Муниципальное право в системе российского права

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ  И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НОУВПО «Уральский Финансово-Юридический  Институт»

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по муниципальному праву

на тему: «Муниципальное право в системе российского  права»

Екатеринбург

2012

Введение

1. Понятие и предмет муниципального права. Нормы муниципального права. Особенности предмета муниципального права

2. Система и источники муниципального  права

Заключение

Список использованных источников и литературы

ВВЕДЕНИЕ

В России все более укрепляются  основы демократического устройства. Свидетельством этого является переориентация законодательства на четкое разграничение  полномочий между уровнями власти (федеральной, региональными, местными), проведение и успешное завершение конституционной  и бюджетной реформ, начало и проведение административной реформы, определение  ответственности каждого органа власти и органа местного самоуправления за надлежащее исполнение возложенных  полномочий.

Законодательством Российской Федерации  уже созданы правовые условия  для реализации различных форм вовлечения органов местного самоуправления и  жителей муниципальных образований  в деятельность органов власти. Сегодня  жителям муниципальных образований  можно открыто проводить собрания, конференции (собрания депутатов), руководителям  органов местного самоуправления - встречаться с общественностью, проводить публичные слушания, жителям - требовать управленческого консультирования и проведение публичных консультаций, участвовать в проведении общественных экспертиз проектов решений органов  власти, переговоров, участвовать в  посредничестве при решении споров между предпринимателями и наемными работниками.

Целью настоящей работы является исследование места муниципального права в  системе российского права.

1. Понятие и предмет муниципального  права. Нормы муниципального права.  Особенности предмета муниципального  права

Муниципальное право - относительно новое  понятие для российской правовой системы. Возникновение муниципального права как отрасли права датируется началом 90-х г. XX века. В этот период в Российской Федерации шел процесс  формирования правовой базы местного самоуправления. Количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление в нашей стране, стало важным фактором становления муниципального права  как самостоятельной отрасли  российского права Муниципальное  право России: Учебное пособие // Отв. ред. Ю.Н. Мильшин, С.Е. Чаннов М.: Дашков и К, 2006. С. 83..

В теории права под отраслью права  понимается обособившаяся внутри системы  права совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную область (сферу) общественных отношений Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2004. С. 396.. Муниципальное право направлено на регулирование общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования местного самоуправления.

Изначально муниципальное право  возникло как подотрасль конституционного права. В силу этого некоторые ученые и в настоящее время не рассматривают его в качестве самостоятельной отрасли. Мнение о муниципальном праве как подотрасли конституционного права обычно основывается на том, что местное самоуправление является одной из форм народовластия, в силу чего Конституция Российской Федерации содержит отдельную главу, в которой содержатся нормы, регулирующие основы местного самоуправления. Кроме того, особенностью подотрасли, как известно, является наличие в ее составе общего института, закрепленного, как правило, в особой главе кодифицированного нормативного акта Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 155.. В качестве такого кодифицированного акта применительно к муниципальному праву рассматривается Конституция Российской Федерации. Однако Конституция Российской Федерации является особым актом, носящим нормативно-учредительный характер и содержащим в себе основы всех отраслей российского права. Поэтому, придерживаясь данной точки зрения, с тем же успехом к подотраслям конституционного права можно отнести административное, гражданское, трудовое право и иные отрасли.

Правовое регулирование местного самоуправления отнюдь не исчерпывается  конституционными нормами. А.Н. Костюков совершенно верно указывает, что  общественные отношения, регулируемые конституционным и муниципальным  правом, различаются. Конституционное  право регулирует отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества. Муниципальным  правом регулируются отношения, возникающие  при реализации права населения  на местное самоуправление. Муниципальное  право конкретизирует положения  конституционного права в области  местного самоуправления Костюков А.Н. Муниципальное право в системе  российского права: стагнация или  развитие, а может быть, новая  роль? // Государство и право. 2003. № 9. С. 11..

В юридической науке также высказывается  точка зрения о том, что муниципальное  право является подотраслью административного права. Например, Ю.Н. Старилов наряду с милицейским, строительным, социальным, служебным, образовательным правом относит муниципальное право к Особенной части административного права Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблемы реформы и новая система // Правоведение. 2000. № 5. С. 21.. В.С. Четвериков, называя муниципальное право комплексной отраслью в силу отсутствия специфических норм права и использования правовых норм конституционного, гражданского, административного права, фактически говорит о муниципальном праве как подотрасли административного права Четвериков В.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 50..

