Муниципальные системы зарубежных стран

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ  И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Астраханский  филиал

федерального  государственного бюджетного образовательного учреждения

высшего профессионального  образования

«Саратовская  государственная юридическая академия»

Кафедра государственно-правовых дисциплин

Учебная дисциплина – Муниципальное право

Муниципальные системы  зарубежных стран

Реферат

                                                                                                                Выполнила:

                                  Оглавление:

1. Введение

2. Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления

3. Системы местного самоуправления

4. Порядок формирования органов местного самоуправления

5. Порядок формирования  органов местного самоуправления

6. Заключение

7. Список  использованной литературы

1. Введение

     Начиная изучение темы реферата, прежде всего, хотелось бы отметить ее актуальность в теоретическом и практическом аспектах. Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр. Вопросы, связанные с муниципальными системами зарубежных стран поднимались многими учеными.

Итак, определив  актуальность темы, необходимо выяснить, какова сущность муниципальных систем зарубежных стран, системы местного самоуправления, определить порядок  формирования органов местного самоуправления и т.д. Исходя из этого, определим  задачи, которые нужно выполнить  в ходе данной работы:

1. Дать общую характеристику местного самоуправления муниципальных систем зарубежных стран.
2. Определить принципы местного самоуправления.
3. Выявить порядок формирования органов местного самоуправления.
4. Обозначить компетенцию органов местного самоуправления.

       Изучение данной темы  имеет огромное научно-теоретическое и практическое значение. Это объясняется тем, что изучая органы местного самоуправления определенного государства, можно определить его политическое устройство в целом. Т.к. сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражает степень демократизма существующего политического режима. Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т.д.

2.Общая характеристика  и основные принципы местного       самоуправления

В большинстве современных  государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. «Местное или муниципальное самоуправление – это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны». Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года и являющаяся важной правовой основой самоуправления для всех европейских стран, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения»¹.

Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие  в управлении общественными делами является составной частью демократических  принципов построения большинства  современных государств.

Кроме того, принцип  местного самоуправления исходит из того, что участие граждан в  управлении общественными делами самым  непосредственным образом может  быть реализовано именно на местном  уровне. При этом совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое  управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.

В настоящее время  наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в  зарубежных странах является их универсальная  выборность и значительная самостоятельность  в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных правовых актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.

Коммунальное самоуправление, например, в Германии, характеризуется  следующими принципами, характерными и для многих других развитых демократических  государств: самостоятельным независимым  от других органов осуществлением местных  коммунальных функций, собственной  ответственностью в решении местных  общественных задач, при этом субъекты самоуправления являются субъектами публичного права; деятельность служащих в коммунальном представительстве осуществляется на непрофессиональной основе. Органы местного самоуправления наделены правом выборов органов самоуправления; правом принимать собственные нормативные  акты; финансовой автономией; независимостью в проведении кадровой политики; независимостью в области коммунального планирования; осуществлением государственного надзора  и контроля за деятельностью коммуны. Такие принципы отражают наиболее характерные  особенности системы местного самоуправления и в других европейских странах. Вместе с тем, европейская система  местного самоуправления оказала серьезное  влияние и на общие принципы формирования и функционирования местного самоуправления в других регионах.

Сложившееся, например, в Латинской Америке законодательство о местном управлении было обусловлено  рядом факторов, в том числе  влиянием испанского колониального  законодательства. История возникновения  здесь органов местного самоуправления берет начало именно в этот период. Органам власти на местах предоставлялись, с одной стороны, довольно широкие  полномочия, а с другой – они находились под жестким контролем со стороны центральных властей. Первые подобные учреждения возникли в Мексике еще в 1519 году, и их деятельность регулировалась специальными ордонансами, принятыми испанским парламентом – Кортесами. Городским муниципалитетам предоставлялось имущество в собственность, право решения местных вопросов, сборов налогов и издания нормативных правовых актов. Однако руководители муниципальных органов  – главные алькальды (мэры) или коррехидоры (советники) – считались служащими центральных властей. Так, впервые в Латинской Америке была введена система административной автономии, т.е. значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под жестким контролем со стороны центральных властей через их представителей на местах. Этот принцип, ставший основополагающим в законодательстве о местном самоуправлении, до настоящего времени применяется в Латинской Америке.

Так, статья 29 Конституции Венесуэлы 1961 г. прямо закрепляет автономию муниципалитетов как право выбирать органы своей власти, осуществлять свободную деятельность в пределах своей компетенции, создавать собственные источники доходов и собирать денежные поступления.

