Обязанности и права граждан

Совокупность  прав и обязанностей гражданина, их гарантии составляют содержание его правового статуса. Правовое положение гражданина в сфере государственного управления является составной частью его общего правового статуса. 

Все граждане России равны перед законом независимо от происхождения, социального и  имущественного положения, расовой  и национальной принадлежности, пола, образования, языка, убеждений, отношения  к религии, принадлежности к общественным объединениям, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств.

Обязанности и  права граждан в сфере государственного управления производны от основных прав и обязанностей граждан, закрепленных в конституционном законодательстве. В нормах административного права  детализируются и конкретизируются конституционные обязанности и  права граждан. Исходным институтом, определяющим правовое положение граждан  в сфере государственного управления, является административная правосубъектность, которая включает в себя такие важнейшие элементы как правоспособность и дееспособность.

Административная  правоспособность представляет собой  способность гражданина быть субъектом  прав и обязанностей в сфере государственного управления. Она возникает у гражданина с момента рождения и прекращается с его смертью. Конкретный объем  обязанностей и прав гражданина определяется целым рядом обстоятельств (возрастом, состоянием здоровья, наличием образования  и т. д.) и определяется законами и  основанными на них актами управления.

Административная  дееспособность является способностью гражданина своими действиями реализовывать  предоставленные ему права и  выполнять установленные обязанности  в сфере государственного управления. Административная дееспособность наступает  не с момента рождения, а с определенного  возраста. Так, частичная административная дееспособность наступает с 16-летнего  возраста. Полная - наступает по достижении лицом совершеннолетия.

Субъективные  права граждан в сфере государственного по степени возможности их реализации подразделяются на абсолютные и относительные. К абсолютным правам относятся те, реализация которых зависит только от волеизъявления гражданина (право на участие гражданина в государственном управлении, право на медицинскую помощь, право на неприкосновенность личности и другие). Относительные права зависят не только от волеизъявления гражданина, но также и от наличия ряда фактических возможностей для их реализации в данное время и в данном месте (поступление в высшее учебное заведение, право на вождение транспортного средства и т. д.).

В отличие от прав обязанности граждан в сфере  государственного управления носят  абсолютный характер. Это связано  с тем, что государство возлагает  на граждан только выполнимые обязанности. Обязанности и права граждан  в сфере государственного управления подразделяются также на общие и специальные.

Общие обязанности  и права распространяются на все  без исключения отрасли и сферы  государственного управления (обязанность  соблюдать законы и подзаконные  акты, соблюдать трудовую дисциплину; право на участие в государственном  управлении, на обжалование незаконных действий должностных лиц аппарата государственного управления и т. п.).

Специальные обязанности  и права распространяются на ту или  иную группу или отрасль управления (право на охрану здоровья, право  на пользование достижениями культуры, обязанность получить среднее образование  и т. п.).

Кроме граждан, административной правосубъекностью обладают также иностранные граждане и проживающие на территории РФ лица без гражданства. Ее основы определены Конституцией РФ, Законом СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» и другими нормативными актами. В соответствии с конституционным законодательством иностранным гражданам и лицам без гражданства, проживающим на территории РФ, гарантируются предусмотренные законом права и свободы. Эти категории лиц также несут и определенные обязанности. Находящиеся на ее территории иностранные граждане и лица без гражданства обязаны уважать Конституцию и соблюдать законы. Объем административной правосубъектности иностранных граждан и лиц без гражданства несколько уже, чем граждан РФ. Они не могут занимать выборные должности в государственном аппарате, не могут назначаться на отдельные должности или заниматься определенной трудовой деятельностью, если в соответствии с российским законодательством назначение на эти должности или занятие такой деятельностью связано с принадлежностью к гражданству России. На пример, на иностранных граждан не распространяется Закон «О воинской обязанности и военной службе», они не несут обязанности воинской службы в рядах Вооруженных Сил.

Административное  право регламентирует права и  обязанности граждан не только в  сфере публичной управленческой деятельности, но и управляемой деятельности. Пример тому - правила пожарной безопасности, поведения в общественных местах, торговли, охоты и рыбной ловли, правила, регулирующие преподавание в учебных  заведениях, санитарные правила и  т.д. Органы управления контролируют соблюдение этих правил и применяют меры государственного принуждения за их нарушение. Поэтому  административное право определяет, какие деяния (действие или бездействие) являются административными правонарушениями, устанавливает виды и меры административной ответственности за их совершение, порядок производства по делам о  таких правонарушениях. 

Права и обязанности  граждан в сфере государственного управления можно объединить в четыре блока. 

