирования необходимо отметить следующие проблемы:

* отсутствует система  планирования госзаказа;

* низкоквалифицированное  выставление требований к предмету  и качеству закупки;

* «затачивание» требований  к продукции под конкретного  производителя или поставщика;

* не установление инновационных требований к закупаемой продукции;

* отсутствие регламентации  установления начальной (максимальной) цены контракта;

* отсутствие ограничений  по выбору предмета закупки  продукции «премиум класса».

На стадии отбора исполнителя  необходимо отметить следующие проблемы:

* необходимость повышения  профессионального качества поставщиков;

* неквалифицированное  установление заказчиками требований  к финансовому обеспечению по  контрактам (на что оно распространяется, какие риски покрывает);

* произвольная оценка заказчиком квалификации участников конкурса и качества их предложений;

* наличие запроса котировок,  позволяющего выбирать «своего»  поставщика;

* наличие возможности  злоупотреблений предпринимателями  своими правами путем неоднократных  жалоб без наличия оснований, что приводит в т.ч. к невозможности введения электронного обжалования действий заказчиков и электронных площадок;

* недостаточность регламентации  отраслевой специфики размещения  заказа.

На стадии исполнения контракта необходимо отметить следующие проблемы:

* длительная процедура  расторжения контракта;

* отсутствует система  анализа размещаемых заказов,  оценка конечного результата  по отношению к планируемому;

* отсутствие эффективных  мер воздействия на должностных  лиц заказчиков за многократные умышленные грубейшие нарушения действующего законодательства;

* недостаточная эффективность  работы реестра недобросовестных  поставщиков;

* отсутствие мотивации  у добросовестно работающих должностных  лиц заказчика;

* отсутствует публичный  контроль за стадиями исполнения контракта и за конечным результатом;

* произвольное применение  штрафных санкций;

* отсутствие законодательных  требований к срокам оплаты  качественно исполненных контрактов.

Минэкономразвития РФ разработана  концепция перехода к контрактной системе в сфере госзаказов.

Целью федеральной контрактной  системы является реализация единого  цикла формирования, размещения государственного заказа и исполнения государственных  контрактов, который позволяет обеспечить выполнение публичных обязательств государства, адекватное потребностям государства качество поставляемых товаров, работ и услуг, эффективное использование ресурсов, надежное управление технологическими и экономическими рисками, существенное снижение коррупции в государственном секторе.

Сфера регулирования в рамках федеральной контрактной системы охватывает стадию формирование госзаказа, стадию размещения госзаказа, и стадию исполнения.

Федеральная контрактная  система также частично включает:

- планирование бюджетных  ассигнований на государственные закупки (в части прогнозирования потребности, обоснования приоритетных направлений);

- управление созданными  активами.

В целом создание федеральной  контрактной системы позволит повысить эффективность государственного заказа на основе:

- использования современных инновационных методов управления государственными закупками (организационно-функциональная структура, государственно-частное партнерство, информационно-аналитическая система, управление рисками и т.д.);

- установления постоянно  действующей обратной связи от исполнителя к заказчику, федеральным органам исполнительной власти, обществу на основе мониторинга всего жизненного цикла государственного контракта;

- методического обеспечения  системы заключения и исполнения  государственных контрактов;

- своевременного выявления  государственных контрактов с  существенными отклонениями от  параметров аналогичных государственных  контрактов, проведения оценки и  принятия соответствующих мер  по повышению их экономической  эффективности.

 

ГЛАВА 3. РЕАЛИЗАЦИЯ ДИСПОЗИТИВНЫХ НОРМ В ФОРМИРОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА.

 

Закон о размещении заказов  устанавливает единый порядок размещения заказов для государственных  и муниципальных нужд. В сущности, можно говорить об общем порядке  обеспечения публичных нужд, объединяющем правовое регулирование поставок для федеральных, муниципальных нужд, нужд субъектов Федерации. Поскольку в каждом субъекте может быть до нескольких сотен муниципальных образований, это приведет к увеличению объемов информации о торгах. До принятия Закона муниципалитеты могли осуществлять закупки без конкурсных процедур. Единый подход выражается и в отсутствии у субъектов Федерации и муниципальных образований права принимать нормативные акты о вопросах закупок.

Структура Закона о государственных  поставках представлена в виде общих положений, регламентирующих предмет и цели регулирования, определяющих основные термины, субъектов, участвующих в соответствующей процедуре, способы обеспечения заказа, контроль над соблюдением законодательства и другие вопросы (гл. 1 Закона), и особенной части, включающей в себя подробную регламентацию действий при размещении заказов посредством проведения конкурса, аукциона, путем запроса котировок, запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера; размещение заказа у единственного поставщика; размещение заказов на поставки биржевых товаров (гл. 2-7 Закона).

Ст. 3 Закона о размещении заказов регламентирует, что государственные  нужды - это обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации или расходными обязательствами субъектов Федерации за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности государства в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления его функций (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для выполнения функций субъектов Федерации, в том числе для реализации региональных целевых программ.

Под муниципальными нуждами  понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов (в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований) потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Федерации.