Муниципальное право как наука

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК НАУКА.

Научная дисциплина муниципального права – новая отрасль научных знаний. Она находится в стадии становления, как и одноименная отрасль права. Начавшийся в 1990 – 1991 гг. процесс реформирования власти на местах на основе принципов самоуправления, появления союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении стали основой формирования и новой отрасли права и научной дисциплины – муниципального права Российской Федерации.

Понятие и предмет научной дисциплины муниципального права.

Термин «Муниципальное право» используется не только для названия соответствующей отрасли права, но и для обозначения научной дисциплины, предметом которой является изучение муниципального права как отрасли права.

Муниципальное право – отрасль права, – регулирующая общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Задачей научной дисциплины является раскрытие сущности местного самоуправления, его своеобразия как формы организации власти народа.

Научная дисциплина муниципального права рассматривает местное самоуправление не только как форму гражданской самостоятельности и активности, но и как форму осуществления публичной власти, публично-властной деятельности наряду с ее государственной формой реализации.

Научная дисциплина раскрывает содержание принципов, лежащих в основе организации в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях. В ее предмет входят также вопросы о правовой, территориальной, организационной и финансово-экономической основах местного самоуправления, его функциях и предметах ведения.

Научная дисциплина муниципального права анализирует полномочия органов местного самоуправления и практику их реализации. Она выявляет и изучает общие закономерности муниципально-правового регулирования общественных отношений, обобщает практику применения норм муниципального права, практику деятельности муниципальных органов и на этой основе разрабатывает научно обоснованные рекомендации в целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и муниципально-правового регулирования. Задачей научной дисциплины муниципального права является изучение условий и средств, обеспечивающих самостоятельность муниципальных образований, их органов в решении вопросов местного значения, а также ответственность муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

Научная дисциплина муниципального права изучает и раскрывает взаимодействие норм муниципального права с нормами других отраслей права тесно взаимосвязанных с муниципальным правом.

Предмет научной дисциплины муниципального права составляют не только нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, существующие в данное время, но и практика правового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах развития российской государственности. Научная дисциплина муниципального права изучает формы организации местной власти и их правовое регулирование, взятые в развитии.

При изучении муниципального права научная дисциплина обращается к зарубежному муниципальному опыту. Россия входит в Совет Европы, в рамках которого действует Европейская Хартия о местном самоуправлении, отражающая европейский опыт правового регулирования местного самоуправления. Тщательное изучение лучшего зарубежного опыта местного самоуправления имеет большое значение для становления и развития муниципального права в нашей стране, правовая система которой до недавнего времени не знала данной отрасли права.

Система научной дисциплины муниципального права.

Муниципальное право как научная дисциплина имеет свою систему, под которой понимается логическая последовательность изучения вопросов, составляющих ее содержание.

Система научной дисциплины муниципального права имеет в своей основе структуру отрасли права, которую она изучает. Вместе с те в ней выделяются разделы, которые отсутствуют в системе одноименной отрасли права. Система научно дисциплины имеет следующие составные части.

1.       Введение в муниципальное право. В этом разделе рассматриваются: понятие муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, предмет и источники муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, а также вопросы истории муниципального права.

2.       Местное самоуправление в системе народовластия. В этом разделе изучаются: понятие, система, принципы и функции местного самоуправления, соотношение в системе местного самоуправления прямой и представительной демократии, ассоциации и союзы муниципальных образований.

3.       Основы местного самоуправления. Местное самоуправление – это самостоятельное решение населением вопросов местного значения (под свою ответственность), что возможно при наличии определенных условий. Такими необходимыми условиями реализации местного самоуправления выступают основы деятельности местного самоуправления: правовая, территориальная, организационная и финансово-экономическая.

4.       Предметы ведения и полномочия местного самоуправления. В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В данном разделе рассматриваются: понятие и правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности населения.

5.       Гарантии местного самоуправления. В этом разделе изучаются: понятие и система гарантий местного самоуправления; гарантии, обеспечивающие организационную и финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления; судебная и иные правовые нормы защиты местного самоуправления.

6.       Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления в соответствии с законодательством несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. В данном разделе анализируются: понятие и формы ответственности в системе местного самоуправления, а также обеспечение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Источники научной дисциплины муниципального права.

Научное исследование муниципального права как отрасли права осуществляется на основе источников одноименной научной дисциплины.

К ним относятся правовые акты, содержащие нормы муниципального права, закрепляющие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления.

Наряду с юридическими источниками научной дисциплины муниципального права ее теоретическую базу составляют научные труды ученых, в которых разрабатываются и исследуются проблемы муниципального права, история его развития.