Безусловно, муниципальное право  имеет очень много точек пересечения  с административным. Во-первых, само муниципальное управление достаточно схоже с государственным, так как осуществляется преимущественно с использованием метода власти-подчинения. Во-вторых, муниципальная служба принципиально не отличается от государственной гражданской службы. В-третьих, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, выполняя при этом функции государственного управления. В-четвертых, в круг вопросов местного значения включается правоохранительная деятельность, органы местного самоуправления могут являться органами административной юрисдикции.

Тем не менее, все это еще не позволяет  включать муниципальное право в  административное в качестве подотрасли. Значительный объем в муниципальном праве норм конституционного, гражданского, финансового и некоторых других отраслей права позволяет считать его самостоятельной комплексной отраслью российского права. В пользу его отраслевого характера говорит и тот факт, что муниципальное право обладает присущим только ему предметом регулирования, специфическими правовыми конструкциями, своеобразной структурированностью норм, сочетанием различных методов юридического воздействия, т.е. совокупностью факторов внутреннего свойства Выдрин И.В. Муниципальное право. М., 2004. С. 9.. А.Н. Костюков полагает, что в юридической науке самостоятельность муниципального права как отрасли права доказана и не вызывает сомнений Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 19..

Само слово «муниципальный»  происходит от латинского «municipium», обозначающего буквально «самоуправляющаяся община» Выдрин И.В. Муниципальное право. М., 2004. С. 6.. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев уточняют, что «munus» по латыни значит «тяжесть», «тягота», «бремя», а «capio» - «беру», «принимаю». Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 45..

В процессе становления отрасли  российского права, регулирующей организацию  и функционирование местного самоуправления, за ней утвердилось наименование «муниципальное право», несмотря на наличие  в русском языке близкого в  данном случае по значению термина  «местное право». Закон о местном  самоуправлении 2003 г. предусматривает, что слова «местный» и «муниципальный»  и словосочетания с ними должны пониматься как тождественные. В различных  нормативных актах, затрагивающих  данную сферу, чаще используется термин «местный». Так, Конституция Российской Федерации и другие нормативные  акты упоминают о местном самоуправлении, органах местного самоуправления, местном  бюджете и т.п. Вместе с тем  в законодательстве предусматривается  существование муниципальной собственности, муниципальных образований. Поэтому  наименование отрасли права, направленной на регулирование местного самоуправления, в качестве «муниципального права» представляется вполне допустимым.

Термин «муниципальное право» понимается не только как отрасль права, но и  еще в двух значениях: как научная  дисциплина и как учебная дисциплина. Все эти понятия взаимосвязаны, так как имеют один источник - сферу общественных отношений, возникающих  при организации и деятельности местного самоуправления. Однако каждое из этих понятий имеет свое специфическое  содержание.

Предметная определенность - главное  условие формирования и развития муниципального права. Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления.

При определении предмета муниципального права и особенностей его метода необходимо учитывать целый ряд  обстоятельств. Прежде всего, это комплексный  характер отрасли права. Местное  самоуправление не изолировано от иных общественных отношений, на муниципальный  уровень влияют нормы иных отраслей права. Например, реализация прав и  свобод человека и гражданина, осуществление  основных обязанностей граждан защищены конституционным правом; при осуществлении  бюджетных прав муниципальные образования  используют нормы бюджетного законодательства; при совершении сделок гражданско-правового  характера органы местного самоуправления руководствуются нормами гражданского права и т.д.

Таким образом, предмет муниципального права включает в себя часть отношений, регулируемых комплексно несколькими  отраслями права. Поэтому часть  норм различных отраслей права становится одновременно и нормами муниципального права.

Кроме того, нормы муниципального права регулируют сложную систему  отношений как публично-правового, так и частноправового характера. К первым можно отнести отношения, возникающие между государственными и муниципальными органами, а также  муниципалитетами. Ко вторым - предпринимательскую  деятельность муниципальных предприятий, гражданско-правовые отношения органов  местного самоуправления с иными  юридическими и физическими лицами.

Таким образом, муниципальное право  России рассматривается как совокупность правовых институтов, регулирующих разнородные  общественные отношения, что и определяет его комплексный характер Акмалова А.А. Муниципальное право России. М., 2002. С. 14..

