Наилучшие доступные технологии: планы и реальность

Наилучшие доступные технологии: планы и реальность

КОНЦЕПЦИЯ ПЕРЕХОДА К НОРМИРОВАНИЮ НЕГАТИВНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ НА ОСНОВЕ НАИЛУЧШИХ ДОСТУПНЫХ  ТЕХНОЛОГИЙ

И.И. Ребрик, А.Ю. Кочешков, И.А. Борисовская

Объединенная компания «РУСАЛ»

Обоснование необходимости

Систематическое увеличение уровня негативного воздействия  на окружающую среду (ОС) со стороны  предприятий, работающих на экологически неэффективном оборудовании, а также  глобальная экологизация международных отношений и многих аспектов внутригосударственной жизни в развитых странах требуют повышенного внимания к системе управления охраной окружающей среды в Российской Федерации.

К сожалению, существующая практика регулирования отношений в сфере  ОС, а также методы экологического нормирования и контроля, показали неэффективность системы российского  природоохранного законодательства и  его несоответствие международным  принципам и тенденциям. Действующая  в России система не сочетает использование  компенсирующих санкций за сверхнормативное загрязнение окружающей среды с  применением целевых параметров допустимого экологического воздействия  для предприятий реального сектора  экономики, а также не содержит каких-либо значимых стимулов для предприятий  по реализации природоохранных мероприятий  и внедрению ими экологически чистых технологий. Высок риск введения в отношении российских предприятий  торговых ограничений на рынке ЕС и возникновения имиджевых последствий на основе экологических показателей в связи с несоответствием практики регулирования (управления) системой ОС в европейских странах и в РФ.

Более того, необоснованная активизация контрольных мероприятий  в условиях текущего финансово-экономического кризиса резко осложняет положение  дел на предприятиях. Закрытие производств  лишь на основании действующей нормативной  природоохранной базы – означает ухудшение структуры экономики  и структуры занятости, что снижает  сопротивляемость кризисным процессам. Подобные действия идут вразрез с  усилиями государства по поддержанию  экономической активности и ограничению  финансовых рисков.

В то же время проводимая государством экологическая политика должна отражать особенности предстоящего этапа социально-экономического развития, содержание которого будет определяться задачами по преодолению последствий  кризиса. При этом следует исходить из того, что период восстановления экономической активности потребует достаточно длительного времени.

С учетом принимаемых усилий по преодолению кризиса, одной из главных задач экологической  политики на среднесрочный период должно стать применение принципа нормирования допустимого воздействия на окружающую среду на основе показателей наилучших существующих технологий (НСТ). Такой переход к практике развитых стран, где нормирование воздействия на ОС основано на установлении для природопользователей технических нормативов с привязкой к реестрам наилучших доступных технологий (НДТ) полностью отвечает интересам обеспечения конкурентоспособности российских предприятий.

Несколько слов о смысловых  различиях определений НСТ и  НДТ. В России НСТ –это технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на ОС и имеющая установленный срок практического применения с учётом экономических и социальных факторов.

В странах ЕС с середины 90-х годов прошлого столетия понятие  НСТ трактуется как «наилучшие доступные  технологии» (НДТ) и означает самую  эффективную и передовую стадию развития производственной деятельности и методов эксплуатации установок, которая свидетельствует о практической пригодности определенных технологий для создания принципиальной основы для обеспечения предельных величин  эмиссий, направленных на предотвращение и, если это невозможно, общее сокращение эмиссий и ослабление воздействия на окружающую среду в целом.

Очевидно, что смысл минимизации  негативного воздействия конкретной технологии на ОС заключается как  в её проектных параметрах, так  и в уровне управления конкретными  технологическими параметрами воздействия  на ОС. Именно это и является ключевым моментом. Только общение госорганов нормирования и контроля на одном  языке целевых параметров технических/технологических  нормативов с техническим персоналом предприятий-загрязнителей и даст желаемый во времени результат снижения негативного воздействия на ОС. Опыт стран ЕС по динамике качества ОС –  яркий тому пример. Поэтому, не мудрствуя  лукаво, далее предлагается использовать наработанный лучшими практиками термин НДТ.

