Органи при парламенті

Органи при парламенті – це ті, які не входять до його внутрішньої структури, але допомагають йому здійснювати його повноваження або діють за його дорученням. До їх числа відносяться: органи та посадові особи, які здійснюють контроль за витрачанням державних коштів (Лічильна палата – в Австрії, Болгарії, Іспанії, Росії, ФРН; Верховна палата контролю – в Польщі; Бюджетне управління Конгресу; Генеральне рахункове управління – в США; генеральний (державний) контролер – в Естонії, Литві, Колумбії та ін.); омбудсмани (Уповноважений з прав людини – в Росії; Уповноважений щодо розгляду скарг – у Новій Зеландії; Посередник – у Франції; Адвокат народу – в Румунії; Парламентський комісар – у Великобританії, Гані тощо); Дитяче представництво, Представництво рівних можливостей і Рада новобранцівРада з міжнародних відносин (Македонія); Національна рада економіки і праці (Італія) тощо. Як слушно підкреслюється в літературі, парламенти, залишаючи за собою регулювання й остаточний контроль за діяльністю уряду та державної адміністрації, доручають поточні завдання згаданим спеціалізованим органам і установам, в яких на штатних засадах зайняті висококваліфіковані професіонали[8]. Вони не тільки формуються (призначаються) парламентами, але й підзвітні їм. (військовослужбовців) – у Швеції;

Про важливість подібних інституцій свідчить хоча би той факт, що конституції деяких країн (зокрема, Австрії, Іспанії, Росії) містять відповідні приписи щодо порядку утворення та їхнього статусу. Так, Конституція Іспанії (ст. 136) фіксує положення, відповідно до якого Лічильна палата конституються як вищий орган контролю за розрахунками та управлінням економікою держави, а також державним сектором. Лічильна палата безпосередньо підпорядковується Генеральним кортесам і здійснює делеговані ними функції щодо вивчення і перевірки загальних рахунків держави. щорічно вона надає парламенту доповідь, в якій повідомляє про допущені порушення і про накладені стягнення.

Конституції зарубіжних країн, особливо основні закони новітнього часу, чимало уваги приділяють регламентації інституту омбудсмана (із шведської мови ombudsman - представник чиїхось інтересів). Це спеціальна посадова особа парламенту, що спостерігає за законністю дії державних органів стосовно дотримання ними прав і свобод громадян. Як інститут він з’явився ще у ХVIII ст. у Швеції, але тільки у ХХ ст. отримав конституційне визнання у багатьох державах світу (наприклад, у Конституції Угорщини ).

Згідно з “Формою правління” та “Актом про Риксдаг” парламент  Швеції обирає з числа осіб, які  мають великий стаж юридичної  роботи, чотирьох омбудсманів –  своїх юридичних уповноважених  терміном на чотири роки, які повинні  здійснювати за законністю в публічній  діяльності. Цей контроль тут розповсюджується на цивільну і військову адміністрацію, суди й органи місцевого самоврядування. Конституційні акти надали омбудсманам право порушити перед Верховним судом справи про звинувачення в здійсненні службових злочинів суддями Верховного і Верховного адміністративного судів. Статус і організація діяльності омбудсманів визначається прийнятою риксдагом інструкцією[9].

І все ж не варто перебільшувати значення цієї інституції, адже у більшості випадків повноваження омбудсманів мають обмежений характер. Прикладом такої неадекватності посади реальним її можливостям може служити діяльність колишнього польського уповноваженого – проф. права Єви Леонтовської, яка з 1988 по 1990 рр. отримала 100000 скарг, з яких лише 5000 нею були розглянуті[10].

Невід’ємним компонентом  внутрішньої побудови палат (парламенту) у будь-якій державі є їхні власні адміністративні служби, тобто допоміжний апарат.