Первый - охватывает права и обязанности граждан, необходимые им для участия в  управлении делами государства как  непосредственно, так и через  своих представителей, а также  посредством равного доступа  к государственной службе (ст. 32 Конституции  РФ). При этом понятие участие  в управлении «делами государства» является чрезвычайно широким и, по существу, охватывает все сферы  жизни страны. Вместе с тем особенность  данной группы прав и обязанностей граждан в государственном управлении состоит в том, что их реализация требует прежде всего активного волеизъявления самих граждан как субъектов административного права. 

Второй блок прав и обязанностей граждан отличается тем, что для их реализации необходима активная деятельность и как минимум - содействие исполнительной власти, должностных  лиц органов государственного управления. 

В самом деле, без поддержки, помощи и соответствующей  реакции органов государственного управления граждане не в состоянии  реализовать свое право на проведение собраний, митингов, демонстраций и  других публичных мероприятий (ст. 31 Конституции РФ), право на объединение  для защиты своих интересов (ст. 30), право на обращение лично, а также  направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные  органы и органы местного самоуправления (ст. 33), право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53), и т.д. 

Третий блок прав и обязанностей граждан в  сфере государственного управления (личных, экономических, социальных) характерен тем, что их реализация требует от органов исполнительной власти, должностных  лиц многообразной функциональной деятельности по их защите, государственной  гарантии, созданию условий для практического  осуществления, наконец, просто доброжелательного  отношения. Так, каждый гражданин имеет право, без всякого различия, на равную защиту закона, на равную защиту от какой бы то ни было дискриминации, никто не может быть подвергнут произвольному аресту, задержанию или изгнанию и т.д. На этой основе этих нормативных актов обеспечивается защита прав граждан, например, как потребителей в сфере торговли и предоставления услуг, пользователей средствами связи и массовой информации, гарантируются права граждан в области образования и здравоохранения, физкультуры и спорта. 

Четвертый блок прав и обязанностей граждан в  сфере государственного управления связан с их участием в деятельности органов исполнительной власти, например, в качестве членов научно-технических, экспертно-консультативных, координационных  советов, межведомственных и рабочих  комиссий, внештатных инспекторов, инструкторов, экспертов и т.п., в составе  членов организаций, действующих целиком  на общественных началах, - например добровольных народных дружин. 

Реализуя свой правовой статус в сфере государственного управления, граждане вступают в самые  разнообразные административные правоотношения. Они возникают, изменяются или прекращаются по поводу реализации гражданами принадлежащих  им прав (право на поступление в  высшее учебное заведение); в связи  с выполнением возложенных на граждан обязанностей (обязанность  гражданина представить на технический  осмотр принадлежащий ему автомобиль); ввиду нарушения органами государственного управления и местного самоуправления и их должностными лицами прав и законных интересов граждан; по факту нарушения гражданами их административно-правовых обязанностей, влекущего ответственность за административные правонарушения или дисциплинарные проступки. 

Органы исполнительной власти действуют на основе законов, но многие из них при этом обладают правом издания нормативных актов, которые регулируют деятельность предприятий, учреждений и организаций, а также  граждан, т.е. участвуют в определении  их прав и обязанностей. Гражданин  может, конечно, не реализовать право, предоставленное ему, но он не может  отказаться от самого этого права, поскольку  оно установлено властным путем - законом или на основе закона. Все  это связано с тем, что государственный  орган, должностное лицо, осуществляющее исполнительно-распорядительную деятельность, действует по поручению государства, выражает государственную волю, участвует  в выполнении функций государства, обеспечивая и защищая административно-правовой статус 

Важнейшей обязанностью граждан, как субъектов административного  права является соблюдение ими административно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной  власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Соблюдение их является важнейшей обязанностью граждан  Российской Федерации. 

В Конституции, законах и других актах предусмотрен целый ряд гарантий, т.е. специальных  экономических, политических, организационных  и юридических (в том числе  административно-правовых) мер, направленных на реализацию и охрану прав и свобод граждан от каких-либо нарушений. Эти  гарантии могут быть судебными и  внесудебными. 

Судебная защита прав и свобод гражданина может осуществляться в соответствии с внутригосударственным  законодательством, а также международными договорами РФ. 

Статьи 18 и 46 Конституции  особо подчеркивают роль судов в  защите прав и свобод граждан. Каждому  гарантируется судебная защита его  прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной  власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных  лиц могут быть обжалованы в суд. Каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой зашиты. 

