Монопрофильные города России

МОНОГОРОДА  РОССИИ: КАК ПЕРЕЖИТЬ КРИЗИС?

АНАЛИЗ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ  ПРОБЛЕМ МОНОГОРОДОВ В КОНТЕКСТЕ  МИРОВОГО ФИНАНСОВО-

-ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА, ВЛИЯЮЩЕГО НА СОСТОЯНИЕ ГРАДООБРАЗУЮЩИХ КОРПОРАЦИЙ

Москва-2008

Монопрофильные города на протяжении десятилетий являются основой российской экономики. На их долю приходится порядка 40 % суммарного ВРП Российской Федерации.

Монопрофильные населенные пункты расположены практически  повсеместно: в Европейской и  Восточной частях России, на севере и на юге, вблизи крупных городов и в удалённых районах. 460 населённых пункта концентрируют 25% населения.

В течение продолжительного периода социальная среда моногородов  находилась в непосредственной связи  с производственным циклом. Концепция  территориально-производственных комплексов воплощалась в форме крупных промышленных городов в малоосвоенных районах, требующих создания полноценной социальной инфраструктуры.

С распадом Советского Союза  фактически исчезли территориально-производственные комплексы, а вместе с ними триада «природа – население – хозяйство»: социальная сфера моногородов, формально оставаясь в ведении местных властей, реально не поддерживалась никем.

Новый этап жизни моногородов  связан с формированием вертикально  интегрированных структур крупных корпораций («Базовый элемент», «Интеррос», ОАО «ХК Металлоинвест», ОАО «Евраз Груп С.А.», ОАО «МХК ЕвроХим» и т.п.). Конец 1990-х и начало 2000-х годов стали переходным периодом для монопрофильных населённых пунктов, окончание которого означало фактическую передачу социальной сферы в зону корпоративной ответственности. Развитие социальной инфраструктуры, поддержка приоритетных направлений социальной политики,  закрепленные за органами местного самоуправления, фактически финансировались из средств корпораций.

Однако мировой финансово-экономический  кризис вносит существенные ограничения  в деятельность градообразующих  корпораций. Снижение стоимость экспортной продукции приводит к снижению рентабельности производства, вынужденным сокращениям  персонала, сворачиванию инвестиционных и социальных программ. Между тем, сохранение конкурентоспособности предприятий является необходимым условием поддержания экономики моногородов и государства в целом.  В связи с этим в сложившихся условиях необходимо снятие бремени неформальной социальной нагрузки на корпорации, формирование нового дизайна взаимодействия государства и бизнеса в части поддержки социального сектора.

В настоящее время  возможна реализация двух альтернативных сценариев перераспределения ответственности государства и бизнеса в части поддержки социальной сферы.

Первый сценарий предполагает сохранение существующего распределения  ответственности: формально за государством, фактически за бизнесом. В случае реализации данного сценария возможно снижение конкурентоспособности градообразующих предприятий, сокращение расходов  на социальную сферу без выделения приоритетов, обострение социальной напряжённости.

Второй сценарий предполагает совмещение формальной и фактической  ответственности, закрепление ее за государством. В этом случае возможно сохранение финансирования социальной инфраструктуры, в том числе путем привлечения межбюджетных трансфертов в бюджеты субъектов федерации и городских округов, обеспечение социальной стабильности и улучшение социального самочувствия населения.

Новый дизайн взаимодействия государства и корпораций в части  поддержки социального сектора  моногородов основан на втором сценарии перераспределения ответственности  и включает предложения по совмещению формальной и фактической ответственности, в том числе возможные инструменты привлечения финансовых ресурсов, разработке городских антикризисных программ, информационной поддержке преобразований.

В результате перехода к  новому дизайну взаимодействия государства  и корпораций ожидается сохранение экономического значения предприятий, совершенствование социальной среды и, следовательно, сохранение социально-экономического потенциала монопрофильных городов. 
Содержание

Введение

Монопрофильные города – неотъемлемый элемент регионального ландшафта индустриальных и сырьевых районов всех государств.