Задачи по реформированию системы экологического регулирования  были сформулированы в решениях Совета безопасности от 30.01.2008 и в Указе  Президента Российской Федерации от 04.06.2008 г. № 889. Развитие экономических  стимулов и снятие административных барьеров для внедрения экологически чистых производств и технологий в металлургии предусмотрено  Протоколом совещания у Председателя Правительства РФ В.В.Путина 24.07.2008. Такой подход разделяют все ведущие компании реального сектора российской экономики.

Опыт применения НДТ

Европейский опыт

Общепризнанной и наиболее совершенной является система природоохранного законодательства, принятая Европейским  Сообществом. Эта правовая система  в значительной мере является законодательством  прямого действия, и, в отличие  от рамочных законов России, не нуждается  в дополнительном толковании актами каких-либо органов власти. Кроме  того, система охватывает практически  все основные вопросы охраны окружающей среды и природопользования. И  самое главное – нормы ЕС есть результат компромиссного равноправного  диалога между обществом, государством и бизнесом.

Основным принципом природоохранного законодательства ЕС, предусмотренным  Директивой 96/61/ЕС, в последней редакции 2008/1/ЕС от 15.01.2008 г. «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений», является постоянное снижение степени воздействия  на окружающую среду. В целях создания равновесия между требованиями минимизировать загрязнение и реальными техническими возможностями Директивой предусмотрено  применение механизма расчета показателей  воздействия на основе «наилучших доступных  технологий» (НДТ). Термин НДТ подразумевает, что такая технология является самой  лучшей с точки зрения соблюдения экологических требований и доступной  для лиц, заинтересованных в ее применении. Директивой отмечено, что требование о применении НДТ распространяется только на наиболее крупные отрасли  экономики, эксплуатация предприятий  которых связана с существенным воздействием на окружающую среду.

Целью Директивы является обеспечение комплексного подхода  для защиты окружающей среды путем  совершенствования системы управления и контроля за производственными процессами промышленных предприятий. Ключевой элемент в данном подходе имеет общий принцип, предусмотренный в статье 3 Директивы о том, что операторы (предприятия) должны принимать все необходимые профилактические меры по предотвращению загрязнения, в частности, через применение НДТ, которые обеспечат им возможность повысить свою экологическую эффективность.

Справочники по НДТ широко используются в процедуре нормирования негативного воздействия, выдачи разрешений предприятиям на выбросы, сбросы, размещение отходов в странах ЕС. Подготовка справочников по НДТ – это непрерывный  процесс, включающий периодический  пересмотр и обновление справочных данных.

Перечни НДТ (BREF) применительно  к различным отраслям промышленности содержатся в рекомендательных справочных документах, подготовленных и регулярно  обновляемых специально созданным  для этих целей Европейским бюро с участием представителей профильных органов власти, отраслевых компаний и ассоциаций, специалистов по охране окружающей среды. Справочными документами  не предписывается использование какой-либо одной технологии, а предлагается диапазон уровней выбросов/сбросов, которые можно достигнуть путем  применения различных наилучших  технологий, имеющихся на рынке и  оказывающих наименьшее воздействие  на окружающую среду, с учетом технических  характеристик рассматриваемой  установки, ее географического положения  и местных экологических условий.

Как правило, система эколого-технологических  нормативов ложится в основу целевых  показателей, на достижение которых  направлена природоохранная политика предприятий, следующих в своей  деятельности основным положениям стандартов экологического менеджмента ИСО  серии 14000. Применение НДТ в европейской  терминологии означает не только (!) предписание  использования экологически благоприятного технического решения для производства конкретной продукции, но и рекомендует  некоторые шаги по организации системы  экологического менеджмента – неотъемлемой части общей системы управления. При этом отмечается, что внедрение  системы экологического менеджмента  позволит оптимизировать весь комплекс мер, которые в целом приведут к предупреждению и снижению негативного  воздействия производственного  процесса на окружающую среду.