Допоміжний апарат парламенту (палат) – це організація державних службовців, які надають наукову, правову, організаційну і технічну допомогу в роботі парламенту в цілому, його палат, комітетам (комісіям) і парламентаріям. Оскільки жодна людина не в змозі однаково бути обізнаною в усіх сферах суспільного життя, а законодавствувати доводиться практично в усіх цих галузях, тут на допомогу члену парламенту приходить професійний допоміжний апарат, який, звичайно, включає фахівців високого гатунку і різного профілю. Крім того, парламентським структурам конче потрібні працівники, що виконують організаційно-технічні функції (збір інформації, підтримання зв’язків, листування, організація діловодства, матеріально-технічне і соціально-побутове обслуговування і т. ін.).

Аналіз законодавства  зарубіжних країн дозволяє говорити про те, що в деяких країнах статус допоміжного апарату отримав  правове регулювання на конституційному  рівні (наприклад, ст. 65 Конституції Греції, ст. 18 Конституційного акту Канади 1982 р., ст. 57 Конституції Японії, розділ ІХ “Акту про Риксдаг Швеції” тощо). Основні параметри, пов’язані з з формуванням і функціонуванням допоміжних служб, регламентуються законами і підзаконними актами, зокрема регламентами палат (наприклад, Іспанія, Румунія, Росія).

Типи і види допоміжних парламентських служб, як і статус їхнього  персоналу, похідні від волі самих  депутатів і завжди визначаються ними. Але у будь-якому разі допоміжний апарат палат (парламенту) складається  з трьох видів органів і  осіб: 1) допоміжні служби парламенту, його палат і комітетів (комісій) (бібліотека, секретаріат, господарська частина, друкарня, група комп’ютерного забезпечення та ін.); 2) консультанти і експерти парламенту, які працюють у дослідницьких службах; 3) особисті помічники парламентаріїв, їх референти і секретарі. Наприклад, у японському парламенті в кожній з палат діє свій секретаріат, який забезпечує технічну й організаційну підготовку пленарних засідань, провадження стенограм, фіксацію документації та здійснення інших формальностей канцелярського характеру. В межах секретаріату діють підрозділи, у віданні яких знаходяться комісії палат, законодавче бюро, дослідні лабораторії, парламентська бібліотека та парламентська поліція. Штат допоміжного персоналу складає: 1700 осіб – у Палаті представників і 1300 осіб – у Палаті радників[11]. Та з жодним парламентом світу не можна порівняти систему допоміжних органів Конгресу США, де чисельність службовців перевищує 30 тис. осіб.

Загальне керівництво  апаратом парламенту в більшості  країн здійснюють голови палат; у США - обрані, а у Великобританії - довічно призначені монархом клерки палат.

Безумовно, внутрішня побудова палат не є статичною, а постійно вдосконалюється. Останнім часом значно зросла роль партійних фракцій, допоміжного апарату, органів і установ, які утворюються при парламентах, тобто інфраструктури вищих органів народного представництва. Саме в реформуванні їх діяльності треба вбачати резерви підвищення ролі сучасних парламентів у житті суспільства.

Суттєвим елементом внутрішньої  побудови однопалатного парламенту, палат двопалатного парламенту є парламентські фракції (групи, клуби, парламентські партії), які визначаються як угрупування внутрі політичної партії в парламенті[7]. Утворюються вони, як правило, із числа депутатів парламенту, які належать до тієї чи іншої партії або дотримуються одних і тих же поглядів. У конституціях, прийнятих після Другої світової війни, не тільки визнається на найвищому юридичному рівні факт існування фракцій, але й містяться конкретні приписи, які регламентують питання утворення та функціонування парламентських фракцій. Так, відповідно до конституційних законів Швеції, обрані до Риксдагу депутати не можуть розпочати роботу, доки не приєднаються до однієї з парламентських фракцій. Іншою підставою для формування парламентських фракцій є мінімальний кількісний склад депутатів, достатній для їх створення. Регламентами палат, зокрема, встановлені такі норми: в Австрії – 5; Румунії – 10; Російській Федерації – 35 депутатів.

