Новая миграционная политика

Новая миграционная политика

I. Введение

Миграционная политика, которую  с начала 2000-х годов последовательно  проводит действующее руководство  страны, опирается на ряд тезисов, которым правящей элитой де-шфакто присвоен статус «прописных истин».

Перечислим эти тезисы:

1. Миграционные процессы  в России имеют ту же природу,  что в Европе, США и других  развитых странах.

2. Низкий уровень рождаемости  в России остро ставит вопрос  о дефиците «рабочих рук», главный  (если не единственный) источник  которых — население стран  СНГ.

3. Иммигранты не занимают  чужие рабочие места, а делают  ту работу, от которой отказываются  избалованные местные жители.

4. Россия — многонациональная  страна, следовательно, проблемы  эрозии сложившихся этнических пропорций для нее не существует.

5. Выходцы из стран  СНГ являются для коренного  населения России «соотечественниками»: родились с ними в одном государстве (СССР), владеют русским языком, имеют сходный менталитет, бытовые привычки и т.д.

К сожалению, в нашей стране сегодня отсутствует политическая и экспертная дискуссия по вопросу о миграции, в ходе которой эти положения проходили бы проверку на соответствие действительности. В лучшем случае обсуждаются последствия миграционной политики российского руководства. В числе таковых последствий обычно называют:

1. Огромное (в разы и  десятки раз) преобладание нелегальной  иммиграции над легальной. Неуклонный рост нелегальной иммиграции свидетельствует о потере государством контроля над положением в миграционной сфере, что является прямой угрозой национальной безопасности России.

2. Формирование крупного  сегмента теневой экономики, контролируемого  мигрантами, что наносит значительный ущерб экономическим интересам России и её граждан.

3. Рост миграции, особенно  нелегальной, из зарубежных стран,  является важнейшим фактором  постоянного ухудшения криминогенной  обстановки во многих регионах  России, что создаёт угрозу жизни,  здоровью и имуществу граждан,  правам человека и гражданина, авторитету государства. Некоторые  этнические диаспоры, черпая ресурсы в контролируемых ими теневых секторах экономики, претендуют на положение центров силы, альтернативных официальным государственным структурам, или же сращиваются с последними, усугубляя их коррумпированность.

4. Неуправляемые миграционные  процессы в ряде регионов России  формируют атмосферу социальной напряжённости, часто приобретающей этническую окраску и перерастающей в острые конфликты.

С недавних пор, руководство  страны охотно признает наличие негативных последствий проводимой в настоящее время миграционной политики. Более того, декларируется готовность предпринять меры по их устранению («наведение порядка на рынках», «борьба с игорным бизнесом», «приоритет интересов коренного населения на рынке труда» и т.д.).

Однако целостная концепция  государственной миграционной политики в современной России отсутствует. Основным элементам новой концепции миграционной политики посвящен настоящий доклад.

Современная миграционная политики в Российской Федерации

Изменения политической и социально-экономической систем на пространстве, которое ныне принято  называть постсоветским, более всего  сказались на рынке труда, жизненных условиях, индивидуально-личностном статусе и семейных связях.

Значительные  изменения претерпели миграционные процессы.

В советский  период проводилась довольно четкая миграционная политика, в основе которой  лежали внеэкономические методы регулирования, предусматривавшие ограничения прописки в крупнейших городах, прикрепление населения к месту жительства и работы, контроль за перемещением (за счет жесткой паспортной системы), насильственное переселение в экстремальных случаях, привлечение населения в районы нового освоения. Существовало и идеологическое подкрепление миграционной политики. Миграционная политика, которая была интегрирована в политику развития и размещения производительных сил, подробнейшим образом прорабатывалась в Генеральной схеме развития и размещения производительных сил и Генеральной схеме расселения. В качестве самых общих ставились цели более равномерного размещения производительных сил, ограничения роста крупнейших городов, более равномерного развития сети опорных центров расселения.