Справочники по НДТ являются основой как для субъектов  предпринимательской деятельности при выборе технологий, так и для  уполномоченных государственных органов  при выдаче разрешений допустимого  воздействия на окружающую среду. Директивой ЕС также предусматривается выдача комплексного разрешения на все виды воздействия (выбросы, сбросы, отходы). За рубежом принцип НДТ является основным инструментом при регулировании  техногенного воздействия на окружающую среду, и его практическое применение наглядно показало свою эффективность.

Российский опыт

Как показывает российский опыт, отечественные природопользователи, особенно те, чья продукция шла на экспорт с начала 90-х годов, инициировали применение технологических нормативов, основанных на применении наилучших имеющихся (доступных) технологий в целях регулирования выбросов/сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и образования отходов.

Например, Постановлением Правительства  Санкт-Петербурга от 26.09.2002 № 50 был утвержден  программный документ «Основные  направления политики Санкт-Петербурга в области охраны окружающей среды  и обеспечения экологической  безопасности на период с 2003 по 2007 год». Указанными Основными направлениями  предусмотрено «…создание и ведение  банков данных наилучших существующих технологий, основанных на последних  достижениях науки и техники  и имеющих установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов».

Положительный опыт наблюдался и в Архангельской области  по оптимизации нормирования сброса биологически очищенных сточных  вод целлюлозно-бумажных организаций  Архангельской области в водные объекты. Завершающим этапом эксперимента должен был стать переход данной категории предприятий на единые технологические нормативы с  использованием наилучших технологий.

В 2004–2005 гг. в РАО «Бумпром» была разработана отраслевая система технологического нормирования выбросов/сбросов и размещения отходов, основанная на внедрении наилучших существующих технических средств с максимальным учетом российских реалий. Указанная система должна была стать основой комплексного разрешения на выбросы/сбросы и размещение отходов, отличалась сокращенным списком нормируемых загрязняющих веществ, в основном характерных для применяемой технологии и нормированных по количеству вырабатываемой продукции.

В 2006 г. Совет директоров ОК «РУСАЛ» утвердил экологическую стратегию компании. Для реализации цели №8 стратегии «Содействие созданию современной нормативно-правовой базы по экологии производства алюминия и глинозёма» заключён ряд договоров с научно-исследовательскими институтами. Ведётся разработка материалов, методик, инструкций, создание баз данных по расходным коэффициентам, качеству сырья, удельным выбросам производства с целью разработки и утверждения технологических нормативов. Установлены индикаторные показатели экологических параметров технологий предприятий для оценки и управления динамикой достижения нормативов ПДВ и НДС. Предприятиям установлены целевые показатели по переходу на системы замкнутого оборотного водоснабжения для основных технологических процессов. 82% предприятий компании сертифицированы по ISO 14001 .

Заслуживает живой интерес  и прошлый опыт ОАО РАО «ЕЭС России», концепция реализации экологической  политики которой позволила внедрить на корпоративном уровне экономические механизмы, нацеленные на внедрение наилучших доступных технологий. Целевые обязательства энергокомпаний холдинга по экологии вошли составной частью в инвестиционные обязательства новых собственников при расформировании холдинга.

В 2006 году рядом предприятий  целлюлозно-бумажной промышленности по согласованию с МПР России и Ростехнадзором был инициирован проект «Разработка и реализация системы технологического нормирования на основе стратегии устойчивого развития», который так и остался на этапе согласований.

Но в результате неоднократного реформирования государственных органов  управления в области охраны окружающей среды и отсутствия прямой заинтересованности органов исполнительной власти в  поддержке указанных инициатив  положительный опыт субъектов экономики  до сих пор остается неучтенным и  нереализованным.