В условиях Российской Федерации  наследием Советского Союза является большое число моноотраслевых населенных пунктов, образованных по принципам  развития территориально-производственных комплексов, в которых энерго-производственные циклы (производственная составляющая) была неразрывно связана с социальной и экологической ответственностью.

Расформирование территориально-производственных комплексов привело к переструктурированию их экономической составляющей. При этом, в отличие от западных компаний, в российских условиях была полностью сохранена вынужденная социальная ответственность предприятий, выражаемая преимущественно через финансовую помощь.

Мировой финансово-экономический  кризис заставляет пересмотреть существующую систему распределения полномочий в части поддержки социального сектора. За формальным отказом от территориально-производственных комплексов должно последовать фактическое перераспределение ответственности.

Какие возможности существуют в монопрофильных городах? Возможно ли сохранение текущего положения или необходимо формирование нового дизайна частно-государственных взаимодействий? Существуют ли  инструменты для перехода к новому формату?

Такие вопросы являются актуальными в настоящее время. 
1. Территории присутствия корпораций в Российской Федерации: формы и свойства

1.1.  Классификация градообразующих предприятий Российской Федерации

Постановление Правительства  Российской Федерации от 29 августа 1994 года № 1001 «О порядке отнесения предприятий к градообразующим и особенности продажи предприятий-должников, являющихся градообразующими» определяет градообразующее предприятие как предприятие, на котором занято не менее 30% от общего числа работающих на предприятиях города (поселка), либо имеющее на своем балансе объекты социально-коммунальной сферы и инженерной инфраструктуры, обслуживающие не менее 30% проживающих в населенном пункте (поселка).

Кроме того, для целей Федерального закона от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» градообразующими организациями признаются юридические лица, численность работников которых составляет не менее 25% численности работающего населения соответствующего населенного пункта.

Таким образом, в определении количественных критериев отнесения предприятий к градообразующим существуют расхождения, что затрудняет анализ деятельности предприятий и территорий их присутствия.

В настоящее время отсутствует нормативно закрепленная классификация градообразующих предприятий.

В целях проведения функционального анализа градообразующих предприятий целесообразно их классификация по отраслевому признаку.

Градообразующими могут  быть как производственные (промышленные), так и непроизводственные (научно-исследовательские) предприятия.

Рис 1.1. Отраслевая классификация градообразующих  предприятий 

Российской Федерации

Особое значение в  системе градообразующих предприятий  имеют крупные промышленные корпорации – бизнес-группы с объёмами продаж, превышающими 500 млн долларов, занимающие ведущие позиции в своих отраслях (приложение 1). На территориях присутствия таких компаний возникает первоочередная необходимость ведения диалога и оптимизации взаимодействий между бизнесом и государством.

1.2 Типология территорий присутствия корпораций в Российской Федерации

Спецификой территорий присутствия корпораций в Российской Федерации является наличие монопрофильных (моноотраслевых) городов и районов, т.е. городов и районов, имеющих одно направление специализации и, как следствие, одно или несколько градообразующих предприятий в данной сфере.

Выделяются несколько  типов моногородов по структурным особенностям:

• Монопрофильные города-спутники крупных городов;
• Монопрофильные города с несколькими градообразующими предприятиями;
• Монопрофильные города с одним градообразующим предприятием

Рис. 1.2. Типология территорий присутствия

Каждый тип монопрофильных городов обладает присущими им особенностями  социально-экономической среды и, следовательно, особыми потребностями  в части поддержки социального  сектора.

1.3. География территорий присутствия и градообразующих предприятий Российской Федерации

География моногородов  характеризуется привязкой к  типам экономического развития территорий: агломерационному, сырьевому, промышленному.

В агломерационном поясе  сосредоточены предприятия химической промышленности и металлургии (ОАО «Еврохим», ОАО «НЛМК», АО «Холдинговая компания Металлоинвест», ОАО «Северсталь»). Моногорода агломерационного пояса развития – это преимущественно города-спутники в зонах крупных агломераций. Например, Воскресенск в Московской области, Новомосковск в Тульской области, Кириши в Ленинградской области. Такие города обладают преимуществами социального развития, связанными с относительной близостью полифункциональных населенных пунктов. Монопрофильность городов компенсируется близостью к крупным центрам. В связи с этим поддержание благоприятной социальной среды в моногородах-спутниках требует меньших объемов затрат как со стороны государства, так и со стороны бизнеса.