С 1990 года Россия стала одной из наиболее «принимающих»  стран не только на постсоветском  пространстве, но и в Европе. Хотя за это время иммиграция на Запад и увеличилась, ее рост был относительно ограниченным и представлял собой менее значимое явление для страны, чем перемещения по территории бывшего СССР (в большей части в сторону Российской Федерации и через нее), а также иммиграция в Россию из стран Ближнего и Среднего Востока, Азии и Африки. Россия превратилась в своего рода буферную зону на пути мигрантов в Европу. Как подчеркивают некоторые ученые, за годы реформ страна выдвинулась в тройку ведущих мировых центров иммиграции (после США и Германии). В среднем в период 1992 - 2002 годов (в течение каждого года) США «впитывали» 924 тыс. человек, Германия - 865 тыс. Для России соответствующий показатель был на уровне 609 тыс. человек.

Необходимо отметить, что  год от года определенным образом  менялись предпочтения мигрантов при выборе принимающих регионов России.

Внеэкономические  методы регулирования миграции стали  меняться на экономические, и управляемость миграционными процессами была утрачена. Старая система регулирования миграции была разрушена, а новая фактически не была создана.

Россия, в  отличие от Советского Союза, - страна открытых границ и свободных миграционных перемещений. Произошедшие изменения, прежде всего упрощение порядка въезда в Россию, «прозрачность» государственных границ, привели к резкому увеличению масштабов иммиграции, прежде всего нелегальной

Сложилась устойчивая тенденция превышения количества въехавших  в Россию иностранных граждан  над количеством выехавших. Так, в 2000 году в Российскую Федерацию въехали 21,2 млн. иностранных граждан, а выехали 17,9 млн. человек. Соответствующие цифры для 2004 года – 21,2 и 20,8 млн. человек, для 2005 года – 20,9 и 19,8 млн. человек, для 2006 года – 21,2 и 19,9 млн. человек. Большинство иностранцев, въехавших в Россию на законных основаниях, впоследствии остаются на российской территории с нарушением установленных правил и переходят в категорию нелегальных мигрантов.

Основная  масса незаконных мигрантов прибывала  в Россию из Афганистана, Ирана, Пакистана, Китая, Шри-Ланки, стран Африки, а  также государств - участников СНГ, прежде всего Закавказья и Средней  Азии. Обращает на себя внимание и довольно непростая ситуация, сложившаяся  с незаконными мигрантами из Китая  и Вьетнама.

В 2006 году численность  китайцев, проживающих в дальневосточном  регионе, составляла, по оценке специалистов, от 400-700 тысяч до 3 млн. чел. В приграничных районах происходило интенсивное формирование китайских общин, которые по своей численности и влиянию постепенно вытесняли коренные этнические группы. Здесь сформировались и действовали организованные преступные группировки (ОПГ) и наблюдалась их кооперация с российскими криминальными группами.

Существуют  также серьезные проблемы вынужденных  переселенцев и беженцев, а также  внутренних мигрантов.

В январе-сентябре 2007 года в территориальных органах  Федеральной миграционной службы Российской Федерации (ФМС) статус вынужденного переселенца или беженца получили 6 154 человека (в январе - сентябре 2006 года - 5 161 человек). По данным, которые опубликовал Росстат, доля иммигрантов в общей численности прибывших из-за пределов Российской Федерации составила 0,11%.

По данным ФМС России, на 1 октября 2007 года в  стране насчитывалось 91,6 тыс. вынужденных  переселенцев и беженцев.

Около 35% из них (31,8 тыс.) составляли бывшие жители Казахстана, 16% (14,3 тыс.) - Грузии, 13% (11,4 тыс.) - Узбекистана, 6,8% (6,2 тыс.) - Таджикистана.

Более 21 тыс. человек (23%) переселились внутри России из регионов с нестабильной общественно-политической обстановкой.