Законодательство в отношении  НДТ в РФ

В целях предотвращения негативного  воздействия на окружающую среду  хозяйственной и иной деятельности в рамках российского законодательства установлены требования по разработке нормативов допустимых выбросов/сбросов  веществ и микроорганизмов в  окружающую среду, нормативов допустимых физических воздействий (количества тепла, уровни шума, вибрации и пр.) на окружающую среду, нормативов образования отходов  производства и потребления, которые  должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды.

При этом установление нормативов допустимых выбросов и сбросов согласно ст.ст. 19 и 23 ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ должно исходить из нормативов качества окружающей среды и технологических нормативов, а также с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды.

Однако, несмотря на наличие  в законодательстве основополагающих положений, касающихся нормирования на основе показателей НСТ (НДТ), применение данного подхода затруднено ввиду  отсутствия должного механизма реализации установленных норм. Отсутствие соответствующего нормативно-правового обеспечения  рассматриваемой проблемы увеличивает  риск необоснованного повышения  экологических платежей за выбросы/сбросы и размещение отходов производства и потребления.

Принимая во внимание положение  дел в сфере природоохранных  отношений в Российской Федерации, а также наличие положительного западного опыта, желание и готовность бизнеса внедрять НДТ, можно заключить, что имеются все основные предпосылки  для введения в России системы  нормирования, основанной на НДТ.

Таким образом, для повсеместного  улучшения экологической обстановки в Российской Федерации целесообразно  адаптировать положительный опыт европейских  государств с учетом территориальной, экономической и социальной специфики  РФ и устранить противоречия между  положениями действующего законодательства и практикой регулирования в  части нормирования допустимого  воздействия на окружающую среду.

В рамках осуществления мероприятий  по совершенствованию системы нормирования необходимо привязать нормативы  допустимого воздействия на окружающую среду к существующим технологиям  и обеспечить постепенное снижение выбросов/сбросов вслед за улучшением стандартов производства. В этих координатах  будут заданы и параметры перспективных  программ по модернизации производства. Важно также отметить, что ужесточение  административной ответственности  юридических лиц, как и повышение  платы за воздействие на окружающую среду, неэффективны без использования  экономических рычагов в целях  обеспечения рациональной и экологически ответственной организации производства. Только такой подход позволит пройти период финансово-экономического кризиса  с наименьшими потерями и повысить качество промышленного развития.

Восстановительный период после  кризиса может продолжаться несколько  лет. Необходимо использовать этот период для перехода на НСТ, что, несомненно, положительный скажется на состоянии  экономики.

Совершенствование системы  нормирования

Цели и задачи

Основные цели:

• повсеместный переход на экологически более чистые технологии;
• уменьшение уровня негативного воздействия на окружающую среду со стороны промышленных предприятий и улучшение экологической обстановки в РФ;
• создание в России эффективной системы управления охраной окружающей среды;
• сближение природоохранного законодательства (и соответствующей практики регулирования) России с международным;
• повышение уровня конкурентоспособности российских предприятий и производимой ими продукции на внешнем рынке.

Основные задачи:

• разработка перечней НДТ и порядка их внедрения с участием всех заинтересованных сторон;
• реализация системы нормирования, основанной на технологических нормативах, достижении параметров НДТ и учете территориальных особенностей ;
• создание условий, стимулирующих и финансово мотивирующих переход предприятий на НДТ;
• улучшение практики администрирования и повышение стандартов работы органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Содержание совершенствования 

Согласно ст. 23 7-ФЗ «Об  охране окружающей среды» установление нормативов допустимых выбросов/сбросов  должно исходить из нормативов качества окружающей среды и технологических  нормативов, устанавливаемых на основе показателей НСТ (НДТ) с учетом экономических  и социальных факторов. Следовательно, работа по совершенствованию системы  нормирования должна вестись по трем основным направлениям: разработка порядка  установления нормативов качества с  учетом природных и климатических  особенностей, разработка перечней НДТ  и порядка внедрения НДТ, разработка порядка установления технологических  нормативов.

