Новая реформа местной власти

Реферат по Муниципальному праву

на тему: «Новая реформа  местной власти.

История и вопросы реализации»

Содержание:

Введение

Местное самоуправление до XIX века

Земская и Городская реформы XIX века

Попытки реорганизации местной  власти в начале XX века

Местное самоуправление в 90-е  годы

Современное местное самоуправление

Заключение

Список литературы

Введение

Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При  этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой  системы власти и управления, при  которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с  привлечением централизованных средств  и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.

Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение  определенного уровня жизни населения  осуществляется не в государстве  вообще, а в конкретных территориальных  образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть прежде всего созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

История России свидетельствует, что попытки решить эти задачи с помощью централизованной структуры  власти и управления, обречены на провал.

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством  является то, что, как и в настоящее  время, государство сознательно  шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной  власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.

До XIX века

Земская реформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую страну систему кормлений, предоставила широкие  полномочия "земским" и "губным" старостам, избираемым населением. В  задачу земских и губных властей  входило преимущественно выполнение поручений центрального правительства  по управлению, прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем  считалось второстепенным делом. Однако несомненным прогрессивным элементом  реформы было внедрение выборного  начала во всех сферах управления.

 В 1708 году Петром I было  создано восемь губерний, а к  концу царствования число их  дошло до двенадцати. Все управление  губернией находилось в руках  коронных чиновников - местное общество  не принимало в нем никакого  участия. Таким образом, петровская  губерния являлась не местной  самоуправляющейся единицей, а лишь  частью административного механизма,  главной функцией которого была  организация армии и отыскивание  финансов на ее содержание.

С 1719 г. Петр предпринял новую  реформу, которая привела к еще  большей бюрократизации страны и  централизации административной системы. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них в центре введены  центральные коллегии. Губернии разделены  на провинции, провинции на дистрикты. Таким образом, Петром был осуществлен  тип полицейского государства и  перед бюрократией поставлены самые  широкие задачи: не только правосудие и безопасность жителей, но и образование, благотворительность, медицина, поощрение  торговли и промышленности - все  это возлагалось на администрацию. Такая задача ввиду ее сложности  и разнообразия оказалась не по плечу  полицейско-приказной структуре  управления. Попытки Петра регламентировать и упорядочить русскую жизнь, подчинив окраины крепкой центральной  власти, потерпели крушение.

С 1714 г. он учреждает выборную должность земского комиссара для  сбора нового налога - подушной подати. Земский комиссар выбирался местным  дворянским обществом сроком на 1 год, был ответственен перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Но скоро и эта должность  утратила свою независимость от коронной администрации и всецело подчинилась  ее влиянию.

 К Петру же восходят  и первые попытки устройства  на новый лад, по западноевропейскому  образцу, городской жизни. В  1699 году им были изданы Указы  об учреждении Бурмистерской  Палаты в Москве и об открытии  Земских изб в остальных городах,  а в 1718-1724 гг. они были заменены  магистратами. Эти меры имели  своей целью устранение местных  приказных властей от вмешательства  в дела посадских общин. Как  и земские избы, магистраты являются  почти исключительно учреждениями  судебными и административно-финансовыми.  На них возлагалась обязанность  наблюдения как за раскладкой  государственных сборов и пошлин, так и за их сбором.

Новая коренная реформа в  области земского и городского управления последовала затем в конце  ХVIII века при Екатерине II; эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I.

Обратить внимание на эту  сторону русской общественной жизни  Екатерину II заставили бесчисленные злоупотребления администрации  и широко распространившееся недовольство населения. В 1766 г. Екатерина издает манифест об избрании в комиссию депутатов  от всех местностей и должностей для  обсуждения местных нужд. Дворяне  высылали от каждого уезда по депутату; городские обыватели по одному от города; прочие сословия и звания по одному от своей провинции.

Результатом такого социального  заказа стало появление наиболее значительных до второй половины ХIХ века законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи: Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.) и Жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение) (1785г.).

Наиболее важные реформы  нашли свое отражение в первой части "Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи", изданной 7 ноября 1775 г. Империя делится  Учреждением о губерниях на крупные  местные единицы губернии, а те в свою очередь на более мелкие - уезды. Для заведования местным  благоустройством законодательство Екатерины  создало всесословный "Приказ общественного  призрения". Дворянство было признано местным обществом - корпорацией, причем территориальными пределами этого  общества были признаны границы губернии. В статьях Жалованной Грамоты  городам впервые устанавливалось  в русском городе всесословное "общество градское", которое должно было включать в себя всю совокупность постоянного  населения города, и принадлежность к которому обуславливалась не сословным  положением, а известным имущественным  цензом. "Общество градское" должно было избирать из своего состава всесословную думу, которой вверялось заведование  городским хозяйством. Общая дума избирала затем из своей среды так называемую шестигласную думу, на долю которой выпадала наиболее интенсивная деятельность по заведованию текущими городскими делами.