К числу теоретических источников муниципального права как научной дисциплины относятся, прежде всего, фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. Игнорирование в течение десятилетий отечественного опыта земского и городского самоуправления как неприемлемого для советского государственного строительства привело по существу к забвению научных достижений в области местного самоуправления, принадлежащих ученым дореволюционной России. Многие дискуссионные сегодня проблемы (такие, как природа местного самоуправления, его соотношение с государственным управлением и др.) были в свое время разработаны и исследованы с использованием зарубежного и отечественного муниципального опыта в фундаментальных научных трудах В.П. Безобразова, А.И. Веселовского, А.Д. Градовского, М.И. Свешникова и др.

Источниками научной дисциплины муниципального права являются научные работы, посвященные проблемам местного управления в советский период развития нашей государственности. В качестве источников они представляют интерес для формирования муниципального права по крайней мере по двум основаниям: во-первых, надо учитывать, что в изучении организационных форм и методов работы местных представительных и исполнительных органов советской власти, их правового регулирования имелись определенные достижения, которые не потеряли своего значения и сегодня. И, во-вторых, важное место в процессе формирования и развития научной дисциплины муниципального права занимает критический анализ опыта исторического развития местных органов власти в нашей стране, что также предполагает обращение к научным работам прежних лет и их использование.

В последние годы появились работы по вопросам местного самоуправления, в которых обобщается практика муниципальной деятельности в нашей стране, разрабатываются актуальные проблемы организации и деятельности власти на местном уровне. Они имеют большое значение для формирования теоретической базы местного самоуправления и в силу этого также относятся к теоретическим источникам научной дисциплины муниципального права.

Место научной дисциплины муниципального права

в системе юридических наук.

Научная дисциплина муниципального права – составная часть российской юридической науки. Место научной дисциплины муниципального права в системе правовых наук, прежде всего, обусловлено особенностями муниципального права как комплексной отрасли права. Ее соотношение и взаимосвязь с правовыми науками определяются соотношением муниципального права с отраслями российского права.

Государственное (конституционное) право закрепляет основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, разграничивает компетенцию РФ и ее субъектов в области местного самоуправления. Наука государственного права использует многие категории и понятия, которые входят в научный аппарат муниципального права как научной дисциплины.

Научная дисциплина муниципального права тесно взаимодействует с науками административного права, финансового права, гражданского права, земельного права, экологического права. Данные отраслевые науки в рамках своих предметов исследуют многие вопросы, связанные с деятельностью муниципальных органов в разных сферах местной жизни. Научная дисциплина муниципального права взаимодействует с этими отраслевыми науками, исследуя проблемы муниципальной службы, муниципальной собственности, местных бюджетов, муниципальных земель и др.

ВЫВОД.

Правовая база местного самоуправления, у нас, в России, отличается пестротой подходов к ее регулированию в различных субъектах Российской Федерации. Отсутствие федерального законодательства, новизна вопроса, вынуждают искать пути решения этой проблемы самостоятельно. У одних субъектов Российской Федерации это получается лучше, у других хуже – готовых рецептов нет. То, что подходит для одних, может быть неуместно для других. Но несмотря на это, следует считать продуктивным в законодательной деятельности изучение и использование положительного опыта, накопленного субъектами РФ при решении вопросов местного самоуправления в части их правового регулирования.

Подводя итоги всему написанному мной о муниципальном праве, можно сказать, что муниципальное право как наука – это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования.

Источником муниципального права как научной дисциплины является практика муниципальной деятельности в нашей стране. Разработка и исследование проблем муниципального права осуществляется на основе анализа практической деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов, отнесенных к их ведению. Таким образом, научная дисциплина муниципального права в силу комплексного характера предмета своего изучения интегрирует теоретические знания ряда отраслевых юридических наук, касающиеся проблем деятельности органов местного самоуправления, в целостную систему научных знаний о муниципальном праве. Формирование и развитие специальной правовой отрасли и научной дисциплины муниципального права – один из важнейших факторов, способствующих созданию и функционированию в нашей стране эффективной системы местного самоуправления.

Муниципальное право как наука. Муниципально-правовая наука представляет собой совокупность знаний о различных проявлениях местного самоуправления и муниципального права как отрасли права. Муниципальное право в качестве отрасли научного знания относится к семье правоведческих дисциплин. Как и в любой другой отрасли знаний, в ней следует выделять предмет, содержание, форму, методологию, ценностные основания.