Одним из факторов, оказывающих негативное влияние  на современную миграционную ситуацию в стране, является избыточная концентрация мигрантов в густонаселенных центральных и южных районах России на фоне устойчивого сокращения численности населения в регионах Севера, Сибири и Дальнего Востока. Избыточную миграционную нагрузку испытывают Республика Адыгея, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область. При этом меняется этнический состав населения. Так, характерными чертами этнической структуры миграционного прироста Ставрополья в последние десятилетия стал интенсивный рост ее полиэтнизации, который сочетается с быстрым снижением в миграционном приросте доли русских и увеличением доли кавказских народов (армяне, чеченцы). Большое количество иностранных мигрантов сосредоточено в пределах Центрального федерального округа.

Во многих экономически развитых странах миграция выполняет функцию восполнения трудовых ресурсов и замещения населения в связи с падением рождаемости. Россия также нуждается в рабочей силе, и с учетом демографической ситуации миграция является одним из основных и реальных источников пополнения ее населения и формирования рынка труда.

С начала 90-х  годов Россия вступила в период депопуляции, и миграция стала единственным фактором, сдерживающим резкое сокращение численности ее населения (без нее с 1992 по 2000 год численность сократилась бы до 142,8 млн. человек, на деле же к 2000 году численность населения составила 145,9 млн. человек, в 2009 году – 141 млн.).

Во многих регионах страны локальные рынки  труда уже сейчас испытывают не только относительный, но и абсолютный дефицит  рабочей силы. К 2015 году трудовые ресурсы России сократятся на 8 миллионов человек, а к 2025-му — на 18–19 миллионов. Максимальное сокращение численности населения трудоспособного возраста произойдет в 2009–2017 годах, когда среднегодовая убыль населения этой возрастной группы будет превышать 1 млн. человек (диаграмма 1).

Однако, несмотря на позитивный аспект - частичное восполнение  трудовых ресурсов России - миграция неизбежно порождает проблемы, сопряженные с такими серьезными вещами, как государственная безопасность.

Диаграмма 1. Изменение общей  численности населения и численности  населения в трудоспособном возрасте в 1990-2010 гг. и по прогнозу на 2011-2025 гг.

Иммигранты, прибывшие в качестве туристов, затем  переходят на нелегальное положение. Возрос и незаконный приток иностранных граждан, часть которых использует Россию в качестве перевалочной базы для последующей иммиграции в государства старого зарубежья. По некоторым оценкам, около 40% иммигрантов - это транзитники.

Нелегальная иммиграция оказывает существенное воздействие на экономическую ситуацию в России, ее социальную сферу. Незаконные мигранты, не занимая официальных рабочих мест, негативно влияют на рынок труда, преимущественно заняты в теневой экономике.

Как упоминалось  выше, по данным ФМС в 2006 году на территории Российской Федерации находилось около  десяти миллионов незаконных мигрантов. Ущерб от неуплаты налогов, причиненный  незаконной миграцией, оценивался более  чем в 200 миллиардов рублей в год. При этом объем ежегодного вывоза денежных средств из России, производимый в обход системы государственного контроля, составлял порядка 260 млрд. рублей.

Незаконная  миграция также способствует росту  организованной преступности, незаконного оборота наркотиков, терроризму, ухудшению эпидемиологической ситуации.

С учетом тенденции роста  эти виды преступности представляют определенный фактор риска, тем более что для нелегальной миграции характерна высокая степень латентности.

Среди незаконных мигрантов  на территории Российской Федерации  число выходцев из стран СНГ наиболее велико. Пропорционально их числу  и количество административных правонарушений, совершенных иностранными гражданами государств Содружества.

В качестве каналов  незаконной миграции используются:

• для въезда – российско-китайский, российско-монгольский и российско-казахстанский участки государственной границы;
• для выезда в страны Западной Европы – российско-финляндская граница, граница с государствами Балтии, российско-украинская граница.

Незаконная  миграция в своей основе имеет  три составляющих элемента – незаконное пересечение государственной границы, незаконное пребывание на территории Российской Федерации и нелегальная трудовая деятельность.

Чаще всего  нелегальные мигранты целенаправленно  ищут работу в теневом секторе  экономики, поскольку там не требуется  регистрации, знания языка и высокого уровня образования. Достаточно крупным работодателем для нелегальных иммигрантов является сфера торговли, а местами приложения труда - рынки крупных городов.