У деяких державах фракції мають особливий статус – “парламентських партій”. У Великобританії згідно зі звичаєм, що набув розповсюдження, всі політичні партії, які отримали представництво в Палаті громад (їх на початку 1994 року було 10), іменуються “парламентськими партіями”. Такі ж найменування мають депутатські об’єднання в парламентах Австрії, Канади, Нової Зеландії.

У парламентських фракціях є  своє керівництво: голова (іноді –  бюро, до якого входять лідери партій), в англосаксонських країнах призначаються  “батоги”, обов’язок яких – забезпечувати явку членів фракції на пленарні засідання палат, особливо під час голосування.

Про роль парламентських фракцій  у здійсненні державно-владних функцій можна отримати реальне уявлення на прикладі Португалії. Конституція цієї країни закріплює за ними такі права: а) участі в роботі комісій Асамблеї; б) висловлювання своїх пропозицій при складанні порядку денного; в) ініціювання шляхом подання інтерпеляцій Урядові дискусій з політичних питань; г) вимагати створення небхідночих парламентських комісій; д) здійснювати законодавчу ініціативу; е) вносити резолюції щодо програми Уряду та вотуму недовіри йому; є) отримання регулярної інформації від уряду щодо питань, які виявляють суспільний інтерес.

У цілому партійні угрупування  в парламенті якнайкраще виконують  завдання з’єднувальної ланки між урядом і громадською думкою.

Важливим елементом внутрішньої  побудови палат парламентів є їхні керівні органи. Керівний орган палати (парламенту) існує з моменту самоусвідомлення і самовираження колегії депутатів себе в якості соціално-політичної організації. Історично його появу пов’язують із засіданням англійського парламенту в 1377 р.: депутати, вислухавши вимоги короля, зібралися окремо на спеціальне засідання для їх обговорення, а згодом знову зібралися разом для оголошення своїх ухвал монарху через призначених ними представників-ораторів. Так з’явилась посада спікера (англ. Speaker – буквально оратор).

Форми організації керівних органів палат можна поділити на три основні групи:

1) в яких є одноосібні голови палат (за загальним правилом, вони мають одного або декількох заступників). Такий вид керівного органу передбачає законодавство таких держав, як Великобританія, Росія, Румунія, Японія та ін.;

2) керівництво якими здійснюють утворені (обрані) ними колегіальні органи (президії, постійні комітети тощо). Такими є бюро в Іспанії, оргкомітет у Чехії, президія сесії в КНР;

3) ті, де в палатах парламенту  є і голова й утворений палатою (однопалатним парламентом) колегіальний орган. Тут поряд із обраним палатою головою з власними повноваженнями діють також обрані палатою або утворені партійними фракціями члени колегіальних керівних органів, які також володіють своїми правами. До складу такого керівного органу обов’язково входять голова палати, його заступники, секретарі та квестори (Австрія, Іспанія, Італія).

Однією з ключових фігур  є посада голови палати (однопалатного  парламенту). Основна частина його повноважень пов’язана з організацією та проведенням пленарних засідань. Він представляє парламент у зносинах з іншими органами державної влади, виконує ряд церемоніальних функцій (зокрема, приймає присягу президента, суддів). Принципове значення має право голови палати (парламенту) на тимчасове заміщення посади президента республіки, залучення до участі в роботі різного роду координаційних органів, утворених при главі держави. Зробимо особливий наголос на особистих якостях керівника парламенту, або спікера палати. Ця посадова особа за неписаними правилами виконує багато делікатних функцій щодо посередництва як між правлячим і опозиційним блоками в парламенті, так і між законодавчою і виконавчою гілками влади. Тому ця посадова особа має бути нейтральною, обов’язково повинна володіти високими професійними та особистими якостями. Державно-правова практика демократичних країн ще раз доводить справедливість цього. Наприклад, у Франції Ж. Шабан Дельмас обіймав посаду голови Національної Асамблеї в п’яти легіслатурах (1958 – 1969 рр., 1978 р.) і був обраний ушосте в 1986 р.