Переход на нормативы качества окружающей среды

В ст. 21 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливается требование по разработке нормативов качества окружающей среды по химическим, физическим и  биологическим показателям. Причем должны учитываться природные особенности  территорий и акваторий. На практике же используются только нормируемые  химические показатели – нормативы  предельно допустимой концентрации (ПДК) веществ, которые являются едиными  для всей территории РФ и носят  безусловный характер, т.е. должны соблюдаться  в любой момент времени.

На начальном этапе  мероприятия по переходу на нормативы  качества должны включать следующее: сокращение перечня веществ, в отношении  которых устанавливаются нормативы, определение порядка измерения  и соблюдения среднегодового показателя ПДК, учет природных и климатических  особенностей территорий и акваторий. Учет при нормировании качества окружающей среды физических и биологических  показателей необходим, но не является первоочередной мерой.

В настоящее время у  природоохранных органов, как и  у большинства предприятий, отсутствует  техническая возможность по контролю и мониторингу большинства веществ, на которые установлены нормативы  ПДК. Систематический контроль осуществляется периодически в отношении не более  трех процентов от общего количества таких веществ, при этом предприятия  обязаны соблюдать нормативы  ПДК постоянно, независимо от внештатных ситуаций. Кроме того, отсутствует  механизм их пересмотра и обновления.

Таким образом, необходимо сократить  количество веществ, в отношении  которых устанавливаются нормативы  и за которыми осуществляется контроль, а также регламентировать процедуру  пересмотра и обновления перечня  таких веществ. Подобное преобразование приведет к повышению реалистичности расчета величин выбросов/сбросов для предприятий, усовершенствованию процедуры выдачи разрешений на выбросы/сбросы, эффективности системы государственного и производственного экологического контроля и мониторинга.

В странах ЕС и США применяемые стандарты (нормативы качества) выражены в виде среднегодовых показателей, а не в виде абсолютных величин, обязательных для соблюдения в любой момент времени (соблюдение норматива определяется на основании непревышения установленного предельного показателя по результатам 90-95% контрольных замеров), что делает их более достижимыми, чем в России. В некоторых случаях для веществ, встречающихся в природе в естественном виде, устанавливаются нормативы ниже их естественных сезонных колебаний, что позволяет учитывать территориальные особенности (согласно ст. 19 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» природоохранные нормативы также должны устанавливаться с учетом природных особенностей). Рекомендуется взять эту практику за основу при установлении нормативов качества в РФ.

Как свидетельствует зарубежный опыт, нормативы качества воздуха  и воды для различных территорий должны устанавливаться на основе управления риском. Только в этом случае нормативы  будут справедливыми и понятными. Принцип снижения риска должен также отражаться в статистическом выражении нормативов качества среды, что является обычной практикой в европейской и североамериканской системах управления в области охраны окружающей среды.

Из вышесказанного следует, что система нормативов качества окружающей среды подлежит пересмотру с учетом международного опыта и  национальных особенностей в сторону  менее жестких, но контролируемых нормативов, обеспечивая баланс между уровнями, желательными с экологической и  разумно достижимыми с технико-экономической  точек зрения. Количество загрязняющих веществ, подлежащих регулированию, должно быть ограничено теми, в отношении которых возможен эффективный мониторинг при помощи имеющихся ограниченных технических и кадровых ресурсов.

Параллельно необходимо проведение работы по совершенствованию системы  мониторинга состояния окружающей среды в целом. Возможно создание программы государственно-частного партнерства по созданию предприятиями  систем слежения за состоянием окружающей среды и получением за это определенных льгот по оплате воздействия на окружающую среду или иных.

Система НДТ

Фактическому переходу предприятий  на НДТ должны предшествовать разработка перечней НДТ и утверждение порядка  осуществления такого перехода.

Для разработки перечней НДТ  необходимо, прежде всего, провести работу по определению видов деятельности, для которых необходимо установление НДТ, и систематизации типовых для  каждой отрасли промышленности технологий и технологических процессов. Данная работа в силу ее специфики должна проводиться как заинтересованными  органами государственной власти, так  и представителями промышленности, различными отраслевыми объединениями  и экспертами. В результате, перечень видов производственной деятельности, в отношении технологических  процессов которых будет устанавливаться  НДТ, должен быть включен во вновь  принимаемое постановление Правительства  РФ о порядке формирования и ведения  перечней НДТ.