В сырьевом поясе развития, занимающем северные и восточные территории Российской Федерации, расположена большая часть моногородов, специализация которых связана с первичной обработкой сырья: Сургут, Нижневартовск в Ханты-Мансийском автономном округе, Новый Уренгой в Ямало-Ненецком автономном округе, Усинск в Республике Коми и др. В сырьевом поясе расположены государственные и частные предприятия нефте-и газодобычи: ОАО «Газпром», НК «Роснефть», ОАО «ЛУКОЙЛ», ТНК-ВР Холдинг; предприятия металлургии и угольной промышленности: холдинг «Интеррос», холдинг «Базовый элемент» (включая ОК РУСАЛ), «Евраз Груп С.А», «УГМК-Холдинг».     Повышенная доля экономически активного населения в демографической структуре городов сырьевого пояса развития определяет высокие для Российской Федерации показатели естественного прироста населения, что обусловливает дополнительную социальную нагрузку на государство и корпорации.

Традиционными территориями размещения моногородов является промышленный пояс развития, включающий в первую очередь регионы Урала (Краснотурьинск, Каменск-Уральский, Верхняя Салда, Верхняя Пышма в Свердловской области, Миасс, Магнитогорск, Белорецк в Челябинской области) и юга Сибири (Междуреченск, Черногорск в Кемеровской области, Шелехов в Иркутской области, Саяногороск  в Республике Хакасия и др.). В этом поясе расположены наименее благополучные в социальном отношении моногорода металлургии и машиностроения, часто имеющие в качестве градообразующих всего одно крупное предприятие и одновременно удаленные от полифункциональных городских центров. Монопрофильные города формируют монопрофильные районы в Свердловской и Челябинской областях, а также в Кемеровской области, поэтому социальные проблемы городов переходят на уровень социальных проблем районов. В условиях снижения стоимости экспортной продукции градообразующих предприятий моногорода промышленного пояса имеют наибольшие потребности в пересмотре социальной политики корпораций, в том числе в части перераспределения полномочий.

Таким образом, наиболее острыми проблемами взаимодействия государства и бизнеса в части  поддержки социального сектора  характеризуются города Урала и юга Сибири. Наиболее благополучными в социальном отношении являются города Центра Европейской территории России.

1.4. Критерии отбора моногородов, монорайонов и корпораций для функционального анализа

Мировой финансово-экономический кризис характеризуется снижением цен на экспортную продукцию предприятий Российской Федерации, прежде всего на продукцию предприятий черной и цветной металлургии. В связи с этим в качестве референтной группы городов для диагностики действующих в них градообразующих предприятий и городской среды выбраны города металлургического профиля, расположенные в различных регионах и поясах развития.

Проблемы металлургических моногородов через некоторое время будут также свойственны городам других отраслей промышленности, в частности, городам газодобычи, поскольку снижение цен на газ происходит с временным лагом относительно цен на продукцию металлургии. 

В целях обеспечения возможности обобщения результатов в дополнение к металлургическим городам рассмотрены города угольной, нефтяной, целлюлозно-бумажной и химической промышленности.

При этом рассмотрены  моногорода крупных корпораций, включая: ОАО «ГМК «Норильский никель»» ОАО «Холдинговая компания Металлоинвест», «Евраз Груп С.А.», холдинг «Базовый элемент» (в том числе ООО «Лесопромышленная компания Континенталь Менеджмент», ОАО «Еврохим», ОАО «УГМК», ЗАО «ОМК», ОАО «Сургутнефтегаз», ОАО «Холдинговая компания СДС-Уголь», ОАО «Варьеганнефтегаз» (ТНК-ВР Холдинг).