Кроме указанных органов  Положением 1785 г. устанавливается также  еще так называемое "собрание градского общества", на котором  могли присутствовать все члены  градского общества, но право голоса, как и пассивное избирательное  право, имели только горожане, достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили  не менее 50 рублей, т.е. в сущности лишь купцы первой и второй гильдии.

При первом знакомстве с Жалованной Грамотой городам - она производит впечатление  широко задуманной реформы, однако в  действительности результаты ее, как  и реформы, заложенной в Учреждении о губерниях, оказались довольно жалкими. Местное самоуправление времен Екатерины постигла та же участь, какой  подверглись петровские ландраты и  земские комиссары 

Именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российского  муниципального права.

Земская и Городская реформы XIX века

Сразу же после отмены крепостного  права, крестьянское общественное устройство в сельской местности (по Положению 1861 г.) представляло из себя сословные волости.

 Волостное и сельское  самоуправление развития не получило. Основным недостатком крестьянского  самоуправления было сохранение  сословного принципа в его  формировании. Органы крестьянского  общественного управления находились  под двойным контролем как  со стороны местных учреждений  по крестьянским делам, основной  состав которых формировался  из помещиков, так и со стороны  судебно-административных органов,  представители которых одновременно  замещали должности по крестьянскому  управлению. Массовое недовольство  крестьян своим положением, осознание  местным дворянством бедственного  состояния дел в губерниях  привело к всплеску политической  и общественной активности. Результатом  явилось утверждение Александром  II компромиссного Положения о  земских учреждения, которое, после  опубликования 1 января 1864 года, в  течение нескольких лет было  распространено на тридцать четыре  губернии Европейской России.

В основу Положения 1864 г. был  положен принцип имущественного ценза, причем на первый план выдвигались  интересы дворян-землевладельцев, с  интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее влияние  на местные дела было предоставлено  дворянству.

Положением о земских  учреждениях устанавливалось, что  ведению земских учреждений подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. Земство располагало очень скудными средствами. Главным источником новых доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. При всяком улучшении, которое предпринималось земством, за неимением других источников, приходилось прибегать к повышению налогов.

В январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр в котором говорилось, что земства не имеют права "облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны".

13 июня 1867 г. был издан  закон, еще более стеснивший  земскую деятельность, т.к. земские  доклады, журналы и т.д. должны  были теперь проходить губернаторскую  цензуру. Кроме того, закон 13 июня  значительно расширил власть  председателя и запретил земствам  различных губерний взаимодействовать  друг с другом. Отныне печатание  постановлений и земских речей  допускалось только с разрешения  губернатора - для земских изданий  была также установлена предварительная  цензура. Вскоре последовало новое  существенное стеснение для земской  деятельности: Высочайше утвержденным положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции.

 Несколько лучшая судьба  сложилась у наиболее прогрессивной  реформы городского самоуправления, объявленной с утверждением Александром  II 16 июня 1870 г. Городового Положения.

 Городовым Положением 1870 г. избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлено было каждому городскому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п. Т.о., каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника платил в казну города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные.

К недостаткам Положения 1870 г. можно отнести заимствование  прусской трехклассной избирательной  системы. Согласно закону, все лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме  причитающихся с каждого из них  сборов в доход города; затем они  делятся на три разряда. Каждый разряд составлял особое избирательное  собрание под председательством  городского головы и выбирал одну треть гласных в городскую  думу.

Что же касается внутренней организации городского управления, то она была достаточно рациональной. Распорядительные функции были предоставлены  городской думе, исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой, стала управа. Распределение  занятий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались  инструкцией, издаваемой думой

Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в  ведении городского хозяйства и  решении местных дел. Утверждению губернской администрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые

Положение 1870 г. позволило  говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права, и, несмотря на усиление административных начал 90-х  годов ХIХ столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 годов.

12 июня 1890 г. было опубликовано  новое Положение о земских  учреждениях, утвержденное Александром  III, восстановившее сословность избирательных  групп и, благодаря изменению  ценза, еще более усилившее  представительство от дворян.

Новое Земское Положение  фактически отрицало всякую связь с  идеей местного самоуправления. По положению 1890 г. были лишены избирательных  прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей… Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен принцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение.

Из положительных приобретений, привнесенных Положением 1890 г., необходимо отметить: а) расширение круга лиц, подлежавших  избранию в председатели и члены  управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный  ценз); б) некоторое увеличение компетенции  земств, перечня предметов, по которым  земства могли издавать обязательные постановления ; в) восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную пересылку корреспонденции. К ограничительным же мерам, направленным на уменьшение самостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний права непосредственных, помимо губернского земства, ходатайств перед Правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 г.

