Муниципальные реформы Екатерины II

                    Министерство внутренних дел Российской Федерации

Московский  Университет МВД России

Кафедра конституционного и муниципального права 
 

РЕФЕРАТ

по дисциплине «Муниципальное право»

на тему: “ Муниципальные реформы Екатерины II” 
 

Проверил:                                                                                     Выполнил:

преподаватель                                                                             курсант 208 учебного взвода                           

кафедры конституционного                                                        Рядовой   милиции

и муниципального права, к.ю.н.                                              ПрохоровИ.С

майор милиции

Ежевский  Д.О. 
 
 
 

Москва – 2011 

       Содержание

       Введение………………………………………………………………….3

1         Необходимость и последовательность осуществления реформ в области местного самоуправления……………………………………………3

1. Состояние местного самоуправления в России после реформ Петра ………………………………………….3
2. Губернская реформа Екатерины II…………………...7

2. Проблемы реформирования местного

самоуправления  в XVIII веке…………....................................11

1. Становление городского государственного и  общественного управления……………………………………………..11
2. Изменение сословного дворянского, церковного, крестьянского, казачьего управления……………………………………………..16
3. Значение реформ екатерины ii в области местного самоуправления……………………………………….21

Заключение……………………………………………………………..25

Список  Литературы……………………………………………………28 
 
 
 
 
 

       Введение

       Актуальность  темы очевидна: Конституция Российской Федерации поставила проблему самоуправления в ранг одной из ключевых проблем  формирования власти в постсоветской  России, в связи с чем и возник вопрос о принципиальной способности  России воспринять самоуправление. Существует позиция, согласно которой вся история  России есть история смут и нелепостей, творившихся недалекими царями в  рабской стране, поэтому историческая традиция самоуправления в России не сложилась и в нынешнем российском обществе нет почвы для восприятия идей самоуправления. Задача, которая  вытекает из темы курсовой работы –  показать на историческом материале  России XVIII веков уникальность российской традиции и опыта формирования самоуправления.  

       Любая форма осуществления местного самоуправления связана с решением задач, призванных обеспечивать приемлемые условия жизни  граждан на местном уровне - от рытья  колодцев и сбора общинных податей  до надзорно-карательных функций, содержания в надлежащем состоянии культовых  и административных зданий, объектов науки и культуры, планирования мегаполисов  и обслуживания их сложнейшей инфраструктуры.“Профессиональный” характер этих проблем, выходя на первый план, заслоняет стратегическое значение местного самоуправления, которое, как  показала история, начиная со средневековья, имело решающее значение для развития гражданских свобод, демократии, цивилизационной  эффективности общества и государства.

       1         Необходимость и последовательность осуществления реформ в области местного самоуправления

       1.1       Состояние местного самоуправления в России после реформ Петра 1

       Вступление  России в эпоху абсолютизма сопровождалось бурной консолидацией населения  страны в сословия. Сословность —  характерная черта любого феодального  общества. В период же становления  и расцвета абсолютной монархии сословный  строй достигает своего апогея. Сословные  грани становятся почти непреодолимыми, а сословные группы — замкнутыми. Это, разумеется, не могло не отразиться на дальнейшем развитии российского  самоуправления.

       В силу наличия в обществе четырех  основных сословий — дворян, крестьян, горожан и духовенства — наряду с общегосударственным централизованным управлением в России сложилось и особое сословное управление, в сферу которого входили некоторые вопросы местного хозяйства. Следует отметить, что сам термин "самоуправление" в XVIII веке еще не употреблялся ни в русском законодательстве, ни в научной литературе. Он вошел в оборот лишь столетие спустя. Законодательные акты XVIII века, установившие сословные привилегии в вопросах местного управления и внесшие в него элементы самоуправления, так называемые "жалованные грамоты" 1785 года (о них речь пойдет ниже), содержат термины "управление" и "внутреннее государственное управление", под которыми законодатель подразумевал "особое местное управление", осуществляемое определенным сословием и в интересах этого сословия.