Одним із головних елементів  внутрішньої побудови палат (парламентів) і одночасно їх найважливішим  робочим органом є їхні постійні комітети (комісій). Доцільно зробити деякі пояснення щодо застосовування термінів “комітет” і “комісія”. Вживання того чи іншого терміна залежить від відповідної національної терміносистеми: в країнах, які сприйняли англосаксонську систему права, для позначення вищеозначеного органу використовується термін “комітет”, а в тих, де панує континентальна система права – “комісія”. У палатах (парламенті) будь-якої держави можуть утворюватися як комітети, так і комісії, які, зрозуміло, певними ознаками між собою різняться. Комітети мають більш складну структуру (в його складі утворюються, як правило, підкомітети з основних напрямків його діяльності) і відіграють більш важливу роль в діяльності палат, ніж комісії. Реальне значення деяких комітетів в окремих країнах (Головного комітету Національної ради Австрії, комітетів із асигнувань обох палат Конгресу США та ін.) зросло настільки, що інколи вони набувають конституційного статусу.

Вперше постійні комітети (комісії) утворені наприкінці ХІХ ст. у парламенті Великобританії, а в 1902 р. вони з’явилися в парламентській практиці Франції. З самого початку вони були лише органами, які займалися попереднім розглядом питань, що обговорювалися потім на пленарних засіданнях палат (парламенту). В теоретичному плані роль цих органів залишилася такою і в наш час. З практичної ж точки зору, постійні комітети (комісії): по-перше, розвантажують палати (парламенти) від розгляду справ у деталях; по-друге, залучають до обговорення питань фахівців із числа недепутатів зі сторони; по-третє, дозволяють застосовувати спрощену процедуру обговорення, чим прискорюється вирішення справ.

Постійні комітети (комісії) мають спеціалізований характер: кожний з них відає однією галуззю (сферою), відповідно їм і доручається попередній розгляд усіх проблем, які стосуються даної галузі (сфери). Вважається найбільш зручною і продуктивною така система спеціалізації, при якій коло питань, що відноситься до відання комітетів (комісій), збігається з питаннями, які входять до компетенції відповідних міністерств. Кожна палата (однопалатний парламент) утворює певну кількість постійних комітетів (комісій): у США нижня палата має 22, а верхня – 16; в Австрії – відповідно 33 і 10; в Японії – 18 і 16; у Франції – у кожній палаті утворено по 6 комісій.

Чи не найрозгалуженіша і найскладніша система парламентських комітетів у Конгресі США. Вона має таку структуру: постійні комітети в кожній палаті , спеціальні та постійні об’єднані комісії, розслідувальні комітети (в кожній палаті й об’єднані), узгоджувальні комітети, а також і т. зв. комітети всієї палати в кожній палаті. А до їх складу входять десятки постійних і спеціальних підкомітетів (у Сенаті – 60, а в Палаті представників - 82). Підкомітети – це ті підрозділи Конгресу, де тісно співпрацюють три сторони: законодавці, відповідні відомства виконавчої влади і лобісти, що репрезентують зацікавлені в проходженні того чи іншого законопроекту групи.

Основною організаційно-правовою формою роботи постійних комітетів (комісій) є їх засідання. Кворум, звичайно, складає половина складу, в Польщі – 1/3. На засіданнях попередньо обговорюють  законопроекти, від їхнього імені  співдоповідач виступає на парламентарному засіданні парламенту (палати). Комітетська стадія обговорення законопроекту багато в чому визначає їх зміст і долю. Комітети (комісії) часто обговорюють інформації керівників відповідних виконавчих відомств.

Особливі повноваження мають  постійні комісії в Іспанії, Італії, Мексиці, секції в Греції. При певних умовах вони навіть приймають закони замість палат.

Палати (парламенти) у разі необхідності утворюють тимчасові комісії – слідчі, ревізійні, спеціальні, особливі, редакційні та ін. Такі комісії утворюються для розгляду будь-якого конкретного питання та припиняють своє існування після підведення підсумків своєї діяльності. Для них характерними особливостями є суворо обмежені повноваження і терміни дії.