Реально действующее земство  не продержалось и 25 лет... Однако нельзя не признать, что к концу 70-х годов  наступил кризис земских учреждений. Лишенные инициативы, задушенные произволом администрации, земства работали как  бы по инерции. Многие из гласных настолько  утратили интерес к своей общественной обязанности, к тому же довольно обременительной, что перестали посещать заседания  земских собраний.

К концу ХIХ века тревоги "смутных" 60-80-х годов были забыты. Формальное земство демонстрировало "верноподданичество". Крестьянский мир, ведомый земскими участковыми начальниками, заменившими в 1889 году разнобой деревенского самоуправления, освобожден был от "тягот" неприжившейся демократии. Государственный механизм работал как часы. По крайней мере так казалось царскому двору и хотелось правительству. Тем более, что источник "смут и потрясений" - местное сообщество - было, благодаря усилиям администрации Александра III, сведено на нет. При таких условиях думать о реформе земского и городского самоуправления по расширению его прав и демократизации не приходилось.

Попытки реорганизации местной  власти в начале XX века 6 августа 1905 г. было издано положение о законосовещательной  Государственной Думе, а 17 октября  Высочайшим манифестом Николая II на правительство  была возложена задача "установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей".

С открытием деятельности новых законодательных органов  вопрос о реформе земского и городского самоуправления был выдвинут на первый план. Отдельными указами 1905-1913 гг. были урегулированы некоторые частности (указ об изменении организации крестьянского  представительства в земских  учреждениях 5 октября 1906 г., указ о введении земства в западных губерниях  от 12 марта 1912 г.,) однако вопрос так и не вышел из стадии составления проектов и их обсуждения. Ни первая, ни вторая Государственная Дума не успела дойти до рассмотрения вопроса о земской и городской реформе вследствие их преждевременного роспуска. Все проекты сходились в одном - необходимости учреждения первичной земской единицы (у правительства - поселок, волость, у кадетов - "участковое земство") в целях включения в самоуправление основного числа граждан Российской Империи.

Последняя в дореволюционное  время попытка повысить роль самоуправления в государстве, реформировать систему  земского и городского самоуправления, расширив прав их учреждений, была предпринята  Временным Правительством. 3 марта 1917 г. Временное Правительство приняло  Декларацию, где во главу предстоящих  преобразований ставилась реформа  местного самоуправления на основе всеобщего  избирательного права. Было созвано  Особое совещание по реформе местного самоуправления при министерстве внутренних дел под председательством С.М.Леонтьева.

Новая реформа охватила следующие  группы вопросов:

1) Преобразование на демократических  началах городских выборов, с  введением Городового Положения  (в ряде городов впервые), пересмотр  действовавшего Городового Положения,  с устранением опеки и подавления  самостоятельности городских самоуправлений; улучшение городских финансов  и кредита для городов; учреждение  мелких городских единиц в  крупных городах и составление  правил о планах городов. Наконец,  более крупные города были  выделены из земств и городам  предоставлены самые широкие  права вступать в союзы с  городами и земствами. 

2) Создавалось поселковое  самоуправление (напоминавшее прежнее  упрощенное городское устройство).

3) Преобразовывались на  широких демократических началах  губернские и уездные земства,  вводилась мелкая земская единица  (волостное земство); было изменено  Земское Положение, с устранением  административной опеки и подавления  самостоятельности земства; улучшены  земские финансы и кредит для земств, земствам предоставлено было самое широкое право образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами. Наконец, земство вводилось почти повсюду в стране - с отличиями, вызванными местными особенностями.

4) Было издано положение  о преобразовании полиции в  земскую и городскую (выборную) милицию. Вводились административные  суды, призванные охранять законность, готовилось преобразование губернского  и уездного управления.

Особое внимание было уделено  коллективной деятельности земских  и городских учреждений. Земские  союзы стали возникать с конца 90-х годов, в виде товариществ  земств по закупке сельскохозяйственных машин и т.п. С началом мировой  войны, все земства образовали явочным  порядком Всероссийский земский  союз, который, объединившись с подобным Городским союзом, образовал мощнейшее  в стране объединение - "Земгор", работавшее на оборону и снабжение  армии и создавшее для этой цели целый ряд различных заводов  и предприятий.

 Подготовленный же  по поручению Временного Правительства  Проект Правил о товариществах,  союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений  предусматривал регламентацию различных  видов добровольных объединений  земских учреждений и, что представляется  наиболее важным, - различия между  такими объединениями, исходя  из функций и целей их создания. При этом право на создание  того или иного вида объединения  предоставлялось губернским, уездным  и волостным земским учреждениям,  а также городским и поселковым  управлениям на основании постановлений  соответствующих земских собраний, городских и поселковых дум. 