По данным исследования, проведенного Международным  фондом сельскохозяйственного развития и Межамериканским банком развития, Россия является европейским лидером по масштабам трудовой миграции: на долю РФ приходится 48 процентов общего числа мигрантов. Число официально работающих в России трудовых мигрантов постоянно увеличивается.

Диаграмма 2. Число трудовых мигрантов, получивших разрешение на работу в России, (тыс.чел)

По официальным данным, 40% трудовых мигрантов были заняты в  строительстве, 30% - в торговле, 10% - в  промышленности, 7% - в сельском хозяйстве, 5% - в транспортной отрасли, 8% - в других видах деятельности. Реальная структура  занятости мигрантов несколько отличается от официальных данных из-за сильного недоучета мигрантов в сфере услуг, включая сферу досуга и развлечений, ЖКХ, работы по дому.

Трудовая миграция в Россию продолжает оставаться в значительной степени мужским занятием. По данным социологических обследований, 70% мигрантов - мужчины. В официальной статистике доля мужчин еще выше - 82,4%.

Средний возраст мигрантов - 32–33 года, причем более 75% из них моложе 40 лет. Несмотря на молодой возраст, более половины мигрантов имеют  собственную семью и детей.

Сильные «выталкивающие»  факторы, которые в основном носят  экономический характер, являются характерной чертой современной миграции в Россию.

По данным обследования Международной организации  миграции (МОМ) 2006 года, около половины опрошенных мигрантов не имели стабильной занятости на родине (были безработными, имели разовую или временную работу) (диаграмма 3).

Диаграмма 3. Занятия мигрантов  на родине перед выездом на работу в Россию

К 2008 году появилась  устойчивая тенденция к увеличению доли мигрантов, приезжающих из стран Центральной Азии, которая охватила практически все принимающие мигрантов регионы России. Если в Карелии таких мигрантов было немногим более 10%, то в московской выборке их около 40%, а в Астраханской области - около 60%. Причем если потенциал трудовой миграции из Таджикистана и Киргизии в большой степени уже использован (хотя он и будет расти, учитывая высокие темпы роста населения в этих странах), то «осваивание» потенциала узбекской миграции только начинается.

Все больше мигрантов  прибывает из малых городов и  сел. Если в Москве таких мигрантов около 60%, то в Астраханской области - уже более 80%.

Растет культурная дистанция между мигрантами и  местным населением. Они все хуже знают русский язык.

Снижается образовательный  уровень трудовых мигрантов (диаграмма 4).

Диаграмма 4. Уровень образования  трудовых мигрантов.

За прошедшие  с начала массовой трудовой миграции годы сложились разветвленные и гибкие сети, которые используются новыми поколениями мигрантов для организации поездок на заработки, а также для переезда в Россию на постоянное место жительства. В отличие от традиционных диаспор эти сети обычно носят неформальный характер. Тем не менее, они не только заполняют вакуум, возникающий из-за отсутствия официальных сервисов, но часто работают эффективнее, чем официальные структуры, и там, где последние существуют.

Более 70% мигрантов  находят работу через родственников  и знакомых, с помощью сложившихся  неформальных мигрантских сетей. В целом через теневую инфраструктуру трудовой миграции проходит более 90% потока. Государственные каналы трудовой миграции и официально действующие сервисы (в том числе и негосударственные) в сумме «обслуживают» не более 5% мигрантов.

IV. Основные положения новой миграционной  политики РФ

Безусловно, наша критика нынешней миграционной политики и ее концептуальных основ  не отменяет тех объективных проблем, на которые ссылаются некоторые  сторонники миграционной открытости. Это и проблема снижения численности населения России, и проблема низкой плотности расселения в ее сибирских и дальневосточных регионах.

