Организация деятельности Конституционных уставных судов субъектов РФ и проблемы, возникающие при ее реализации

СОДЕРЖАНИЕ

1. Введение……………………………………………………………............2
2. Организация деятельности Конституционных уставных судов субъектов РФ и проблемы, возникающие при ее реализации………………………………………………………………….3
3. Заключение…………………………………..……………………………..9
4. Список использованных источников и литературы……………...……11

ВВЕДЕНИЕ

С принятием новой Конституции РФ1 у субъектов Федерации появилась возможность решать по собственному усмотрению целый ряд вопросов в области государственного устройства. Нормотворчество перестает быть уделом элитарных групп, в этот процесс вовлекаются сотни, тысячи депутатов различных уровней, руководители органов исполнительной власти субъектов Федерации, работающих во всех уголках страны. Однако ни для кого не секрет, что нормотворчество в субъектах Российской Федерации находится в стадии становления и принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации правовые акты, а также правовые акты органов местного самоуправления содержат значительное число ошибок, что приводит в ряде случаев к нарушению прав граждан. Такая юридическая практика ставит под угрозу создание в России демократического государства, высшей ценностью которого являются правовые возможности человека. Действующее федеральное законодательство содержит установления, позволяющие осуществлять судебный конституционный контроль, как на уровне Российской федерации, так и ее субъектов.

В условиях формирования институтов гражданского общества, реальной демократии, создания правового государства, одним из существенных признаков которого является господство права, конституции и закона, конституционное правосудие все более органично входит в государственно-правовую систему России и ее субъектов.

Специфическим институтом обеспечения и охраны действия принципа верховенства Конституции является конституционный контроль, который осуществляют органы конституционного правосудия. В России данная функция осуществляется на федеральном уровне Конституционным Судом РФ, а на региональном - органами конституционной юстиции субъектов РФ.

Конституционный контроль  уже обрел ряд проблем, требующих решения. Увеличение числа названных судов, рассмотрение практики их работы ставят немало вопросов. Особую остроту приобретают проблемы организации, правового статуса и компетенции органов конституционного правосудия. Непосредственно, вместе с тем, целью работы является анализ организационной деятельности конституционных судов субъектов Российской Федерации, выявления причин и проблем функционирования.

ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНСТИТУЦИОННЫХ УСТАВНЫХ СУДОВ СУБЪЕКТОВ РФ И ПРОБЛЕМЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ ПРИ ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ

Конституционное правосудие является принципиально новым для России правовым институтом, предназначение которого состоит в обеспечении верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации, защите прав и свобод личности, упорядочении властных полномочий органов государства. Главной и отличительной особенностью конституционного правосудия является его функция подчинения политики праву. Это единственный вид правосудия, наделенный полномочием официального толкования Конституции, оценивающий законодательные нормы с позиции соответствия их Конституции Российской Федерации и определяющий конституционно-правовые критерии толкования оспариваемых норм.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., закрепила федерализм демократического правового государства, который предусматривает равноправие субъектов, составляющих Российскую Федерацию.

Конституцией Российской Федерации предусмотрено, что каждый субъект Федерации имеет свою конституцию или устав, самостоятельно определяет свои органы государственной власти, в том числе и судебные, которые должны содействовать обеспечению охраны конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

Юридическая природа Конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации определяется конституциями и уставами субъектов, а также законодательством субъектов о конституционных (уставных) судах. Конституции и уставы субъектов Федерации имеют учредительное значение для конституционных и уставных судов, поскольку субъекты самостоятельно определяют свою систему органов государственной власти, куда входят конституционные и уставные суды. Следовательно, нормативным правовым актом, учреждающим Конституционный (уставный) суд субъекта Федерации, является не Конституция РФ, которая установила систему федеральных органов государственной власти, а Конституция (Устав) субъекта.

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, говорит о том, что "каждый из судов, входящих в судебную систему Российской Федерации, является, с одной стороны, самостоятельным субъектом, осуществляющим судебный конституционный контроль, а с другой - одним из элементов, составляющих эту единую систему", и "действует он только в порядке и в пределах, установленных этой системой. Вкладываемый Конституционным Судом Российской Федерации в содержание рассматриваемого положения смысл состоит в том, что Конституционные (уставные) суды, как и мировые судьи, вместе с федеральными судами входят в судебную систему Российской Федерации.