 Товарищества образовывались  для совместного участия в  торговом, промышленном и ином  предприятии, то есть для коммерческих  целей, направленных на удовлетворение  общих потребностей. Союзы могли  создаваться как общие - по  всем предметам ведения этих  учреждений, так и специальные  - по отдельным отраслям их  ведения. Таким союзам могли  передаваться все права земских  собраний и городских дум, за  исключением права налогообложения  и издания обязательных для населения постановлений.

После Октября 1917 года земское  самоуправление просуществовало недолго. В ноябре 1917 г. состоялся земский  съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря 1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В.И.Ульянова- Ленина был опубликован декрет "Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению.

В процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года, хотя и  декларировали "торжество Советской  власти", строились на системе  и опыте деятельности земского и  городского самоуправления, были пронизаны  их идеологией. Конституционная комиссия добивалась отражения в Конституции идеи диктатуры пролетариата, многократно трансформируя и свой собственный, "идеологически выверенный", проект.

В 1919 году началась работа по поиску форм децентрализации управления. Постановление СНК утвердило "Положение  о городских Советах" (1925 г.) и "Положение  о местных финансах" (1926 г).

В апреле 1927 г. ХV партконференция  ВКП(б) объявила курс на централизацию власти и управления. С 1928 года закрыты "откоммунхозы" и ГУКХ, идут "чистки" аппаратов местных Советов и центрального аппарата, научных кадров. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию) местных хозяйств. Муниципальная наука пропадает, муниципальные ученые исчезают бесследно

Местное самоуправление в 90-е  годы

12 января 1990 г. Совет Министров  СССР и Совет Министров РСФСР  приняли совместные постановления  "О проведении в 1990 году экспериментальной  отработки механизма хозяйствования  на основе самоуправления и  самофинансирования" в Кемеровской,  Московской областях и в Москве. В марте того же года на внеочередном третьем Съезде народных депутатов СССР подчеркивалось, что никто, кроме местных Советов, не в состоянии организовать наиболее полное удовлетворение материальных и духовных потребностей людей с учетом особенностей развития данной территории.

 В апреле 1990 г. принимается  Закон СССР «Об общих началах  местного самоуправления и местного  хозяйства в СССР». Местное  самоуправление в Законе СССР "Об общих началах местного  самоуправления..." понималось как  "самоорганизация граждан для  решения непосредственно или  через избираемые ими органы  всех вопросов местного значения". В качестве механизма реализации  самоуправления в Законе выступают  местные Советы, органы территориального  общественного самоуправления, а  также непосредственные формы  демократии - местные референдумы,  собрания, сходы граждан. 

За короткий период союзным  законодателем было проведено достаточно последовательное изменение всего  союзного законодательства и нормативной  правовой базы.

 Российскому законодателю  понадобилось более года, чтобы  24 мая 1991 г. Съездом народных  депутатов РСФСР был принят  Закон РСФСР "Об изменениях  и дополнениях Конституции РСФСР  в связи с реформой местного самоуправления". Вслед за этим принимается Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления.

 Однако ситуация с  разработкой нового законодательства  сложилась таким образом, что  наряду с новыми законами, прогрессивными  по своей сути, действовали и  старые, либо новые, но разработанные  на основе иных концепций. 

 Политическая обстановка  в стране к осени 1993 г. разразилась  конституционным кризисом. В период  с сентября-октября 1993 г. и до  принятия новой Конституции Российской  Федерации нормативная и законодательная  база сводилась к ряду Указов  Президента Российской Федерации.  Принятие 12 декабря 1993 г. новой  Конституции разрешило ситуацию  в пользу местного самоуправления  и признало объективную необходимость  его существования и правовых  гарантий на высшем законодательном  уровне.

Конституционное право граждан

Новая Конституция России определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая  и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность  равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с  Конституцией, наделяются собственной  компетенцией, свободой в осуществлении  этой компетенции и несут за это  ответственность. Самостоятельность  местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему  органов государственной власти. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный  контроль за реализацией переданных государственных полномочий, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть.

Более того, в целях укрепления и сохранения территориальной целостности  России как федерации возникает  объективная необходимость выведения  органов самоуправления из-под диктата  органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями и стремятся к "расширению" связей, укрепляющих "государственность". Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.

Следующим шагом в развитии местного управления стало принятие в августе 1995 года Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации". .

Основная задача, решаемая данным законом, - обеспечение САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (главное для закона слово!) местного самоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации Из текста закона следуют три направления реализации его положений:

· создание законодательной  и нормативной базы местного самоуправления;

· создание организационных  структур местного самоуправления;

· проведение разграничения  полномочий, финансов и собственности (включая землю) между органами государственной  власти и органами местного самоуправления.

 Эти направления должны  реализовываться (в рамках их  компетенции):