       Роль  и место, отводимые российскому  самоуправлению в XVIII столетии, соответствовали  принятой в России так называемой континентальной модели самоуправления (она подробно рассматривается во II части настоящего пособия), в рамках которой деятельность органов государственной  власти на местах сочеталась с самоуправлением. Правда, в условиях абсолютизма элементы самоуправления лишь "достраивали" правительственный аппарат, выполняя делегированные центральной властью  вспомогательные функции. Кроме  того, одним из следствий централизации  власти, обособления сословий и закрепощения крестьян стало постепенное прекращение  со второй половины XVII века созывов  земских соборов (теперь они стали  не нужны). Выполнявшиеся ими самоуправленческие задачи были перераспределены по отдельным  сословиям. Реформу, приспособившую местное  управление к новым социально-экономическим  условиям, связывают с именем Петра I (годы правления - 1689 - 1725)

       Петр 1 придавал определенное значение в  череде реформ и реформе местного самоуправления. Однако приоритетного  значения они не имели. Политика Петра I была противоречива. Укрепляя самодержавие, царь-реформатор одновременно внедрял  и общественные начала на местном  уровне, часто просто копируя европейский  опыт. Однако надо учитывать, что местное  самоуправление в то время строилось  на узко сословных началах, так как  участвовать в выборах могли  только дворяне.

       Петр 1 в октябре 1689 г. издал указ, в  котором за каждым городом было закреплено право самостоятельно распоряжаться  городской землей без разрешения на то воевод и приказных людей, заручившись  согласием своего общества, через  выборных старост и сотских.

       Затем 30 января 1699 г. Петр I издал Указ об учреждении Бургомистерской Палаты, в котором  передал управление городскими общинами самим общинам, мимо воевод и приказов. В тот же день был издан Указ об учреждении по городам земских  изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми  людьми и волостными промышленниками, для управления казенными с них  сборами и земскими повинностями и об исключении их из ведомства  воевод. В Указе была закреплена норма, усиливающая компетенцию  местного самоуправления: «а в земских  избах судить и ведать их во всех делах выборным людям, кого они похотят». Из этого следует, что выбирало должностных  лиц по своему желанию само общество.

       Преследуя цель поднятия общественного фактора  и ограничения приказной администрации, Петр I издал 10 марта 1702 г. Указ, в котором  повелел, чтобы при городских  воеводах по всем городам в суде и управлении участвовали выборные от дворянства. Но подобное управление и отношение к местному самоуправлению продолжалось до 1705 г. Общество вновь  оказалось на последнем плане. Выборная система осталась только в обществах  ремесленников и торговых людей  по городам в соответствии с регламентом  Главного Магистрата. Крестьяне по волостям выбирали своих старост, которые  были подчинены чиновникам, назначаемым  от разных коллегий, и не имели голоса в общей администрации.

       Таким образом, Петр I, в начале реформ создав условия для участия общества в делах областной администрации, закончил удалением общества от дел  местного управления и отдал его  под опеку приказной администрации  и военной силе. Компетенция местного самоуправления вновь была ограничена.

       В 1720 г. Петр I учредил «главный магистрат», которому было поручено ведать все  городское сословие в России. В 1721 г. был издан регламент, или устав  Главного Магистрата, а в 1724 г. дана инструкция магистратам. Две «гильдии»  «регулярных граждан» (составлявшие высший и средний слои городского населения) должны были выбирать членов магистрата. состоявшего из одного президента, двух бургомистров и четырех  ратманов; в ведении магистрата находилось городское управление и хозяйство, а также казенные сборы и повинности.

       Соотношение самоуправления и государства не имело устойчивого характера. Это  объяснялось отсутствием четкой собственной модели построения общества и управления им. Может быть, поэтому  самый большой отрезок данного  периода историки называют временем «великой смуты». В борьбе за царский трон группировки царедворцев забывали о том, что необходимо создать взаимосвязанный механизм управления обществом и государством. Государственные деятели, по-видимому, слабо представляли себе, что цели общего государственного управления достигаются тогда, когда государство признает за местными учреждениями, предприятиями, общинами значение не механического административного подразделения, а значение живого организма.

       Многие  ученые, политики, видные государственные  деятели размышляли о проблемах  и гарантиях оптимизации взаимодействия системы и личности, субъекта и  объекта управления. Примечательны, например, суждения и оценки историка В. О. Ключевского о реформаторской деятельности Петра I, в частности, по рационализации муниципального управления. Противоречивость намерений императора историк увидел в том, что тот  пытался реорганизовать систему, сохраняя унизительным положение главного субъекта прогресса - труженика, поскольку «хотел, чтобы раб, оставаясь рабом, действовал сознательно и свободно» Примерно по такому же сценарию, с точки зрения осмысленности начинаемых действий, создавались Петром I отраслевые коллегии по шведскому образцу, а получилось так, что бюрократическая организация  аппарата управления привела к тому, что «государство, загораживаемое канцелярией, отдалялось от народа, как что-то особое, ему чуждое».