Предметом основных принципиальных разногласий является миграционная политика России в отношении стран СНГ. Между тем, основной источник угрозы в данной сфере фактически находится вне зоны полемики. Это китайская иммиграция. В данном случае не приходится вести речь о той или иной доктрине миграционной политики, но в чистом виде — о тотальной коррупции и бессилии регулирующих / правоприменительных органов. Адекватным в сложившейся ситуации было бы введение в регионах, прилегающих к КНР, чрезвычайного миграционного положения, предполагающего массированное систематическое применение санкций как к чиновникам, причастным к нарушениям миграционного режима, так и к его непосредственным нарушителям.

Перечислим  те выводы из вышесказанного, которые  могут и должны лечь в основу новой  миграционной политики России.

- Россия, где  существует проблема массовой  безработицы, не нуждается в  притоке значительного числа  новых рабочих рук. 

- Приоритетом  социально-экономического развития  России является создание ёмкого внутреннего рынка, т.е. повышение благосостояния трудящихся и производительности труда. Масштабный приток дешевой низкоквалифицированной рабочей силы прямо противоречит этим целям.

- Необходимо  определение статуса соотечественника, в соответствии с которым правом  на репатриацию и получение  российского гражданства будут  наделены представители коренных  народов России.

- Россия заинтересована  в притоке высококвалифицированных  кадров, способных внести свой  вклад в реиндустриализацию страны, восстановление ВПК, фундаментальной и прикладной науки, становление и развитие постиндустриального сектора отечественной экономики.

- Проблема  дефицита рабочих рук в ряде  регионов Сибири и Дальнего  Востока должна решаться, в первую  очередь, за счет экономического  и пропагандистского стимулирования  внутренней миграции, а не иммигрантов  из сопредельных стран.

- Нелегальные  иммигранты, которые не в состоянии  или не желают интегрироваться  в единое культурно-языковое пространство  России, должны в ближайшем будущем  вернуться в страны происхождения  / страны, с чьей территории они  проникли в РФ; формальной базой  их репатриации должны стать  соглашения о реадмиссии, которые  надлежит подписать со странами  — источниками нелегальной миграции  на российскую территорию.

- Тотальная  легализация нелегальных иммигрантов,  находящихся в настоящее время  на территории РФ, недопустима  и должна рассматриваться как  преступление против России, русского  народа.

- В перспективе  значительными полномочиями в  вопросе определения конкретных  параметров пребывания мигрантов  должны быть наделены власти  субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления.

- Нелегальная  иммиграция в Россию и использование  рабочей силы нелегальных иммигрантов  должны быть сопряжены с неприемлемым  риском как для самих иммигрантов, так и для их работодателей (необходимо введение уголовной ответственности за содействие нелегальной иммиграции и, в частности, использование труда нелегальных мигрантов).

- Россия должна  сохранить и/или установить безвизовый  режим для стран, связанных с нашей страной специальными Соглашениями о стратегическом партнерстве (ССП, см. также концепцию Содружества стран-союзников России, СССР); со всеми другими странами должен быть введен визовый режим; остаточные институты СНГ следует упразднить.

- Необходимо  активизировать геоэкономическое  сотрудничество со странами-союзниками  России для поддержания в них  устойчивого спроса на избыточную  рабочую силу и для закрепления позиций России в соответствующих регионах.

- Достижение  целей новой миграционной политики  невозможно без качественного  улучшения инфраструктуры российской  государственной границы (что  не тождественно признанию Российской Федерацией незыблемости сегодняшних границ).

Исходя из перечисленных тезисов, можно сформулировать следующие основные положения миграционного законодательства, отражающего концепцию новой, эффективной миграционной политики:

- документом, регламентирующим трудоустройство  на территории России лиц, не  являющихся ее гражданами, является  «постоянный вид на жительство» (ПВЖ); система рабочих въездных виз упраздняется;

- ПВЖ предоставляется  гражданину любой страны, независимо  от его происхождения и прежнего опыта проживания на территории СССР/РСФСР/РФ, который удовлетворительно сдал три экзамена: по русскому языку; по русской истории; по основам государства и права РФ;

- правительство  РФ вправе устанавливать ежегодные  пострановые квоты на получение ПВЖ в соответствии с текущими приоритетами внешней и миграционной политики;