Поскольку размер города также оказывает значительное влияние на потребности социального сектора, вторым критерием отбора является  численность населения городов: до 50 тыс. человек, от 50 до 100 тыс.человек, более 100 тыс. человек.

Таблица 1.1. Референтная группа моногородов

Всего по результатам  отбора представлено 10 моногородов, которые  позволяют транслировать полученные результаты диагностики на другие монопрофильные города и районы Российской Федерации.

Рисунок 1.3. Референтная группа моногородов

2. Сравнительно-исторический  анализ формирования системы  моногородов, монорайонов и градообразующих предприятий Российской Федерации

2.1. Возникновение моногородов, монорайонов и градообразующих предприятий Российской Федерации: историческая справка

Первый этап развития моногородов в России связан с  индустриальными преобразованиями экономики России в эпоху Петра I. Организация новых производств, и в первую очередь, суконных мануфактур и железоделательных заводов в зонах освоения (Тула, Урал, Подмосковье), требовала значительного числа трудовых ресурсов в районах нового освоения. Часть заводов-поселков так и осталась монопрофильными городами, такие как Ирбит, Аша и другие.

В конце 19 века начался  новый этап создания моногородов  на базе легкой и угольной промышленности. В это время на основе мануфактурного производства возникли такие города как Дрезна, Шуя, Орехово-Зуево, Павлов Посад, параллельно развиваются шахтерские города-поселки в Кемеровской и Ростовской области.

В начале 1930-х годов монопрофильные города возникали в основном как часть территориально-производственных комплексов, где на одной площадке создавался сразу комплекс предприятий, например, Магнитка, Новокузнецк, Апатиты. Часть монопрофильных городов периода индустриализации была построена силами заключенных ГУЛАГА,  в том числе Воркута, Норильск.

Значительное число  моногородов возникло в период Второй мировой воны за счет эвакуированных предприятий, причем позднее ряд монопоселков слился с близрасположенными городами (Безымянка и Куйбышев, Танкоград и Челябинск), а ряд предприятий стали градообразующими (Шадринск - за счет эвакуации части ЗИЛа из Москвы и т.д.). 

После 1950 года основные тенденции в размещении производительных сил были связаны с активным строительством новых мощностей в малых и средних городах, преимущественно в восточной части страны, где предприятия становились градообразующими.

Много узкоспециализированных центров среди «городов-энергетиков», преимущественно сложившихся при  тепловых и атомных электростанциях, - Волгореченск, Кировск (Ленинградская  область), Новомичуринск. Узкая специализация  свойственна и многим центрам занятым добычей нефти и газа (Нефтеюганск, Урай, Мегион, Нефтегорск).

Появились узкоспециализированные центры начальной стадии производства (добыча угля, руд железных и цветных  металлов, горнохимического сырья, ископаемого  строительного сырье, их  обогащение).

Также политика концентрации переработки пищевых отраслей промышленности, привела к созданию крупных мясокомбинатов, сырзаводов, сахарных заводов во многих районных центрах европейской части  России (Суджа, Щигры, Золотуха в Курской  области; Стародуб в Брянской; Миллерово и Целина в Ростовской; Шумиха и Петухово в Курганской и т.д.).

Реализация оборонной и атомной политики привела к созданию закрытых городов с ограничением въезда и выезда граждан, организации спецснабжения и выделения их в самостоятельные административные образования (Ленинск (Байконур), Арзамас-39, Снежинск, Полярный, Курчатов, Серов).

Развитие научно-технического потенциала страны повлекло за собой  создание наукоградов. Первый эксперимент  был опробован в Академгородке  в Новосибирске. Позже были созданы города Дубна, Обнинск, Протвино, Троицк, Черноголовка, Зеленоград и другие.

Рис. 2.1. Периоды возникновения монопрофильных городов

На конец 1980–х годов  на территории России к моногородам  можно было отнести не менее 400 городов (без учета поселков городского типа и закрытых административно-территориальных образований). Диапазон численности населения монопрофильных городов колеблется от 5-6 тысяч до городов с полумиллионным населением (Тольятти).