Павло Скоропадський прийшов до влади завдяки підтримці німецької влади й був змушений прийняти їхні умови. Згідно з цими умовами Центральна Рада розпускалася, вибори в законодавчі органи повинні були відбутися при обліку умов німецької влади. Було встановлено заборону на антинімецькі виступи, поновлювалася власність на землю, відсторонення від влади деяких членів уряду.  
29 квітня 1918, на з'їзді «Земельних Власників Україна» генерал Павло Скоропадський був оголошений гетьманом України. «Хлібороби» відокремилися від «земельних власників» ще напередодні, 28 квітня, і підтримували нового гетьмана за певних умов. В основному, їх можна звести до створення незалежної, вільної Української держави, скликання Української народної ради, призначенням в уряд людей, які довели свою відданість ідеї національної держави. Скоропадський прийняв ці умови, проте майже всі вони не були виконані, а подальші з'їзди «хліборобів» були заборонені.  
Скоропадський відразу після свого проголошення видав «Грамоту до всього українського народу». Повідомляли, що найближчим часом вийде закон про вибори до Сейму Україні, а до тих пір порядок і законність в державі буде підтримуватися гетьманською владою. У той же день було проголошено "Закони про тимчасовий державний устрійУкраїни», згідно з якими в руках гетьмана зосереджувалася виконавча і законодавча влада. Тобто гетьману належало право приймати закони і призначати голів виконавчої влади та визначати її склад. Він здійснював усі відносини з іноземними державами. Гетьман був також головнокомандувачем армії і флоту, і тільки контроль над судами був покладений на Генеральний Суд. Було змінено й назви держави, замість УНР воно стало називатися Українську державу (Украйинська Держава). Новий пристрій держави більше нагадувало колишній царський пристрій, було ліквідовано місцеве самоврядування, тобто замість демократичної республіки встановлювалася фактично конституційнамонархія. До 10 травня був сформований новий уряд, до якого увійшли тільки два українці. Решта були представниками російських партій, в основному кадетів.  
Управління державою покладалося на призначену гетьманом Раду Міністрів. У «Законах про тимчасовий державний устрій України» визначалися загальні функції міністерств і самих міністрів. В умовах конспірації гетьманці не могли підшукати кандидата на посаду голови Кабінету Міністрів. Їм був призначений М. Устимович - близький до гетьмана, але майже не відомий в українських колах людину. Він не зумів підібрати собі міністрів, так як багато діячів, в першу чергу, з партії соціалістів-федералістів, відмовилися прийняти його пропозицію. Не вдалося це зробити і наступному главі уряду - професорові історії та права М. Василенко. Працювати з ним погодився лише Д. Дорошенко, який зайняв пост міністра закордонних справ. Наступним очолив Кабінет Міністрів Ф. Лизогуб. А. Ржепецький став міністром фінансів, С. Гутник - міністром торгівлі, В. Кокольцов - міністром земельних справ, Ю. Соколовський - міністром продовольства, В. Зіньківський - міністром култури, Ю. Люблінський - міністром народного здоров'я, М. Василенко - міністром освіти , Б. Бутенко - міністром шляхів, М. Чубинський - міністром юстиції, Ю. Вагнер - міністром праці, Г. Афанасьєв - державнимконтролером, І. Кістяківський - державним секретарем. У своїй діяльності члени уряду підпорядковувалися гетьману, що обумовлювалося законом «Про порядок складання законопроектів, внесення їх до Ради Міністрів, обговорення, затвердження їх і про форму і порядок оголошення законів». У цьому законі конкретизувалися функції уряду упроцесі законотворчості, керівництво якою здійснював державний секретар. Саме він подавав законопроекти в розгляд Раді Міністрів. Цим же законом визначалися повноваження Генерального суду як «як вищого охоронця Iзахісніка закону».