Предмет науки - то, на что направлен научный поиск (вещи, институты, процессы, явления и др.). Содержание - само знание (взгляды, идеи, теории, представления, концепции). Оно выражается в понятиях, категориях, моделях, формулах, других познавательных образованиях и закрепляется на бумажных, электронных, иных материальных носителях. Понятийно-категориальный аппарат - внутренняя форма научного знания. Материальные носители научного знания, такие, как книги, брошюры, рукописи, электронные тексты и т.п., составляют внешнюю форму научного знания и обычно именуются источниками науки.

Методология науки - совокупность приемов, способов исследования ее предмета, выражения и закрепления научного знания. Ценностные основания исследований (или аксиология науки) - побудительные мотивы научных поисков, заставляющие ученых выбирать то или иное направление, тот или иной способ исследований. Часто это то, что может быть названо социальным заказом. Социальный заказ - прямо или косвенно выраженный призыв (запрос) органов власти, отдельных общественных групп, граждан на проведение исследований определенного рода, на обоснование или опровержение определенных социальных позиций. Социальный заказ - это и внутренние побудительные мотивы в познавательной сфере самих исследователей. Аксиологический (ценностный) подход выступает также в качестве метода исследований.

Предмет науки муниципального права. Им является местное самоуправление как общественный, но прежде всего политико-правовой институт в его статике и динамике, в его внешних отношениях с иными институтами общества и в первую очередь с государством. Еще одна составная часть предмета науки - муниципальное право как отрасль права, совокупность конституционных и обычных норм, регулирующих отношения местного самоуправления. Муниципально-правовую науку интересует и то, как нормы муниципального права работают на практике, какова действенность соответствующих правоприменительных механизмов. Очевидно, что в исследовании современного отечественного муниципального права, закрепляемой им модели местного самоуправления не обойтись без анализа муниципальных, смежных с ними институтов, муниципальной практики других стран. Не обойтись и без анализа организационно-правовых форм местного самоуправления, ранее имевших место в российской истории.

Методология науки. Методология - относительно самостоятельная отрасль научного знания. Ее наработки зачастую адресованы не какой-то одной научной дисциплине, а многим или даже всем отраслям науки. Методология муниципального права зиждется на общеметодологических подходах, основным из которых является диалектический. Такой подход требует рассматривать местное самоуправление, его отдельные институты в контексте таких фундаментальных закономерностей, как единство и борьба противоположностей, переход количественных изменений в качественные, отрицание отрицания. Скажем, в рамках названных закономерностей полезно рассмотреть последовательную смену российского земского самоуправления советской системой местной власти, а ее - сегодняшней моделью местного самоуправления.

В числе методов муниципально-правовой науки, раскрывающих диалектический подход, исторический, генетический, аксиологический, движения от абстрактного к конкретному, и наоборот.

Исторический метод ориентирует на исследование фактов прошлого. Без этого трудно понять современную организацию местного самоуправления, уяснить его основные тенденции. Генетический метод нацеливает на выявление первопричин того или иного института местного самоуправления, местного самоуправления в целом. Он помогает исследователям продвигаться вперед в поиске ответа на вопрос о причинах обособления в обществе местного самоуправления, предполагающий установление зависимостей между политико-правовой формой местного самоуправления и порождающими ее социально-экономическими, духовно-культурными, цивилизационными факторами.

Генетический анализ в ряде случаев невозможен без опоры на исторические факты. Но они нужны ему как материал для выделения в их зачастую случайной череде действительных причинно-следственных зависимостей. Так, переход от коллегиальных исполкомов советской эпохи к единоличным главам местного самоуправления (позднее главам муниципальных образований) можно принять просто как исторический факт. В то же время важно понять, случаен или закономерен данный переход, и если закономерен, то чем он определяется, порождается.

Аксиологический (ценностный) метод настраивает на рассмотрение муниципальной практики с точки зрения тех или иных социальных ценностей. За ней, как и за любыми другими событиями общественно-политической практики, находятся чьи-либо потребности, интересы как базовые социальные ценности. Давайте задумаемся, чьи интересы сегодня в первую очередь обеспечивают широкие нормативные прерогативы местного самоуправления: местного населения или все же сообщества муниципальных чиновников? Ответ на этот вопрос невозможен без выявления действительных интересов разных групп местного населения, возможностей по осуществлению указанных интересов, соотношения названных интересов, возможностей с реальным поведением тех или иных субъектов.