Порядок подготовки и ведения  Перечня НДТ возможно организовать по принципу Порядка формирования и  ведения российского Реестра  углеродных единиц (утв. Приказом МПР  и Минэкономразвития РФ от 07.05.2007 № 121/148).

Формирование и ведение  Перечня НДТ осуществляется организацией – администратором Перечня НДТ, назначаемой Правительством Российской Федерации в установленном порядке. Собственно сам Перечень НДТ должен состоять из программно-аппаратного  комплекса и информационного  ресурса. Информационный ресурс Перечня  НДТ в свою очередь – из общедоступного сайта Перечня НДТ, находящегося в открытой сети Интернет, и электронной  базы данных.

В ходе подготовки перечней НДТ предлагается в большей части  имплементировать европейские справочники  НДТ с целью создания основы для  сближения с европейскими экологическими стандартами и осуществления  информационного обмена со странами ЕС. При формировании и последующем  обновлении перечней НДТ важно учитывать  экологический аспект, предусматривающий, что при ее применении обеспечивается охрана окружающей среды в целом, а не отдельных компонентов природной  среды, и экономический аспект, предусматривающий  возможность использования технологии в соответствующих отраслях производственной деятельности и свободного ее приобретения и внедрения. Технология будет наилучшей  только в том случае, если при  ее применении будут учитываться  финансовые возможности большинства  субъектов хозяйственной деятельности.

Все вопросы, касающиеся критериев  отнесения технологий к НДТ, порядка  подготовки и обновления перечней НДТ, порядка создания и функционирования сети национальных бюро по НДТ, а также  касающиеся контрольных и иных полномочий органов государственной власти в части подготовки перечней НДТ, необходимо включить в соответствующее  постановление Правительства РФ о порядке формирования и ведения  перечней НДТ.

Технологический норматив предприятия

Показателем эффективности  перехода предприятия на использование  наилучших доступных технологий будет являться технологический  норматив предприятия, т.е. его удельные показатели, которые представляют собой:

• удельные показатели образования загрязняющих веществ, т.е. количество загрязняющих веществ, образующихся в результате применения технологических процессов в промышленном производстве, выраженные в кг на тонну выпускаемой продукции или единицу энергии;
• удельные показатели выбросов/сбросов, т.е. количество поступающих в окружающую среду веществ, выраженное в кг на тонну выпускаемой продукции или единицу энергии.

Удельные показатели следует  применять при расчете планируемых  объемов выбросов/сбросов загрязняющих веществ с учетом максимальной производительности (мощности) производства, что позволяет  получать данные об объемах выбросов/сбросов  загрязняющих веществ за любой отчетный период.

Фактические значения удельных показателей должны служить характеристикой  не только применяемой на предприятии  технологии и осуществляемой деятельности, но и браться за основу при установлении лимитов воздействия на окружающую среду и разработке планов модернизации предприятия в целях перехода на НДТ.

Создание указанного организационно-правового  механизма позволит осуществить  переход на более эффективную  систему нормирования, стимулирующую  переход предприятий на НДТ, и  позволяющую устанавливать нормативы, отражающие реально достижимые параметры. В результате перехода также произойдет улучшение системы мониторинга  и контроля за негативным воздействием на окружающую среду. Создание условий для перехода предприятий на НДТ займет предположительно 3-5 лет, в зависимости от сроков подготовки перечней НДТ и согласования проектов нормативно-правовых актов .

При подготовке нормативно-правовой базы первоочередное внимание необходимо уделить принятию подзаконных нормативно-правовых актов, реализующих механизм, заложенный в нормах действующих законов. И  уже в дальнейшем либо параллельно  необходимо вносить изменения в  действующие федеральные законы, унифицируя терминологию и детализируя  необходимые аспекты нормирования.