Органы местного самоуправления опираются обычно на разветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эффективность  работы этих органов. Органы местного самоуправления непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самостоятельного элемента механизма  власти. В настоящее время органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат представляют собой один из крупнейших по численности элементов  управленческой системы.

Юридическая и фактическая  самостоятельность органов местного самоуправления в ряде современных  государств носит особенный специфический  характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных образований, так как органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочиями, поскольку они могут  действовать только на основе и в  рамках законодательных актов, изданных центральными законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство.

На практике принцип  местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно  населением данной территориальной  единицы. В демократических государствах относительно роли органов местного самоуправления действует доктрина «муниципальная власть – вне политики». Смысл концепции «муниципалисты – вне политики» преследует цель более четко разделить компетенцию региональных и центральных органов, не допустить вмешательства региональных органов в решение общегосударственных вопросов.²

                  3. Системы местного самоуправления

В настоящее время  в научной литературе наиболее часто  встречается классификация известных  в мировой практике моделей организации  власти на местах, в основе которой  лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти. В  соответствии с данным подходом можно  выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.

Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.

Основными чертами  этой модели являются: а) формальная автономия  и самостоятельность местного самоуправления; б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих  органы местного самоуправления.

Отношения между  центральной властью и местным  самоуправлением в странах, ориентированных  на данную модель, определяются принципом  “действовать в пределах предоставленных  полномочий”, т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут  быть признаны судом неправомерными.

В Великобритании –  родине классических муниципальных  форм – бесспорным считается факт, что компетенция органов местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями  воли) парламента.

В США при определении  конституционного статуса органов  местного самоуправления учитываются  особенности американской правовой доктрины. В качестве исходного положения  в данном случае применяется формула "муниципалитеты – креатуры штатов". Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства  американских штатов, подразумевает  право муниципальных органов  решать вопросы местного значения в  рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства  штата.

Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых  из центра для контроля за органами самоуправления. Местные советы в  пределах закона, обычая (сложившейся  практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов. Контроль за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.

Рассматривая англосаксонскую  модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко.

Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Отличительные признаки этой модели следующие: а) сочетание  местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и  назначаемости; б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность  нижестоящих звеньев вышестоящим; в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный  контроль за деятельностью органов  местного самоуправления.

Родоначальница  континентальной модели – Франция, для которой высокая степень  централизации местного управления и самоуправления является исторически  традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при  которой деятельность нижестоящих  звеньев в значительной степени  определялась и зависела (прежде всего  в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления.

Сравнивая англосаксонскую  и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в  виду, что в демократически развитых странах различия между этими  двумя моделями не носят принципиального  характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных  реформ местного самоуправления, позволяет  говорить об определенном сближении  некогда весьма отличных муниципальных  систем.

Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации  власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты  каждой их них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

Характерным признаком  смешанной модели можно считать  сочетание достаточно автономного  местного самоуправления на низовом  территориальном уровне с государственным  управлением на более высоком.

Советская модель организации власти на местах была еще недавно широко распространена в странах «мировой системы социализма», а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба), а также в некоторых государствах бывшего Советского Союза.³

Перечень названных  моделей организации власти на местах не является исчерпывающим: рассмотрены  наиболее типичные и часто встречающиеся  модели. Существуют также и весьма специфичные варианты. В таких  своеобразных административно-территориальных  единицах, как кочевое племя или  род, вожди единолично и в составе  советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения  стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение  вопросов местного значения остается достаточно большим. В ряде стран  вожди входят в состав органов  местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа – Новая Гвинея и др.).

Уникальной самоуправляемой  общностью является киббуц в Израиле. Киббуц – трудовая коммуна преимущественно  сельскохозяйственного профиля, построенная  на принципах добровольности членства, совместного владения имуществом и  средствами производства, относительного равенства в труде и потреблении. Высшим органом власти в киббуце  является общее собрание его членов, на котором решаются важнейшие вопросы  жизни коммуны, принимаются законодательные  нормы, утверждается бюджет. Собрание выступает в качестве арбитра  в спорах частного и коллективного  характера. Каждый совершеннолетний член киббуца имеет право голоса на общем собрании и может влиять на процесс принятия решений. Для решения повседневных проблем решением общего собрания избираются секретариат и различные комиссии по отдельным социально – экономическим вопросам (по организации труда, образованию, здравоохранению и т.п.).⁴

Система местного самоуправления в современных государствах может  включать в себя по вертикали от двух до пяти звеньев. Двухзвенная структура административно-территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно-территориального деления встречаются значительно реже. При этом, естественно, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц.

Органы местного самоуправления различаются по степени  централизации взаимоотношений  с вышестоящими органами. Одна система  местного самоуправления построена  на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Франция, ФРГ). Наряду с этим ряд стран придерживается откровенно автономной системы, при которой  прямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).

Во втором случае органы местного самоуправления обладают довольно большой самостоятельностью по отношению к вышестоящим органам. В этом случае установлена и достаточно широкая система выборности этих органов. В некоторых странах  прямая система соподчиненности  осуществляется путем так называемой «координации» деятельности нижестоящих  органов (Япония).

4. Порядок формирования органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы. Общий порядок формирования муниципальных советов и исполнительных органов регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание законов о  выборах в органы местного самоуправления находятся в компетенции субъектов  федерации. В большинстве демократических  стран выборы в органы местного самоуправления осуществляется на основе всеобщего, равного  и прямого избирательного права  при тайном голосовании. Пассивное  избирательное право (право быть избранным) обычно устанавливается  рамках 18 – 25 лет. Одновременно устанавливается и целый ряд цензовых требований – ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных органах, в суде и т.д.

Порядок выдвижения кандидатов в выборные органы местного самоуправления предусматривает различные  способы реализации этих субъективных прав избирателей – чаще всего  путем подачи петиции с подписями  установленного законом числа жителей  данного избирательного округа, обладающих полным объемом избирательных прав, в поддержку кандидата на должность  члена муниципального совета. Кандидаты  в муниципальные органы могут  баллотироваться по партийным спискам, опираясь на поддержку определенной политической партии, или выступать  как независимые кандидаты. Выборы осуществляются как по одномандатным  округам, так и по многомандатным округам. Для определения результатов  голосования используются как пропорциональная, так и мажоритарная избирательные  системы. Мажоритарная система может  предполагать и проведение выборов  в два тура. На выборах в муниципальные  органы запрещено введение императивного  мандата. Депутаты муниципальных органов  не связаны никакими наказами избирателей  и не обязаны отчитываться перед  избравшими их гражданами.⁵

Муниципальные советы формируются на определенные сроки. В США, например, органы местного самоуправления в зависимости от уровня избираются на 2 – 4 года, в Великобритании – на 4 года, причем состав муниципалитетов может обновляться по частям или переизбираться полностью. Численный состав органов местного самоуправления также различен, как правило, от нескольких депутатов до нескольких десятков. В муниципальные советы столиц государств, как правило, избирается более ста советников. Выборные муниципальные советы юридически возглавляет муниципальный аппарат управления, который осуществляет оперативную работу по руководству всей деятельностью муниципалитета. Срок полномочий депутатского корпуса органов местного самоуправления различен. В ряде кантонов Швейцарии он составляет 3 – 4 года, в Швеции, Норвегии, Португалии, Испании, Великобритании, Дании, Голландии, ФРГ (ряд земель) – 4 года, в Ирландии, Турции, Италии, на Кипре – 5 лет, в ряде земель ФРГ, Австрии – 5 – 6 лет, в Бельгии, Франции, Люксембурге – 6 лет.

Законодательством ряда стран предусмотрены особые требования к лицам, намеревающимся занять должности в органах местного самоуправления: годность к военной  службе, обязательное проживание или  место работы в пределах территории органа местного самоуправления, уплата местных налогов и т.д. В латиноамериканских странах в соответствии с местным  законодательством не могут быть избранными алькальдами и муниципальными советниками члены любых законодательных  органов, министры правительства, государственные  служащие, служащие в вооруженных  силах и полицейских формированиях, служащие муниципалитетов, члены судебной власти, нотариусы, их помощники, члены  избирательных комиссий и другие лица. Важно отметить, что в ряде зарубежных стран законодательством  предусмотрен порядок досрочного отзыва депутатов местных представительных органов посредством голосования  избирателей. А характерной особенностью муниципального самоуправления Мексики, например, является то, что председатели и советники муниципалитетов, избранные  прямым народным голосованием, не могут  быть переизбраны на непосредственно  следующий срок. Должностные лица органов местного самоуправления, назначенные  на должность независимо от ее наименования, не могут быть избраны непосредственно  на следующий срок даже на другую должность  в данном муниципалитете.

По-разному регулируется вопрос о совмещении депутатских  мандатов: от решения совмещать сразу  несколько мандатов (в Дании –  на местном, региональном и парламентском  уровне), а также системы двойного мандата на местном и региональном уровне (Норвегия, Швеция, Дания, Великобритания, Ирландия, Голландия, ФРГ) до одного депутатского мандата (Австрия, Бельгия, Франция). Австрия  в виде исключения допускает совмещение мандата самого нижнего уровня с самым верхним (парламентским). В Италии не допускается совмещение мандатов на одном уровне (региональном, провинциальном и муниципальном), а также с мандатом члена парламента. В Люксембурге член местного органа самоуправления может одновременно быть членом национального парламента и Европарламента.

По структуре  органы местного самоуправления, как  правило, однопалатные. Двухпалатное построение этих органов чрезвычайно редко (например, муниципальный совет Нью-Йорка). Структура муниципального органа, как и его численный состав, определяются размерами территории и численностью населения.

Основной формой деятельности органов местного самоуправления являются сессии, проведение которых  регулируется местным законодательством. В низовых территориальных подразделениях эти сессии проводятся довольно часто (в США – один – два раза в месяц, в Великобритании – ежемесячно). Сессии вышестоящих органов проводятся 1 раз в квартал или полугодие. Могут проводиться и внеочередные или чрезвычайные сессии по требованию определенного числа членов представительного органа или по требованию местных исполнительных органов (мэр, исполнительный совет и т.д.). Обычно чрезвычайные сессии собираются для решения только строго определенных вопросов и решение других вопросов на них не должно иметь юридической силы.

В пределах своей  компетенции органы местного самоуправления принимают решения, дают заключения, высказывают пожелания и рекомендации. Общий принцип заключается в  том, что местные сообщества и  выражающие их волю избираемые населением органы местного самоуправления обладают в рамках закона полной свободой действий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые не исключены  из их компетенции или не переданы в установленном порядке какому-либо другому органы власти. Сами полномочия могут быть поставлены под сомнение или ограничены другим органом власти, центральным или региональным, только в рамках закона.

         Решения органов местного самоуправления  могут быть оспорены в судебном  порядке. Роспуск органа местного  самоуправления может быть осуществлен  в случае массовых отставок  депутатов или полной неэффективности  работы органа местного самоуправления  вследствие отсутствия устойчивого большинства, а также по соображениям национальной безопасности.

5. Компетенция органов местного самоуправления

        Основной  объем полномочий органов местного  самоуправления определяется национальным  законодательством и может различаться  даже в рамках одной страны. Общее правило, касающееся полномочий  местных сообществ, заключается  в том, что эти полномочия  должны быть целостными и всеобъемлющими  во всем, что касается местных  дел. Фактически они обладают  полномочиями решать только местные  дела.

       Компетенция органов местного  самоуправления распространяется  прежде всего на руководство  и развитие коммунального хозяйства,  охрану окружающей среды, планирование  размещения и строительства населенных  пунктов, общий надзор за градостроительством,  развитие системы местного транспорта  и установление порядка регулирования  его движения, местное дорожное  строительство, канализацию, водо - и газоснабжение, энергообеспечение, очистку улиц, борьбу с загрязнением водоемов и т.д.

Значительны полномочия органов местного самоуправления в  социальной сфере, в частности, по оказанию социальной помощи малоимущим. Они  включают в себя строительство и  содержание домов для престарелых, ночлежек, строительство дешевого жилья, муниципальных школ, больниц, родильных  домов за счет муниципальных доходов  и т.д.

Органы местного самоуправления управляют муниципальной  собственностью. Они осуществляют деятельность в сфере местного хозяйства (выдача разрешений на право открытия магазинов, зрелищных предприятий, установление правил застройки городов и т.д.).

Полномочия в  области охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан включают в себя установление правил поведения  в общественных местах, дачу разрешений или наложение запрета на проведение митингов, собраний, шествий, демонстраций, пикетов и других форм общественно-политической деятельности населения данного  муниципального образования, издание предписаний по осуществлению санитарного надзора, медицинского обслуживания населения и т.д.

Важнейшие полномочия органов местного самоуправления представлены в бюджетно-финансовой сфере. В соответствии с Европейской Хартией о местном  самоуправлении местные сообщества имеют право в рамках экономической  политики государства на собственные  достаточные ресурсы, которыми они  могут свободно распоряжаться при  осуществлении своих полномочий.

В органах местного самоуправления ряда зарубежных стран  избираются или назначаются специальные  категории должностных лиц со своей четко определенной компетенцией.

Неотъемлемой частью структуры органов местного самоуправления являются различные отделы и организации, аккумулирующие в себе различные  сферы деятельности. Наиболее распространенные – отделы здравоохранения, полиции, финансов, пожарной охраны, общественных работ, социальных служб, рабочей силы, транспорта, коммунальных услуг, отдыха населения, по делам потребителей.

                                     6. Заключение