- прием экзаменов  осуществляется в консульских  учреждениях МИФ РФ по всему  миру, а также в государственных  учреждениях на территории России  на основе утвержденной стандартизованной формы тестирования;

- обладатели  ПВЖ пользуются всеми правами  граждан РФ, кроме прав избирать  и быть избранными в федеральные  и региональные органы власти; в частности, держатель постоянного вида на жительства может свободно перемещаться по территории РФ, трудоустраиваться в любом месте России, а также участвовать в качестве избирателя в муниципальных выборах по месту своей постоянной регистрации;

- обладатели  ПВЖ несут все обязанности  граждан РФ, кроме воинской обязанности;

- ПВЖ может  быть отозван (аннулирован) органами  МВД РФ в следующих двух  случаях:

а) вступление в законную силу приговора суда, согласно которому держатель постоянного вида на жительство признан виновным в совершении уголовного преступления;

б) установленный  судом факт фальсификации результатов  экзаменов, на основании которых  был получен постоянный вид на жительство.

- через 5 лет  после получения любой обладатель  ПВЖ, который в течение этого  срока не привлекался к уголовной ответственности, может стать гражданином РФ и получить соответствующий документ — паспорт гражданина России;

- для выдающихся  представителей научного, культурного,  образовательного, спортивного, религиозного сообществ на основании индивидуальных ходатайств органов исполнительной власти РФ, Российской академии наук, Олимпийского комитета РФ, Русской Православной Церкви может устанавливаться льготный порядок получения ПВЖ — с отсрочкой сдачи экзаменов на срок до 18 месяцев; соответствующие решения принимаются МВД РФ индивидуально по каждому конкретному соискателю ПВЖ, за которого ходатайствуют вышеперечисленные организации;

- по запросу  министерства экономики (в настоящее  время — министерство экономического развития и торговли) РФ выдаваться специальные виды на жительство (СВЖ) для иностранных специалистов, трудящихся по найму в российских корпорациях либо в структурах иностранных корпораций на территории России; число приглашаемых таким образом работников ограничено квотами, зависящими от объективной потребности экономики РФ в специалистах подобного профиля и страны происхождения работника; компании выкупают лицензии на право приглашения иностранных специалистов, платят специальный налог на каждого иностранного работника — держателя СВЖ и несут ответственность в случае возможных правонарушений с их стороны;

- обладатели  СВЖ могут сдать соответствующие  экзамены и обменять визы на  ПВЖ в течение 12 месяцев с  момента получения СВЖ; 

- лица, нелегально  находящиеся на территории РФ, могут в течение 6 месяцев с  момента принятия правительством РФ соответствующего нормативного акта сдать экзамены и получить ПВЖ; в противном случае они обязаны покинуть страну;

- нарушители  режима трудовой миграции несут  уголовную ответственность, их  депортация осуществляется сразу после установления судом факта нарушения.

Заключение

Совершенствование государственной  миграционной политики, тесная увязка ее с насущными задачами социально-экономического развития страны, пристальное и каждодневное внимание к проблемам миграции –  эти вопросы были определены Президентом  Российской Федерации как чрезвычайно важные.

В условиях повышенного внимания к проблеме миграции со стороны Президента России, органов государственной  власти, правозащитных организаций  в новом правовом поле, сформировавшемся после вступления в силу нового миграционного законодательства, сложилась и полноценно функционирует централизованная система территориальных органов ФМС России. На нее возложены функции координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции, переданы полномочия по нормативно-правовому регулированию миграционной политики. На основе соглашений ФМС России взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Среди основных задач, стоящих перед органами государственного управления в сфере миграционной политики, руководитель этой службы К.О. Ромодановский выделил следующие:

-формирование  в стране оптимальной миграционной  ситуации;

-дальнейшее  совершенствование миграционного  законодательства с тем, чтобы  оно было ориентировано, в первую  очередь, на положительные социальные  результаты, а также соответствовало  основным международным стандартам;