В современном  законодательстве России заметна тенденция  к расширению возможностей судебной защиты прав и свобод граждан, а также  совершенствованию процессуального  законодательства в этой области. Суды во все возрастающем объеме рассматривают дела, вытекающие из административно-правовых отношений или касающиеся административно-правовых споров. Особо велика роль Конституционного Суда России, разрешающего дела о конституционности правовых актов, в том числе непосредственно связанных с конституционными правами, свободами и обязанностями граждан. 

В современных  условиях административно-правовой статус гражданина в сфере государственного управления существенно меняется. 

Во-первых, права  и свободы человека признаны ст. 2 Конституции РФ высшей ценностью, и их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства. 

Во-вторых, корреспондирующая  ст. 2 Конституции РФ ст. 18 устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно  действующими, в том числе и  в сфере государственного управления. 

В-третьих, административно-правовой статус граждан в сфере государственного управления все в большей мере регулируется на уровне законов, правительственных  актов. Например, если ранее подавляющая  часть прав и обязанностей граждан  в сфере охраны общественного  порядка и обеспечения общественной безопасности регулировалась закрытыми  ведомственными нормативными актами, то теперь они регламентированы Законом  ПФ «О милиции». Правила дорожного  движения в прошлом утверждались министром внутренних дел - сейчас постановлением Правительства РФ. 

В-четвертых, административно-правовой статус граждан становится по своему содержанию значительно полнее, богаче, разностороннее, расширяется диапазон его регулирования во многих сферах экономической, политической, социальной жизни. Подтверждением этого важного  положения являются, например, Закон  РФ «О праве граждан Российской Федерации  на свободу передвижения, выбор места  пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г., отменивший прописку и установивший взамен ее регистрацию граждан и  уведомительный порядок ее реализации; Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 18 июля 1996 г, который установил право граждан РФ свободно выезжать за пределы России и беспрепятственно возвращаться в свою страну; Федеральный закон «О защите прав потребителей» от 9 января 1996 г., значительно расширивший права граждан в сфере торговли, предоставления услуг и работ; эти права и обязанности граждан получили дальнейшую конкретизацию и развитие в правилах продажи отдельных видов товаров, утвержденных постановлением Правительства РФ от 19 января 1998г. 

В-пятых, значительно  повышается роль суда в защите прав граждан в сфере государственного управления. В соответствии с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с изменениями и дополнениями, которые внес в него Федеральный закон от 14 декабря 1995 г.) каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) или бездействием государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных или муниципальных служащих нарушены его права и свободы.

Одной из важнейших  гарантий защиты прав и свобод граждан  в сфере государственного управления является установленная ст. 53 Конституции  РФ обязанность государства возместить вред, причиненный незаконными действиями (или бездействием) органов государственной  власти или их должностных лиц. 
 
 

<*> В статье под  органами исполнительной  власти (их должностными лицами) понимаются субъекты исполнительной власти. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ "в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации". Поэтому вопросы, связанные с возмещением государством вреда, причиненного органами местного самоуправления, в данной статье не рассматриваются.

В Российской Федерации, к сожалению, пока нет единого  нормативного правового акта, регламентирующего  порядок реализации права гражданина на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов (должностных  лиц) <*>.

<*> В отличие  от России во многих зарубежных  странах уже давно создана  и успешно функционирует правовая  база, а также существует обширная  судебная практика в сфере  возмещения государством вреда,  причиненного органами публичной  власти (их должностными лицами). Так, в США главным нормативным  актом, регулирующим вопросы имущественной  ответственности федеральной казны  за вред, причиненный государственными  органами, является Федеральный  закон о претензиях из причинения  вреда от 2 августа 1946 года. В Великобритании  принцип ответственности государства  за ущерб, причиненный его служащими,  установлен Законом об исках  к короне 1947 г. Во Франции нормы  об ответственности государства  закреплены в Гражданском кодексе  Франции, однако данный институт  в большей степени основан  на результатах судебной практики. Названные правовые акты детально  регламентируют порядок возмещения  государством вреда, причиненного  его органами и служащими: указывают  основания ответственности государства,  определяют случаи, когда ответственность  государственной казны исключается,  закрепляют право предъявления  государством к виновному служащему  регрессного иска.

Поскольку возмещение вреда является универсальным гражданско - правовым способом защиты нарушенных прав, положение ст. 53 Конституции РФ получило развитие в Гражданском кодексе РФ <*>.

Статьи 16 и 1069 ГК РФ предусматривают, что вред, причиненный  незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов  местного самоуправления либо должностных  лиц этих органов, в том числе  в результате издания не соответствующего закону акта, возмещается за счет казны  РФ, казны соответствующего субъекта РФ, муниципального образования.