В непродолжительной истории становления конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации М.А. Митюков выделяет четыре этапа: 1) зарождение идеи учреждения специализированных органов конституционного надзора (контроля) в российских регионах; 2) создание первых республиканских конституционных судов (1991 - 1993 гг.); 3) образование специализированных органов конституционного контроля в республиках и областях после принятия Конституции РФ (1994 - 1996 гг.); 4) возникновение конституционных (уставных) судов на основе Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации"2.

В настоящее время создание и развитие органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации регламентируется тремя Федеральными законами: Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации", Федеральным законом от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"  и Федеральным законом от 20 июня 2000 г. "О внесении изменения в статью 21 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации"

После выхода Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"3 начался современный этап конституционной юстиции в субъектах. Он связан с тем, что названный Закон не только признал возможность создания Конституционных (уставных) судов субъектов, но и установил следующие доктринальные принципы их функционирования:

- Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации входят в судебную систему Российской Федерации и относятся к судам субъектов Федерации (ст. 4);

- учреждение органа конституционного  контроля в субъекте Федерации  не является обязательным, субъект  самостоятельно принимает решение  об образовании такого органа (ч. 1 ст. 27);

- к компетенции Конституционного (уставного) суда субъекта Федерации относится рассмотрение вопросов соответствия законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта, органов местного самоуправления Конституции (Уставу) субъекта, а также толкование соответствующего учредительного акта субъекта (ч. ч. 1, 3 ст. 27);

- финансирование Конституционного (уставного) суда производится исключительно за счет средств бюджета субъекта Федерации (ч. 2 ст. 27);

- процессуальный порядок деятельности Конституционных (уставных) судов определяется законодательством субъекта Федерации (ч. 1 ст. 30);

- решение Конституционного (уставного) суда субъекта Федерации, принятое в пределах его компетенции, не может быть пересмотрено никаким иным судом (ч. 4 ст. 27).

Учреждение в субъектах Российской Федерации судебных органов конституционного контроля явилось позитивным моментом в укреплении российской государственности и демократического конституционного строя Российской Федерации. Конституционная юстиция субъектов Российской Федерации была создана исходя из реальной необходимости авторитетного и эффективного конституционного контроля за деятельностью региональных органов государственной власти и местного самоуправления в целях признания и соблюдения ими конституционных норм, защиты прав и свобод человека и гражданина.

По своей природе Конституционные (уставные) суды субъектов РФ аналогичны природе Конституционного Суда РФ. Это судебные органы конституционного контроля, осуществляющие самостоятельно и независимо судебную власть посредством конституционного судопроизводства - той формы судопроизводства, которая предусмотрена ст. 118 Конституции РФ4. Обоснованность и целесообразность их создания не вызывает сомнения, поскольку появление в субъектах РФ собственных органов конституционного (уставного) правосудия повышает роль регионов в развитии федеративных отношений в соответствии с принципами конституционного строя, способствует обеспечению верховенства Конституции РФ и на этой основе упрочению Российского государства.

 Таким образом, проблема образования Конституционных (уставных) судов субъектов РФ имеет принципиально важное значение не только для развития отечественной судебной системы, но и для развития Российской Федерации как единого и целостного федеративного государства. Вопрос же о самостоятельности субъектов Российской Федерации в вопросе формирования органов конституционной (уставной) юстиции, наделении Конституционных (уставных) судов полномочиями, не предусмотренными Федеральным конституционным законом и не затрагивающими компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, остается предметом ведения субъектов Российской Федерации. И тому есть объяснение.

Следующие основания, позволяющие охарактеризовать систему Конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации:

1) создание Конституционных (уставных) судов является решением самих субъектов Российской Федерации;

2) перечень вопросов, подведомственных Конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации при условии их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, определяется непосредственно субъектами Российской Федерации;

3) возможность осуществления  Конституционными (уставными) судами правосудия провозглашается как Федеральным конституционным законом, так и основными законами субъектов Российской Федерации, а процесс отправления правосудия регламентируется соответствующими законами о Конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации;

4) решения Конституционных (уставных) судов обязательны для исполнения и соблюдения только на территории субъектов Российской Федерации, их действие и сила распространяются на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, общественные объединения и граждан субъектов Российской Федерации;

5) деятельность Конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации финансируется из средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Законы о Конституционных (уставных) судах  субъектов Российской Федерации закрепляют:

- финансирование Конституционных (уставных) судов за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и обеспечение возможности независимого осуществления конституционного (уставного) судопроизводства в полном объеме

- самостоятельность и  независимость Конституционных (уставных) судов в финансовом, материально-техническом, организационном, информационном и кадровом обеспечении от любых органов и издаваемых ими актов.