При определении предмета и метода муниципального права необходимо также  учитывать, что муниципальное право  России - это совокупность институтов права и норм, являющихся результатом  правотворчества на уровнях муниципального образования, субъектов Федерации и Российской Федерации в целом. Соответственно, муниципальное право отражает интересы, которые формируются и регулируются на каждом из этих уровней публичной власти, а также взаимодействие таких уровней и соотношение их интересов.

В целом муниципальное право  регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в  виде следующих основных групп:

отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;

отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;

отношения, возникающие в связи  с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и  иных органов местного самоуправления;

отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов  и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции  в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных  служащих;

отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;

отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.

На основе предмета муниципального права можно сформулировать и  его понятие.

Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

2. Система и источники муниципального  права

Муниципальное право как отрасль  права, как научная дисциплина имеет  свою систему, основой которой является структура отрасли права, которую  она изучает.

Система научной дисциплины муниципального права включает в себя следующие  разделы:

1. Введение в муниципальное право,  раскрывающее понятие муниципального  права как отрасли права и  научной дисциплины, его предмет  и источники, историко-теоретические  основы местного самоуправления.

2. Понятие, основные принципы  местного самоуправления, формы  непосредственной демократии, органы  местного самоуправления.

3. Основы местного самоуправления, включающие правовые, территориальные  и финансово-экономическую основы.

4. Вопросы местного значения  и полномочия органов местного  самоуправления по их решению,  включающие: понятие и формы реализации  полномочий органов местного  самоуправления, а также конкретные  полномочия органов местного  самоуправления в различных сферах  жизнедеятельности населения.

5. Гарантии местного самоуправления, включающие: систему гарантий; гарантии, обеспечивающие организационную  и финансово-экономическую самостоятельность  местного самоуправления; судебную  и иные правовые формы защиты  местного самоуправления.

6. Контроль деятельности органов  и должностных лиц местного  самоуправления.

7. Ответственность органов и  должностных лиц местного самоуправления. В этом разделе изучаются: виды  ответственности органов и должностных  лиц местного самоуправления; ответственность  перед населением муниципального  образования, государством, физическими  и юридическими лицами.

Источниками муниципального права  являются:

1. Конституция Российской Федерации,  которая закрепила местное самоуправление  как одну из основ конституционного  строя, а также установила, что  органы местного самоуправления  не входят в систему органов  государственной власти (ст. 12).

Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции Российской Федерации посвящена гл. 8 "Местное самоуправление" (ст. ст. 130 - 133). На основе конституционных норм можно определить следующие параметры правового пространства местного самоуправления:

население муниципального образования  самостоятельно решает вопросы местного значения;

экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования  и распоряжения которой принадлежит  населению муниципального образования;

система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления  местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы (исполнительно-распорядительные, контрольные  и т.д.);

местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и  на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение  границ таких территорий допускается  только с учетом мнения населения  соответствующих территорий;

органы местного самоуправления имеют  самостоятельные полномочия по решению  вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов  и сборов, осуществления охраны общественного  порядка и др.), а также могут  наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

местному самоуправлению гарантируется  право на судебную защиту;

местному самоуправлению гарантируется  компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной  власти;

устанавливается запрет на ограничение  прав местного самоуправления, установленных  Конституцией Российской Федерации  и федеральными законами.

Специальной 8-й главой Конституции  Российской Федерации конституционные  нормы о местном самоуправлении не исчерпываются. Согласно ст. 3 Конституции  Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также  через органы местного самоуправления; в ст. 8 установлено, что в Российской Федерации признается и защищается муниципальная форма собственности; в ст. 9 закреплено, что земля и  другие природные ресурсы могут  находиться в муниципальной собственности; согласно ст. 15 органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны  соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы; в ст. 18 установлено, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность местного самоуправления; согласно ст. 24 органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом; в ст. 32 установлено, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; в ст. 33 закреплено право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; ст. 40 закрепляет обязанность органов местного самоуправления по поощрению жилищного строительства, созданию условий для осуществления права на жилище, а также по бесплатному или за доступную плату предоставлению жилища из муниципальных жилищных фондов малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище; в ст. 41 говорится о бесплатном оказании медицинской помощи гражданам в муниципальных учреждениях здравоохранения, а также о принятии мер по развитию муниципальной системы здравоохранения; в ст. 43 гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях и право каждому на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в муниципальном образовательном учреждении; в ст. 46 установлено, что решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд; согласно ст. 72 установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

2. Федеральное законодательство. Федеральный  закон "Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации" устанавливает  общие правовые, территориальные,  организационные и экономические  принципы местного самоуправления  и определяет государственные  гарантии его осуществления.