Большая часть монопрофильных поселений образована при предприятиях лесной и деревообрабатывающей промышленности, машиностроения, пищевой промышленности.

Рис. 2.2. Отраслевая структура монопрофильных населенных пунктов Российской Федерации, %

Отличительной чертой моногородов  в Советском союзе стала неразрывность населенного пункта и  градообразующего предприятия, реализующего не только экономические, но и социальные функции, обеспечивая тем самым условия жизнедеятельности населения. В большинстве случаев рабочие градообразующих предприятий проживало в ведомственных жилых домах, котельная, детские сады, поликлиники, учебные заведения также находились на балансе предприятий. Соответственно, расходы на содержание социальной инфраструктуры были включены в себестоимость продукции, делая ее во многих случаях неконкурентоспособной, при рыночной экономике.

Таким образом, на начало 1990 года структура монопрофильных городов  в России представляла собой сложную  систему городов, различных по численности, по сложности производства и квалификации жителей, градообразующие предприятия которых в большинстве случаев выполняли не свойственные им социальные функции.

Узкая специализация  большинства городов, в ряде случаев – результат их молодости. Часть городов не имели возможности развивать другие функции, в виду распада Советского союза и последующего экономического кризиса.

2.2. Динамика  развития моногородов, монорайонов  и градообразующих предприятий  Российской Федерации: сравнительный  анализ

В 2008 году порядка 40% городов  России можно отнести к монофункциональным городам  (»460), к монофункциональным населенным пунктам – 332 поселка городского типа. В целом в монофункциональных населенных пунктах, производящих примерно 40% суммарного ВРП Российской Федерации, в настоящее время проживает порядка 25% всего городского населения страны или 25 млн человек

В начале 1990-х годов  большинство монопрофильных городов  оказались в сложной ситуации:

• разрыв производственных цепочек плановой экономики,
• спад производства,
• неконкурентоспособность основной продукции монопрофильных городов в условиях рыночной экономики,
• высокая доля непрофильных активов в собственности предприятия

- повлекли за собой  снижение уровня социально-экономического  развития моногородов и ухудшения  качества жизни населения в  них. 

Роль монопрофильных городов в социально-экономическом развитии региона различна. В некоторых субъектах Российской Федерации один–два монопрофильных города обеспечивают экономическое развитие всего региона. Это Вологодская область (Череповец) и Красноярский край (Норильск), Республика Саха (Якутия) (Нерюнгри), Липецкая (Липецк), Белгородская (Старый Оскол), Архангельская (Новодвинск, Коряжма) и Томская (Стрежевой) области. В процессе экономического роста 2000-2008 годов наибольший импульс развития получили монопрофильные города экспортноориентированных отраслей экономики: нефте- газодобыча, черная и цветная металлургия, химическая и лесная промышленность.

Наиболее сложная бюджетная  ситуация складывалась в городах  с высокой долей пенсионеров, а также в населенных пунктах отраслями специализации которых является легкая промышленность и машиностроение. 

В целом в 90-е годы для  большинства монопрофильных городов социально-экономическая ситуация ухудшилась, выражающаяся в сокращении реальной заработной платы при резком росте цен на продукты массового спроса. Среди монофункциональных городов почти треть населения имела заработную плату ниже среднероссийской, за исключением населения монопрофильных городов, расположенных в нефтегазовых регионах страны.

В результате ваучерной приватизации и залоговых аукционов 1995-1996 года большая часть градообразующих предприятий перешла в собственность частного бизнеса. Однако экономическая ситуация в монопрофильных городах по-прежнему оставалась нестабильной, в основном за счет:

• Резкого падения мировых цен на нефть весной 1998 года;
• Потрясения на мировых рынках ценных бумаг, приведшие к острому кризису российского фондового рынка в 1998 году;
• Перераспределение собственности между интегральными бизнес-группами.

В целом социально-экономическая ситуация в монопрофильных городах стабилизировалась только после кризиса 1999 года, за счет роста мировых цен на экспортную продукцию России.

Таблица. 2.1. Динамика цен на основную экспортную продукцию и акции крупнейших компаний