Кроме норм Конституции  РФ и Гражданского кодекса РФ ответственности  за вред, причиненный органами исполнительной власти и их должностными лицами, посвящены  нормы, содержащиеся в некоторых  специальных законах, регулирующих деятельность исполнительных органов  власти. Следует отметить, что вопросы  такой ответственности в разных законах решены с разной степенью детализации и не всегда единообразно. Так, в одних актах прямо указано на возмещение за счет бюджета соответствующего уровня убытков от незаконных действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц (например, ст. 35, 37 Налогового кодекса РФ <1>, ст. 70 Градостроительного кодекса РФ <2> и др.), другие акты содержат лишь общую отсылку к гражданскому законодательству (например, ст. 40 Закона РФ "О милиции" <3>, ст. 26 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" <4> и др.).

Административно - правовой статус иностранных  граждан и лиц  без гражданства  в Российской Федерации  определяется в первую очередь конституцией РФ 1993 года, в частности статьями 27, 62, 63; международными договорами РФ; Федеральным законом РФ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25.07.2002г; Федеральном законом Российской Федерации от 18 июля 2006 г. №109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»; постановлением правительства и иными нормативно правовыми актами.

Административно - правовой статус иностранных граждан  и лиц без гражданства представляет собой совокупность их прав и обязанностей, закрепленных нормами права и  гарантированных государством. Что  касается содержания правового статуса  иностранных граждан, то в структурном  плане оно представлено правами, обязанностями и гарантиями их реализации.

В соответствии с Законом РФ "О правовом положении  иностранных граждан в Российской Федерации" от 25.07.2002г №115-ФЗ иностранный  гражданин - это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.

Лицом без гражданства  признается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации  и не имеющее доказательства наличия  гражданства (подданства) иностранного государства.

Безгражданство может быть абсолют-ным и относительным. Абсолютное безгражданство -- безгражданство с мо-мента рождения. Относительное безгражданство -- без-гражданство, наступившее в результате утраты граж-данства .

Вопрос о безгражданственности лиц представляет собой аномалию для любого государства, и в этой связи все государства том числе и Российская Федерация стремятся ограничить число безгражданственных лиц путем заключения специальных международных соглашений и принятия эффективных внутригосударственных законов. В частности Закон РСФСР "О гражданстве" 1991г. уже содержал ряд положений, имеющих целью сократить число безгражданственных лиц, которые нашли отражение также в Законе РФ «О гражданстве» от 31.05.2002 N 62-ФЗ. Установлено, что ребенок, родившийся на территории РФ от лиц без гражданства, является гражданином РФ. Согласно ст. 6 Закона, Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации.

Данный вопрос регулируется рядом таких международных  актов как Конвенция ООН «О статусе апатридов» 1954 г. и Конвенция  ООН «О сокращении безгражданства» 1961 г. В соответствии со статьей 1 последней «любое Договаривающееся государство должно предоставлять свое гражданство любому рожденному на его территории лицу, которое иначе было бы апатридом». Конвенция «О статусе апатридов» устанавливает, что в Договорившихся государствах должны соблюдаться основы правового статуса апатридов, которые, в общем, совпадают с правовым статусом иностранцев («Кроме тех случаев, когда апатридам на основании настоящей Конвенции предоставляется более благоприятное правовое положение, Договаривающееся государство будет предоставлять им положение, которым вообще пользуются иностранцы»), а в случаях нарушения прав со свобод «каждый апатрид имеет право свободного обращения в суды на территории всех Договорившихся стран» ст.16 Конвенции о статусе апатридов, принята 28 сентября 1954 года , вступает в силу 6 июля 1960 года., при этом в Конвенции под термином "апатрид" подразумевается лицо, которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона, но ее положения не распространяются:

i) на лиц, которые в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений Организации Объединенных Наций, кроме Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев;

ii) на лиц, за которыми компетентные власти страны, в которой они проживают, признают права и обязательства, связанные с гражданством этой страны;

iii) на лиц, в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они:

а) совершили  преступление против мира, военное  преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в международных  актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;

b) совершили тяжкое преступление неполитического характера вне страны, давшей им убежище, и до того, как они были допущены в эту страну;

с) виновны в  совершении деяний, противоречащих целям  и принципам Организации Объединенных Наций.

Необходимо заметить, что правовой статус иностранных  граждан и лиц без гражданства  различается, например, в вопросах дипломатической зашиты. Вместе с тем в большинстве случаев иностранные граждане и лица без гражданства с точки зрения права для государства одинаковы, что подтверждается законодательной и правоприменительной практикой.