       Само  государство, по выражению Ключевского, «превратилось в какой-то заговор  против народа». Петровская политика реформации государственного управления соответствовала  глубинным системоцентрическим  установкам национального сознания, не затрагивая основ социо-культурного  генотипа.

       Во  время своего царствования Екатерина II попыталась исправить некоторые, по ее мнению, недоработки петровских реформ. Исходя из культурной «невозделанности»  тогдашней России, она полагала, что «усовершенствовать управление на научной основе» будет благом для страны и народа! Попытка изменить российский культурный стереотип мышления (парадигму взглядов, представлений) основывалась на новейших достижениях  европейской государственно-правовой мысли и практики, строилась на провозглашении законности основой  всего общественного устройства, на постановке вопроса об обязанностях власти перед народом, о том, что  государство существует для народа, а не наоборот. Это было публичное  обращение к гражданам сотрудничать в деле совершенствования общественных отношений. Однако эти ключевые идеи не восприняли ни «цвет нации» - дворянство, ни депутаты Комиссии по выработке  нового законодательства, ни другие сословия - купцы, казаки, духовенство. Народ и его власть имущие представители не обрели еще собственного социального «Я» и потому системоцентрический генотип остается живучим в российской реальности. Персоноцентрическая идея, провозглашенная даже императорствующей особой, оказалась исторически невостребованной. Прошедшие с тех пор годы показали, что преуспели те страны и народы, где персоноцентрическая идея материализовалась в идеологии, политике, праве и практике управления, воспроизводилась в национальной культуре.

       1.2       Губернская реформа Екатерины II

       Созданная Петром I система практически в  неизменном виде просуществовала около  полувека. Серьезные новации начались лишь в годы царствования Екатерины II (1762 — 1796). Пик преобразований пришелся на 70-е годы XVIII века. К 1775 году Екатерина II успешно завершила три тяжелейшие войны: с Польшей, Турцией и со своим "воскресшим супругом" Пугачевым. С мирным течением жизни к ней  вернулось былое желание всерьез  заняться административно-территориальным  устройством России. Еще за десять лет до этого, в "Инструкции губернаторам" 1764 года, она говорила, что такие  административно-территориальные единицы, как губернии, "более всего  исправления требуют", и обещала  позднее подумать над этим вопросом. Отношение Екатерины II к существовавшей тогда системе местного управления еще более ухудшилось после того, как местные власти в ходе войн с внешними и внутренними врагами  не смогли проявить достаточной эффективности  и мобильности.

       Линия Екатерины II на укрепление абсолютизма  в государственном управлении, его  централизацию и полицеизацию, подчинение лично императрице воплощена  последовательно в губернской реформе, которая осуществлялась в два  этапа.

       21 апреля 1764 г. указом «Наставление  губернаторам» усовершенствован  институт губернаторства, его государственный  статус и функции. Указ направлен  на укрепление и усиление роли  местного управления, которое представлялось  слабым звеном, но упрочение его  могло повлиять на всю систему  государственного управления. Екатерина  II исходила из того, что империя  как «целое не может быть  отнюдь совершенно, если части  его в непорядке и  неустройстве пребудут», считала «самонужнейшим делом» приспособление должности губернатора к интересам императрицы.

       Губернатор  объявлен представителем императорской  особы, главой, хозяином и опекуном вверенной ему губернии, исполнителем императорской воли, законов, обеспечивающим «недремлющим оком соблюдение и выполнение указов, узаконений, изобличение с  помощью губернского прокурора  лихоимцев, взяточников, казнокрадов  как врагов отечества, попечительство о земледелии, как источнике всех сокровищ и богатств государства, о  промыслах, торговле, сохранении тишины и безопасности верноподданных, руководство  чиновниками провинциальных, уездных, воеводских и приписных канцелярий, объезд их раз в три года, составление  отчетов, сбор податей и др. Губернатор получал огромную власть, ему подчинены  таможни, магистраты, разные комиссии, полиция, ямские правления — все  «гражданские места», «земские правительства», функционировавшие прежде вне губернаторского  и в сфере центрального подчинения.

       В свете уроков народной войны, потрясшей  императорский режим, Екатерина II решительно перестроила губернское управление. 7 ноября 1775 г. издан Указ «Учреждение  для управления губерний Всероссийской  империи», подготовленный с помощью  вельможных бюрократов А. Вяземского, П. Завадовского, М. Сиверса, Г. Ульриха  и др.

       Констатированы  недостатки местного управления, которое  не обеспечивало безопасность дворян, не предотвратило народную войну, не смогло сохранить порядок, не справилось с массовыми выступлениями, которые  были подавлены армией.