Этот Федеральный закон определил  правовую основу местного самоуправления, которую составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты.

Конкретизация правовых основ деятельности органов местного самоуправления в  различных сферах жизнедеятельности  общества и государства определяется в иных законах Российской Федерации  и федеральных законах, как, например:

«Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации», «Об  обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»;

Федеральном законе от 02.03.2007г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» Федеральный закон от 02.03.2007г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Российская газета. 2007. 07 марта.

Бюджетном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации; Семейном кодексе Российской Федерации;

Градостроительном кодексе Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации,

«О приватизации государственного и муниципального имущества в  Российской Федерации», «Об основах  регулирования тарифов организаций  коммунального комплекса» и др.

В указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства, иных нормативных  правовых актах федеральных органов  исполнительной власти, как правило, детализируются полномочия органов  местного самоуправления в различных  сферах жизнедеятельности муниципальных  образований. Особое значение здесь имеют акты, регламентирующие организационно-правовые основы поддержки развития местного самоуправления в России, утверждающие программы государственной поддержки местного самоуправления (в частности, Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации), а также решения Правительства Российской Федерации и других федеральных органов о развитии отдельных территорий, закрытых административно-территориальных образований и др.

Среди актов федеральных органов  государственной власти особое значение имеют решения судебных органов. В российской юридической науке  судебный прецедент традиционно  не считается источником права. Однако в настоящее время постановления  и определения Конституционного Суда Российской Федерации играют важную роль в правовом регулировании местного самоуправления в России. С их помощью  разрешаются правовые коллизии в  сфере местного самоуправления, вызванные  принятием нормативных правовых актов, противоречащих Конституции  Российской Федерации.

3. Конституции (уставы), законы и  иные акты органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации. Российская Федерация  является федеративным государством, и в становлении и развитии  местного самоуправления достаточно  значительную роль играют органы  государственной власти субъектов  Федерации. Поэтому конституции  (уставы), законы и иные правовые  акты субъектов Российской Федерации  также являются источниками муниципального  права России. В Федеральном законе "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации" определен круг  вопросов в сфере местного  самоуправления, регулирование которых  осуществляется законодательством  субъектов Федерации.

4. Муниципальные правовые акты. Данные акты наряду с федеральными  и региональными нормативными  правовыми актами имеют важное значение для деятельности муниципальных образований и органов местного самоуправления. В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Среди муниципальных правовых актов  местного самоуправления особое значение имеет устав муниципального образования. В уставе, являющемся своеобразной муниципальной конституцией, указываются  основные положения по организации  и деятельности местного сообщества. Как правило, в уставе муниципального образования содержатся не только нормы  об организации местного самоуправления в соответствующем муниципальном  образовании, но и перечень основных актов местного самоуправления, подлежащих принятию представительным органом  и главой муниципального образования, а также порядок подготовки и  принятия таких актов, механизм их отмены.

5. Нормы международного права  также являются источниками муниципального  права России. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции  Российской Федерации общепризнанные  принципы и нормы международного  права и международные договоры  Российской Федерации являются  составной частью ее правовой  системы. Если международным договором  Российской Федерации установлены  иные правила, чем предусмотренные  законом, то применяются правила  международного договора. Следует  заметить, что в российском законодательстве  отсутствуют четкие критерии  того, что нужно понимать под  общепризнанными принципами и  нормами международного права.

Весьма важное значение в регулировании местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав вышеназванную Хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие положения в сфере местного самоуправления:

обеспечение права и реальной способности  органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел  и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность  и в интересах местного населения;

основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Это не должно исключать  предоставления таким органам в  соответствии с законом отдельных  конкретных полномочий;

органы местного самоуправления в  пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления  собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из сферы  их компетенции и не находится  в ведении какого-либо другого  органа власти;

осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно  возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности  и экономии;

предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть поставлены под  сомнение или ограничены иным центральным  или региональным органом власти только в пределах, установленных  законом;

при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом  власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям;