Муниципальные унитарные предприятия:проблемы и перспективы развития

Введение

С началом процесса экономических  реформ в России разнообразные аспекты  социально-экономического развития муниципальных  образований находятся в центре внимания научной общественности и  практических работников. Быстрая трансформация  отношений собственности, приведшая  к созданию новой для России формы - собственности муниципального образования, одновременно породила множество теоретических  и прикладных проблем, связанных  с управлением данным видом собственности.

Эффективность местного самоуправления определяется как правовой основой, так и наличием достаточных материальных ресурсов, обеспечивающих финансовую независимость и самостоятельность  муниципальных органов власти. Финансово-экономической  основой местного самоуправления является муниципальное имущество. Основную и наиболее социально значимую часть  муниципального имущества составляют муниципальные унитарные предприятия (от 15-20 в небольших муниципальных  образованиях до 300 в крупных городах).

Создавая муниципальные унитарные предприятия , местные органы самоуправления, как правило, преследуют две основные цели: пополнение доходной части муниципального бюджета и создание нормальных жизненных условий на территории муниципального образования и удовлетворение первостепенных потребностей населения [1, с. 125].

Анализ финансово-хозяйственной  деятельности МУП показывает, что  большинство предприятий находятся  в кризисном состоянии: дефицит  финансовых ресурсов, рост кредиторской задолженности, дотационный характер деятельности, большой процент износа основных фондов, технически устаревшее оборудование, недостаток собственных  средств.

В 90-е годы и до настоящего времени  управление МУП со стороны органов  муниципальной власти основывалось на административных и организационно-распорядительных методах, что было оправдано, так  как отсутствовали организационно-экономические и частично правовые основы других методов управления, не было опыта работы в новых экономических условиях.

В настоящее время в различных  отраслях появился опыт успешного функционирования частных предприятий, и созрели  предпосылки для совершенствования  управления МУП и вывода их из кризисного состояния на основе различных форм муниципально- частного сотрудничества, которые успешно применяются и развиваются за рубежом как в странах с развитой рыночной экономикой, так и в странах с переходной экономикой, подобных России. Опыта такой деятельности в России нет. Кроме того, привлечение для управления муниципальным имуществом успешно хозяйствующих субъектов сдерживается особенностью организационно-правового статуса МУП.

В связи с этим возникла настоятельная  потребность в исследовании различных  аспектов совершенствования управления МУП на основе муниципально- частного сотрудничества с применением организационно-экономических и организационно-правовых методов [1, c. 128].

Цель реферата-  определить проблемы и пути совершенствования деятельности муниципальных унитарных предприятий.

Исходя из этой цели, определены следующие основные задачи:

- раскрыть сущность и правовой статус унитарных предприятий с участием муниципальных образований;

- рассмотреть виды муниципальных  унитарных предприятий;

- провести анализ современного  состояния муниципальных унитарных  предприятий;

- выявить проблемы деятельности муниципальных унитарных предприятий;

- определить пути и  перспективы развития муниципальных унитарных предприятий.

Структура реферата состоит из введения, пяти глав, заключения, а так же списка использованной литературы - нормативной и основной. 

1. Сущность и правовой статус муниципального унитарного предприятия

Согласно статье 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Органы местного самоуправления создают унитарные предприятия, т.е. коммерческие организации, не наделенные правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество [2, ст. 51].

Имущество унитарного предприятия  является неделимым и не может  быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками  предприятия. Основные положения по данному вопросу содержатся в  статьях 113-115 Гражданского кодекса  Российской Федерации и в Федеральном  законе от 14 ноября 2002 г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

В Российской Федерации создаются  и действуют следующие виды муниципальных  унитарных предприятий:

- муниципальное предприятие - унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения;

- муниципальное казенное предприятие - унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления [3, c.29]

Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной  собственности, осуществляют регулирование  цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Исполнение муниципальных услуг  составляет суть хозяйственной деятельности местного самоуправления.

Муниципальные предприятия имеются  во всем мире. В российских городах  и других муниципальных образованиях они выполняют подавляющую часть  муниципальных услуг по тепло-, электро-, газо-, водоснабжению и водоотведению, пассажирским и грузовым перевозкам, содержанию и ремонту муниципального жилого и нежилого фонда, содержанию территории муниципального образования, уборке мусора, пожаротушению и др.[3, c. 38]

Учредителем муниципального унитарного предприятия может выступать  муниципальное образование.

Решение об учреждении муниципального предприятия принимается уполномоченным органом местного самоуправления в  соответствии с актами, определяющими компетенцию таких органов [5, c.13].

В соответствии со статьей 8 Закона об унитарных предприятиях муниципальное  предприятие может быть создано  в случае:

- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

- необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

- необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

- необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

- необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной [4, ст. 8].

Целесообразность создания муниципальных  предприятий обусловлена следующими факторами:

- потребностью в бесперебойном и гарантированном по объему и минимальным стандартам качества исполнении некоторых важнейших муниципальных услуг;

- локальным (местным) монополизмом предприятия в исполнении муниципальной услуги, вследствие чего орган местного самоуправления не желает быть зависимым от частника;

- стремлением к обеспечению социальной справедливости и предотвращению дискриминации потребителей услуг (по районам проживания, по категориям потребителей);

- возможностью муниципальной власти влиять на цены и тарифы [5, c. 16].

Чем менее устойчива социально-экономическая  ситуация в стране и на территории, тем более склонна муниципальная  власть оказывать муниципальные  услуги силами муниципальных предприятий.

Сознавая ряд положительных  моментов деятельности муниципальных  предприятий, нельзя одновременно не видеть их существенные недостатки:

- большинство муниципальных предприятий выполняют либо общественные, либо социально значимые частные услуги и поэтому получают дотации из бюджета. Этим предприятиям выгоднее оставаться на иждивении, и они объективно не заинтересованы в экономном расходовании ресурсов и повышении своей рентабельности, ибо это приведет к сокращению бюджетных дотаций. Поэтому необходим постоянный и жесткий административный и финансовый контроль над экономической деятельностью муниципальных предприятий;

- муниципальное предприятие всегда желает быть монополистом в своей сфере деятельности и отрицательно относится к появлению любого конкурента, который, возможно, будет выполнять ту же услугу дешевле и качественнее.

В силу изложенного выше и население, и муниципальная власть заинтересованы в создании конкурентной среды по оказанию муниципальных услуг при участии предприятий различных форм собственности [6, c. 21].

Налогоплательщиками для местной  казны являются и другие организации, зарегистрированные на территории муниципального образования и не находящиеся  в муниципальной собственности. Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и  организациями других форм собственности (государственных, частных и др.), расположенными на территории муниципального образования, а также с физическими  лицами строятся на договорной основе. Органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения для  хозяйственной деятельности этих предприятий, за исключением случаев, предусмотренных  федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Тем не менее местные нормативно-правовые акты, принятые органами местного самоуправления в пределах их компетенции и касающиеся деятельности предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности, обязательны для исполнения (например, решения о планировке и застройке территории, об использовании водных объектов местного значения и т.п.) [ 6, c. 28].

2. Муниципальное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается  по решению уполномоченного на то органа местного самоуправления.

Согласно статье 295 ГК РФ, собственник  имущества, находящегося в хозяйственном  ведении, в соответствии с законом  решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей  его деятельности, его реорганизации  и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества [ 7, cт. 295].

В соответствии со статьей 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок  деятельности муниципальных предприятий, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности  руководителей данных предприятий, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом  муниципального образования [2, ст. 51].

Собственник имеет право на получение  части прибыли от использования  имущества, находящегося в хозяйственном  ведении предприятия.

Право хозяйственного ведения предоставляет  унитарному предприятию достаточно широкие полномочия. Собственник  имущества обладает в основном контрольными полномочиями, дает согласие на совершение отдельных сделок.

Предприятие не вправе продавать принадлежащее  ему на праве хозяйственного ведения  недвижимое имущество, сдавать его  в аренду, отдавать в залог, вносить  в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ  и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника [8, c. 49].

Остальным имуществом, принадлежащим  предприятию, оно распоряжается  самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными  правовыми актами.

Плоды, продукция и доходы от использования  имущества, находящегося в хозяйственном  ведении, а также имущество, приобретенное  унитарным предприятием по договору или иным основаниям, поступают в  хозяйственное ведение предприятия  или учреждения в порядке, установленном  ГК РФ, другими законами и иными  правовыми актами для приобретения права собственности.

Размер уставного фонда муниципального предприятия должен составлять не менее  тысячи минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на дату государственной регистрации муниципального предприятия [8, c. 51].

Согласно статье 5 Федерального закона от 19 июня 2000 года №82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда» размер уставного фонда муниципального унитарного предприятия не может быть менее 100000 рублей.

Собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, если банкротство унитарного предприятия  вызвано указаниями собственника. Учредитель утверждает устав дочернего предприятия  и назначает его руководителя.

3. Муниципальное унитарное предприятие, основанное на праве   оперативного управления (казенные предприятия)

В случаях и в порядке, которые  предусмотрены Законом об унитарных  предприятиях, на базе муниципального имущества может быть создано  унитарное предприятие на праве  оперативного управления (казенное предприятие).

Согласно статье 8 Закона об унитарных  предприятиях муниципальное казенное предприятие учреждается решением органа местного самоуправления, которому в соответствии с актами, определяющими  статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения [4 cт. 8].

Казенное предприятие может  быть создано в случае:

- если преобладающая или значительная  часть производимой продукции,  выполняемых работ, оказываемых  услуг предназначена для федеральных  государственных нужд, нужд субъекта  Российской Федерации или муниципального  образования;

- необходимости использования  имущества, приватизация которого  запрещена, в том числе имущества,  необходимого для обеспечения  безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;

- необходимости осуществления  деятельности по производству  товаров, выполнению работ, оказанию  услуг, реализуемых по установленным  государством ценам в целях  решения социальных задач;

- необходимости разработки и  производства отдельных видов  продукции, обеспечивающей безопасность  Российской Федерации;

- необходимости производства отдельных  видов продукции, изъятой из  оборота или ограниченно оборотоспособной;

- необходимости осуществления  отдельных дотируемых видов деятельности  и ведения убыточных производств;

- необходимости осуществления  деятельности, предусмотренной федеральными  законами исключительно для казенных предприятий [9, c. 47].

В соответствии с пунктом 2 статьи 20 Закона об унитарных предприятиях собственник имущества, закрепленного  за казенным предприятием, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Муниципальное казенное предприятие  вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему  имуществом только с согласия уполномоченного  органа местного самоуправления.

Уставом казенного предприятия  могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых  не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.

Казенное предприятие самостоятельно реализует произведенную им продукцию (работы, услуги), если иное не установлено  федеральными законами или иными  нормативными правовыми актами Российской Федерации [9, c. 48].

Казенное предприятие вправе распоряжаться  принадлежащим ему имуществом, в  том числе с согласия собственника такого имущества, только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой  определены уставом такого предприятия. Деятельность казенного предприятия  осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного  предприятия.

Таким образом, собственник имущества  казенного предприятия обладает широкими полномочиями в отношении указанного имущества.

В казенном предприятии уставный фонд не формируется.

Казенное предприятие  не вправе распоряжаться движимым и  недвижимым имуществом без специального на то разрешения со стороны собственника.

Фирменное наименование предприятия, основанного на праве оперативного управления, должно содержать указание на то, что предприятие является казенным.

Российская Федерация, субъект  РФ или муниципальное образование  несут субсидиарную ответственность  по обязательствам казенного предприятия  при недостаточности его имущества. Казенное предприятие может быть реорганизовано или ликвидировано  по решению правительства РФ, субъекта РФ или органа местного самоуправления. [9, c. 50].

4. Проблемы деятельности муниципальных унитарных предприятий

Самые сложные проблемы для органов  местного самоуправления связаны с  регулированием деятельности МУП. В  большинстве муниципальных образований  они обеспечивают оказание населению  основной части жизненно важных муниципальных  услуг в жилищно-коммунальном комплексе. Во многих муниципальных образованиях МУП действуют также в сферах торговли (муниципальные магазины и  рынки), бытового обслуживания населения, здравоохранения (аптеки), культуры (кинотеатры), массовой информации (газеты, теле- и  радиокомпании), производства отдельных  видов продукции (молокозаводы, хлебозаводы, асфальтобетонные, кирпичные заводы и т.п.). Многие из них являются местными монополистами. В некоторых крупных  городах число МУП измеряется сотнями, в малых муниципальных  образованиях может быть всего одно или несколько многопрофильных МУП [10, c.142].

Муниципальное образование не несет  ответственности по обязательствам МУП, за исключением случаев, когда  несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником  его имущества. МУП не вправе продавать  принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться без согласия органа местного самоуправления. МУП  ежегодно перечисляет в местный  бюджет установленную собственником  часть прибыли, остающейся в его  распоряжении после уплаты налогов  и иных обязательных платежей, а  остальную часть вправе использовать по своему усмотрению.

Основная проблема российских МУП  состоит в том, что большинство  из них неэффективны, оказываемые  ими муниципальные услуги исполняются некачественно, что вызывает жалобы населения; многие доведены до банкротства. Ответственность за это лежит на органах местного самоуправления, которые (в интересах населения) устанавливают экономически необоснованные цены и тарифы на продукцию и услуги МУП, не обеспечивающие их рентабельной работы. В то же время они не в полной мере компенсируют (или совсем не компенсируют) теряющиеся при этом доходы МУП, ссылаясь на дефицит бюджетных средств. Через некоторое время МУП неизбежно становится банкротом. Сами МУП также объективно не заинтересованы в повышении эффективности своей работы, ибо это приводит не к улучшению их финансового состояния, а к уменьшению или прекращению бюджетных дотаций. Будучи местными монополистами, они крайне отрицательно относятся к появлению конкурентов в сферах своей деятельности [10, c. 144].

Сама форма хозяйственного ведения, на основе которой имущественные  комплексы МУП передаются их директорам, крайне неэффективна и обременительна для муниципального образования. После  заключения договора (контракта) с руководителем  МУП органы местного самоуправления фактически не вправе вмешиваться в  его хозяйственную деятельность, кроме случаев, оговоренных законодательством  и уставом предприятия. В отличие  от акционерных обществ, где деятельность исполнительной дирекции подконтрольна  совету директоров и собранию акционеров, а финансовую деятельность ежегодно проверяет ревизионная комиссия, директор МУП действует практически  бесконтрольно. Зачастую неэффективное  управление МУП приводит к тому, что имущество предприятия описывается  за долги судебными приставами и  таким образом утрачивается муниципальная  собственность, а органы местного самоуправления не вправе воспрепятствовать этому. Поэтому за экономической деятельностью  муниципальных унитарных предприятий  необходим постоянный и жесткий  административный и финансовый контроль. В зарубежной практике формы хозяйственного ведения не существует [11, c. 15].

5 Перспективы развития муниципальных унитарных предприятий

Стратегия развития и реформирования комплекса муниципальных унитарных  предприятий должна преследовать следующие  цели:

1. Оптимизация структуры муниципальных  унитарных предприятий в целях  сохранения и развития муниципального  имущественного комплекса;

2. Повышение конкурентоспособности  муниципальных унитарных предприятий,  улучшение экономических показателей  их деятельности;

3. Повышение качества услуг,  выполнения работ МУП городского  хозяйства;

4. Привлечение дополнительных инвестиций  в МУП, в частности в сферу  ЖКХ; 

5. Увеличение доходов местного  бюджета от деятельности МУП;

6. Снижение расходов муниципальных  бюджетов на содержание МУП. 

В рамках указанных целей необходимо решить следующие задачи:

1. Определение сфер функционирования  МУП;

2. Выбор приоритетных направлений  реформирования и методов управления  муниципальными унитарными предприятиями;

3. Совершенствование организационных  структур управления МУП;

4. Внедрение новых механизмов  контроля за деятельностью МУП;

5. Реформирование системы финансирования  МУП; 

6. Разработка поэтапного механизма  преобразования МУП в предприятия  других организационно-правовых  форм [11, c. 17].

Многие исследователи выступают  за массовую приватизацию МУП и передачу выполняемых ими услуг частному сектору. Не отрицая преимуществ  частного сектора, органы местного самоуправления в то же время справедливо опасаются  потери управляемости предоставлением  жизненно важных муниципальных услуг, особенно в монопольных сферах. Поэтому  идет активный поиск и отработка  промежуточных (компромиссных) форм хозяйствования в жизнеобеспечивающих и малоконкурентных сферах муниципальной деятельности, при которых имущественный комплекс МУП остается в муниципальной  собственности, но передается в управление частным хозяйствующим субъектам, т.е. функции собственника и управляющего муниципальной собственностью оказываются  разделенными. Во многих зарубежных странах  муниципалитеты передают в управление частным компаниям такие жизненно важные муниципальные объекты, как  водопровод, городские очистные сооружения и даже метрополитены, не приватизируя их имущественные комплексы [11, c.18].

Заключение

Необходимость удовлетворения жизненно важных потребностей населения, а также формирование и пополнение местных бюджетов является объективной основой возникновения, становления и развития муниципальной собственности, значительную часть которой составляет муниципальное имущество.

В настоящее время создание муниципальных  унитарных предприятий (МУП) — одна из форм использования муниципального имущества, и функционирование таких  предприятий - один из источников пополнения городского бюджета.

Другой объективной задачей  существования МУП является жизнеобеспечение населения муниципального образования. С этой целью органы местного самоуправления создают муниципальные унитарные  предприятия и муниципальные  учреждения, организуя стабильность процесса хозяйствования в сферах: оказания услуг подачи тепла, электроэнергии, воды и пр.; торговли, общественного  питания и бытовых услуг; охраны здоровья, образования, культуры и спорта и др.

В Российской Федерации создаются  и действуют следующие виды муниципальных  унитарных предприятий:

- муниципальное предприятие - унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения;

- муниципальное казенное предприятие - унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления.

Унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (ст. 114 ГК РФ), создаются по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления.

Унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, — казенные предприятия (ст. 115 ГК РФ) образуются на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности .

Основная проблема российских муниципальных унитарных предприятий состоит в том, что большинство из них неэффективны, оказываемые ими муниципальные услуги исполняются некачественно, что вызывает жалобы населения. Многие доведены до банкротства. Форма хозяйственного ведения, на основе которой имущественные комплексы МУП передаются их директорам, крайне неэффективна и обременительна для муниципального образования.

Для того, чтобы совершенствовать деятельность муниципальных унитарных предприятий необходим постоянный и жесткий административный и финансовый контроль над экономической деятельностью муниципальных предприятий, так как они, выполняя социально значимые услуги и получая дотации из бюджета, остаются на иждивении, и не заинтересованы в экономном расходовании ресурсов и повышении своей рентабельности, что приводит к сокращению бюджетных дотаций. Так же следует повышать качество услуг, привлекать дополнительные инвестиции в муниципальные унитарные предприятия, увеличивать доходы местного бюджета от деятельности МУП, внедрять новые механизмы контроля за деятельностью муниципальных унитарных предприятий и т.д.