       Исправление положения виделось на путях усиления всех звеньев, в том числе и  особенно местного звена, всего самодержавного управления.

       Преобразовав  таким образом местное управление, Екатерина намеревалась обеспечить лучше и более точно исполнение монарших законов, внутреннюю безопасность и порядок в империи. Этому  подчинено и новое административное устройство:

       а) разукрупнение и увеличение губерний более чем вдвое — с 23 до 51;

       б) ликвидация 66 провинций как ненужного  промежуточного звена между губернией  и уездом; в) многократное увеличение числа уездов;

       г) введение 19 наместничеств двух-трех и более губерний каждое.

       Новое административно-территориальное деление  призвано повысить эффективность налоговой, полицейской, судебной, всей карательной  политики, основано на принципе статистического  расчета: «Дабы губерния порядочно  могла быть управляема, полагается в оной от трех сот до четырех  сот тысяч душ... В уезде, или  округе считается от двадцати до тридцати тысяч душ».

       Этот  принцип воплотил казенно-бюрократический, средневековый подход, применялся Петром I при учреждении долей, дистриктов, игнорировал экономические, этнические и другие исторически сложившиеся  факторы, был отвергнут в 1727 г., возобновлен  на окрепшей крепостнической основе.

       Реорганизован, укреплен институт губернаторства, изменено устройство губернского управления. Губернатор представлял корону и  местную власть, являлся главным  должностным лицом губернии. В  его руках сосредоточена вся  полнота власти и управления. Как  и прежде, он назначался монархом, но именовался теперь главнокомандующим, государевым правителем губернии, мог  иметь статус не только гражданского, но и военного губернатора. Он контролировал  деятельность всех учреждений и должностных  лиц, выполнение законов, указов, повелений, имел в подчинении все воинские части  и команды на территории губернии.

       Вместо  прежней губернской канцелярии учреждалось  губернское правление, присутствие  которого состояло из государева правителя  и двух советников. Губернские учреждения строились по функциональному признаку, выполняли строго определенные административные, финансовые, судебные и другие функции: палаты Домостроительных дел и управления Казенных доходов императорского высочества, уголовных и гражданских судов (в каждой председатель, по два советника  и асессора), поручик правителя  или вице-губернатор, директор экономии или домоводства, губернский казначей, землемер, верхний земский суд (председатель, 10 заседателей), прокурор, стряпчие казенных и уголовных дел, совестный суд. В каждой губернии учрежден своеобразный орган — приказ общественного  призрения для управления народными  школами, больницами, госпиталями, богадельнями, сиротскими, смирительными и работными  домами. Возглавлял его губернатор, в присутствие входили также  по два выборных заседателя от верховного земского суда, губернского магистрата, верхней расправы.

       Широкими  функциями, высоким статусом наделена казенная палата, глава которой —  вице-губернатор назначался Сенатом  по поручению монарха. Главная задача ее — попечение об исправном поступлении  доходов. Распоряжалась собранными казенными доходами Штатс-коллегия.

       Губернское  правление, палаты являлись царской  местной администрацией с назначенными чиновниками. Совестный суд, приказ Общественного призрения сочетали государственные и общественные начала, «заседатели» в них избирались сословиями, а председательствовало чиновное лицо. Получилось своеобразное совмещение централизации губернского  управления с участием в нем представителей местного дворянства. В отличие от традиционно существовавших в Московском государстве земских неодносословных  представительств Екатерина II установила исключительно сословно-дворянский способ представительства.

       Четко определены статус, функции губернского  правления: «есть то место, которое  управляет в силу законов именем императорского величества всею губерниею», обеспечивает исполнение законов, «взыскание чинит со всех непослушных, строптивых, ленивых и медлительных», прекращает противные законам непорядки, сохраняет  и утверждает порядок, мир, тишину в  городах, селах, деревнях, на дорогах  губернии, заботится о работе учреждений полиции, благочиния, торговли и др. Повеления губернского правления  обязательны к исполнению уездными, нижними земскими судами, верхними и нижними расправами, губернскими  и городовыми магистратами и ратушами. «Кто же губернским правлением недоволен, тот жалобу свою приносить имеет  в Сенат».