Аксиологический метод заставляет обратить внимание и на цивилизационно-исторический контекст местного самоуправления в стране. Выдающийся русский историк В.О. Ключевский в качестве главного и определяющего факта русской истории называл колонизацию, т.е. постоянное движение русского государства вширь, освоение им все новых и новых районов, вовлечение в русский мир новых народов, культур. Новейшая русская и российская история свидетельствует об уходе данного факта в прошлое. Распад Российской империи, видимо, подвел черту под эпохой поиска нами своего места в просторах Евразии. Распад СССР свидетельствует о начале нового этапа российской истории - решающем сближении народа с его наличным политико-географическим пространством. Колонизационная устремленность за национальные пределы более не отвечает потребностям российской жизни. Движение не вширь, а вглубь, по пути интенсивного освоения занятого пространства готово стать новым определяющим нашу историю фактом. На этом этапе развития общества и государства на первое место выходят задачи обустройства. Обустройство же будет эффективным, если будет происходить не сверху, а именно снизу, с человека, семьи, дома, улицы, поселения через регионы к государству в целом. Все сказанное свидетельствует об особой роли в общественном развитии местного самоуправления.

Метод движения от абстрактного к конкретному, и наоборот, помогает общее разделять на частности, а частности соединять в общие правила, установки, институты, модели. Это, например, движение от "муниципального образования вообще" к отдельным видам муниципальных образований, а от них - к конкретным муниципальным образованиям. Или от "муниципального образования вообще" к его отдельным признакам. Пример обратного движения - соединение территориальных, организационных, материально-финансовых, правовых составляющих жизни местных сообществ жителей в родовой конструкции местного самоуправления.

Муниципально-правовые исследования опираются также на более элементарные приемы: формально-логический, системно-структурный, функциональный, нормативно-интерпретационный, сравнительного правоведения и др.

Источники науки муниципального права. В числе источников науки муниципального права нормативные, судебные, теоретические источники, социологические исследования, муниципальная практика.

Нормативные источники - это, прежде всего, Конституция РФ, федеральное законодательство, конституции, уставы, иные законы субъектов Федерации, иные нормативные акты, в том числе уставы муниципальных образований, правовые акты органов местного самоуправления. К числу нормативных источников относится ранее действовавшее законодательство РФ, РСФСР, СССР, Российской империи. Определенный интерес представляет законодательство о местном самоуправлении других государств. Судебные источники - это, прежде всего, решения Конституционного Суда РФ. Ряд правовых позиций Конституционного Суда непосредственно связан с местным самоуправлением <*>. Источниками науки являются также решения общих и арбитражных судов, особенно по вопросам защиты конституционных прав граждан, нормоконтроля.

Видео: приютили сексуальную девицу, но не подозревали о ее пристрастии к...

Доктор рассказал о проблемах в развитии дочери Филиппа Киркорова

О развлечениях Анечки Семенович внезапно узнала вся страна!

Секс-откровение: ВИДЕО, которое запретили из-за перебора интима!

Найдено ТЕЛО Сергея Бодрова?! Шокирующие подробности!

Раскрыта истинная причина конфликта Ходорковского с Путиным

Direct/ADVERT Дать объявление

К теоретическим источникам относятся труды отечественных и зарубежных ученых, так или иначе связанные с осмыслением проблем местного самоуправления. Результаты социологических исследований помогают составить точное и взвешенное представление о деятельности разных субъектов местного самоуправления, ее оценке гражданами, другими лицами. Этот вид источников является необходимым средством проверки теоретических выводов. Еще один источник - муниципальная практика. Анализ деятельности государственных, муниципальных органов, организаций, учреждений, иных субъектов муниципального права с помощью социологических исследований, иных приемов помогает выявить сильные и слабые места муниципальных институтов, направления их возможного совершенствования.

--------------------------------

<*> См.: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б.С. Эбзеев: В 2 т. М., 2000; Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России / Под ред. Т.Г. Морщаковой. Т. 1. М., 2003.

Система науки муниципального права. Муниципально-правовое знание определенным образом выстраивается. Системность местного самоуправления как главного предмета анализа задает системность и муниципально-правового знания. В системе муниципального права как науки выделяются ряд блоков. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев выделяют, например, введение в муниципальное право; местное самоуправление в системе народовластия; основы местного самоуправления; предметы ведения и полномочия местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления <*>.

--------------------------------

<*> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 38, 39.

Возможны и другие подходы. Муниципально-правовое знание подразделяется на: 1) теоретико-практические исследования местного самоуправления, его отдельных элементов, средств его правового регулирования; 2) науковедческие исследования, имеющие предметом само муниципально-правовое знание.