       Уездную администрацию, подчиненную губернскому  правлению, представлял нижний земский  суд, ставший главным исполнительным органом, обладавший полнотой власти в  уезде. Он обеспечивал соблюдение законов  империи, исполнение распоряжений губернского  правления, судебных решений, имел и  другие функции по управлению уездом, в том числе обеспечивал организацию  уплаты податей, исполнение натуральных  повинностей, надзирал состояние дорог  и др. Глава его, председатель земского суда в лице земского капитан-исправника, был наделен большими полномочиями, мог принимать любые меры для  обеспечения законности, порядка. Он и два заседателя выбирались дворянами  и только из местных дворян, утверждались центральной властью. В уездную  администрацию входили также  уездный казначей, присяжный землемер и др. Учрежден уездный суд для  дворян (выборный судья и два заседателя), при нем — дворянская опека  под председательством уездного дворянского предводителя для заботы о дворянских вдовах, сиротах. Нижняя расправа ведала в уезде судебными делами государственных крестьян. Крепостные крестьяне оставлены всецело во власти их собственников.

       Связующим звеном высшего и местного управления стал введенный Екатериной II институт императорского наместничества в столичных  губерниях, в крупных округах-регионах, охвативших по нескольку губерний. В наместничества Екатерина II назначила 19 генерал-губернаторов из числа наиболее доверенных элитных аристократов, наделив  чрезвычайными, неограниченными полномочиями, необычайными функциями, персональной ответственностью перед короной. Генерал-губернатор имел свое наместническое правление  в качестве исполнительного органа, нескольких советников, осуществлял  надгубернаторскую должность, проводил через губернаторов монаршие повеления, действовал как глава царской  администрации через губернский аппарат управления, суды, сословные  органы, полицию, расположенные на территории наместничества войска, осуществлял  общий надзор за чиновниками, мог  оказывать давление на суд, останавливать  исполнение судебных приговоров без  вмешательства в судопроизводство. «Учреждение для управления губерний» 1775 г. узаконило крупную областную реформу, которая усилила на местах государственное начало в духе абсолютизма, создала обширную административную систему управления, разделила административные, финансово-хозяйственные, судебные, полицейские функции по отдельным губернским учреждениям, отразила тенденции сочетания в местном управлении государственного и общественного начал, его бюрократизации и централизации, наделения дворянства властными полномочиями в регионах. Губернская реформа воплотила самодержавный традиционализм имперского управления во второй половине XVIII в., курс на усиление местной царской администрации, создание на местах твердой административной власти, полиции, которая пресекала бы любые проявления недовольства, народные выступления, оградила империю от западной революционной «инфекции», конституции, представительных, парламентских учреждений, подобия правового государства и гражданского общества.

       2         Проблемы реформирования местного самоуправления в XVIII веке

       2.1       Становление городского государственного и  общественного управления

       До 1775 г. города, имея 4 процента населения  империи, находились в составе уездов и управлялись уездными органами, которые в XVIII в. неоднократно реформировались, заменялись в первой четверти дистриктными земскими комиссариатами, комендантами, воеводствами, вводились должности  исправников с административно-полицейскими функциями. В городах действовали  магистраты, городничие, ведущие функциональную родословную от городских приказчиков.Обозначилось несоответствие качества управления городами начавшемуся формированию нового социально-экономического уклада, усилившейся тенденции промышленного, торгового, финансового развития, проведенным  властью мерам по стимулированию экономики, созданию благоприятных  условий для предпринимательской  деятельности .

       По  губернской реформе 1775 г. города получили статус самостоятельной административной единицы. Управление городами осуществлял  городничий, получивший высокий должностной  статус. Он назначался Сенатом из отставных  офицеров-дворян, олицетворял со своей  командой военнослужащих и канцелярией  полноправную царскую администрацию, наделен огромной властью, выполнял в городе функции уездного капитан-исправника, обеспечивал порядок, возглавлял полицию, сосредоточил административные, полицейские  и другие функции. В столичных  городах администрацию возглавили назначаемые властью полицмейстеры. Под контролем администрации  действовали выборные органы городского общественного управления.

       Городовые магистраты и ратуши в посадах  утратили административные функции  и превратились в суды для торгово-промышленного  населения, сохранены коменданты в  ряде городов, цеховые старосты. Купечество и мещанство выбирали двух бурмистров и четырех ратманов в магистрат, наделенный функциями суда. Возглавил  его городской голова. Функционировали  в городах совестный и сиротский  суды. В лице магистратов, совестных  и сиротских судов, ратуш формировалось  городское общественное самоуправление, которое функционировало под  постоянным и строгим контролем  губернаторства, городничества, органов  государственного управления.Жизнь  же городов усложнялась, они разрастались и становились крупнее, возникали  новые отрасли хозяйства. Множилась  социальная структура жителей городов, которые именовались собирательно «городовые обыватели», «мещане».