В рамках первого направления реально выделить следующие крупные блоки: а) история местного самоуправления; б) местное самоуправление в зарубежных странах; в) местное самоуправление в обществе, системе социального управления, в том числе системе народовластия; г) территориальные и компетенционные основы местного самоуправления; д) общественно-публичное самоуправление граждан, включая муниципальные выборы, референдумы; е) статус, организация деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления; ж) муниципальное правотворчество; з) муниципальная служба; и) финансово-экономические основы местного самоуправления; к) гарантии местного самоуправления.

В рамках второго направления проводятся исследования предмета, метода, системы муниципально-правовой науки, совершенствуется ее понятийно-категориальный аппарат, ценностно-методологический инструментарий. Очевидно, что конкретные муниципально-правовые исследования не обязательно укладываются в рамки перечисленных направлений, блоков, вопросов. Зачастую они охватывают ряд из них или даже выходят за пределы муниципального права, нося междисциплинарный характер.

Муниципальное право как учебная дисциплина. В этом качестве муниципальное право представляет собой определенную совокупность знаний из области науки, которые посредством различных методических приемов доводятся до обучаемых. Если наука муниципального права охватывает всю совокупность муниципально-правовых знаний, то учебная дисциплина содержит лишь ту их часть, которая необходима для подготовки специалистов в области права, государственного и муниципального управления. Система муниципального права как учебной дисциплины совпадает с системой теоретико-практических исследований местного самоуправления. При этом, конечно, науковедческие вопросы, проблемы муниципального права в учебной дисциплине представлены предельно сжато.

1.3. Муниципальное право как наука и как учебная дисциплина

От понятия муниципального права как отрасли правовой системы следует отличать понятие муниципального права как науки.

Каждая наука имеет свой предмет исследования, под которым понимается изучаемая ею сторона объективной действительности.

Предметом науки муниципального права являются возникновение, развитие и функционирование местного самоуправления, сис-

24

тема норм муниципального права и регулируемые ими общественные отношения.

Наука муниципального права изучает:

теоретические взгляды, идеи, концепции, содержащие пред

ставления ученых о сущности, природе и предназначении местного

самоуправления, его месте в обществе, соотношении с государствен

ной властью;

муниципально-правовые нормы, систему общественных отно

шений (складывающихся в процессе организации и деятельности мест

ного самоуправления), регулируемых отраслью муниципального пра

ва с присущими ей методами правового регулирования;

взаимодействие норм муниципального права с нормами других

отраслей права, тесно связанных с муниципальным правом;

исторический и современный отечественный опыт местного

самоуправления в целях разработки научных рекомендаций, направ

ленных на совершенствование законодательства о местном само

управлении, а также на повышение эффективности его организации

и деятельности;

зарубежный опыт организации и деятельности местного само

управления;

формы осуществления гражданами права на местное само

управление, формы непосредственной и представительной демокра

тии в системе местного самоуправления;

условия и средства, обеспечивающие самостоятельность муни

ципальных образований, их органов в решении вопросов местного

значения, а также ответственность муниципальных органов и долж

ностных лиц перед населением, государством, физическими и юри

дическими лицами и др.

Следовательно, наука муниципального права — это совокупность знаний, идей, представлений о возникновении, развитии и функционировании местного самоуправления, о системе норм муниципального права и регулируемых ими общественных отношениях.

Наука муниципального права имеет свои методы исследования — совокупность приемов и способов, с помощью которых постигается предмет. К ним относятся методы всеобщие, общенаучные и частно-научные.

Всеобщие методы — философские, мировоззренческие подходы, выражающие наиболее универсальные принципы мышления. Среди них можно выделить диалектику, с позиций которой местное самоуправление рассматривается в развитии, конкретной исторической обстановке и во взаимосвязи с другими явлениями.

Общенаучные методы — приемы, которые не охватывают всего научного познания, а применяются лишь на отдельных его этапах в отличие от всеобщих методов.

25

Общенаучные методы:

логический, включающий в себя: анализ — условное разделение

сложного явления на отдельные части, например разделение основ

местного самоуправления для более детального изучения на правовые,

территориальные, организационные, финансово-экономические; син

тез — изучение сложного явления путем условного объединения его

составных частей, например изучение форм осуществления местного

самоуправления путем объединения отдельных форм непосредствен

ной (муниципальные выборы, местный референдум) и представи

тельной (представительные органы местного самоуправления, вы

борные должностные лица) демократии;

системный, раскрывающий целостность объекта, выявляющий

многообразные связи в нем (например, изучение местного самоуправ

ления в системе, выявление связей между ее отдельными частями);

функциональный, выясняющий функций одних социальных

явлений по отношению к другим, например местного самоуправления

по отношению к функциям государства;

исторический, рассматривающий местное самоуправление в

его развитии, исходя из дореволюционного опыта (земского, город