После принятия Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" ст. 27 данного Закона отбросила юридические основания для споров о легитимности Конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации. Однако процесс становления конституционной юстиции идет медленно. В частности, исследование основных законов субъектов РФ позволяет выделить следующие группы регионов, относительно формирования Конституционных судов в субъектах:

а) субъекты РФ, которые вообще не разрешают вопросы по определению полномочий уставных судов: (Архангельская область)

б) регионы, законодательство которых, упоминая о наличии у суда субъекта РФ собственной компетенции, делает отсылку к специальному закону, в котором она должна быть установлена, - Конституция Республики Алтай (ст. 126);

в) субъекты РФ, акты которых просто воспроизводят дефиницию ч. 1 ст. 27 ФКЗ о судебной системе РФ, - Конституция Карелии (ч. 2 ст. 68);

г) субъекты РФ, законодательство которых апеллирует к ч. 1 ст. 27 ФКЗ о судебной системе РФ, но допускает также, что полномочия суда могут закрепляться и региональными нормативными актами, - Уставы Калужской области (ч. 3, 5 ст. 32);

д) субъекты РФ, которые нормативно закрепляют за органами конституционного (уставного) контроля более широкий круг полномочий, чем установлен ч. 1 ст. 27 ФКЗ о судебной системе РФ, - Конституции Адыгеи (ст. 69, 101);

е) регионы, использующие вышеуказанный вариант правового регулирования, но при этом выделяющие также субъекты (физические и юридические лица), которые имеют право обращаться в Конституционный (уставной) суд, - Конституция Республики Удмуртии (ч. 2 ст. 105)5.

Устав Красноярского края, действовавший до объединения региона с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами, предполагал наличие в крае Уставного суда, о котором был принят соответствующий закон, но фактически суд создан не был и к работе не приступил (хотя вопрос о его формировании обсуждался, в частности, в 2003 г.). 
Ныне действующий Устав края, принятый 05 июня 2008 г., наличия в регионе Уставного суда не предполагает вообще. 
Устав Таймырского автономного округа предусматривал наличие в округе Уставного суда (ст. 55.2) и даже провозглашал его «высшей судебной властью в автономном округе», но реально этот орган в округе не функционировал. 
Устав Эвенкийского автономного округа (в редакции, действовавшей на дату объединения) существования в округе Уставного суда не предусматривал.

В настоящее время Конституционные суды или подобные им органы конституционного контроля образованы в основном в республиках. В ряде республик и областей Конституционные (уставные) суды уже функционируют в течение нескольких лет. Накоплен определенный опыт.

И это несмотря на то, что их работа доказала их социальную необходимость и востребованность. Это подтверждается тем, что основная задача Конституционных (уставных) судов субъектов РФ - приведение местных законов и разных нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией (Уставом) субъекта. Поэтому такие суды способствуют, с одной стороны, укреплению законности, а с другой - совершенствуют правовую систему субъекта потому, что разрешают юридические коллизии и конфликты.

Специалисты отмечают, что сотни местных законов и нормативных актов были признаны не соответствующими Конституциям и Уставам субъектов Федерации, федеральному законодательству и Конституции России.

Органы конституционной юстиции субъектов помогают решать местной власти многие задачи, особенно в сфере защиты прав и свобод человека. Практика показывает, что и на региональном уровне большинство решений Конституционных судов связано именно с их правозащитной функцией.

Такие суды составляют в государстве тот эффективный рычаг, с помощью которого исполнительная и законодательная власти субъектов могут эффективнее решать возложенные на них местной конституцией задачи по защите Основного Закона. При этом следует отметить, что других региональных органов государственной власти, призванных обеспечить конституционную законность, попросту не существует.

Наконец, Конституционные (уставные) суды субъектов много делают для согласования федерального и регионального законодательства, а значит, способствуют формирования единого правового пространства и тем самым укрепляют государственность. Конституционный суд субъекта РФ можно назвать гарантом социально-территориального в особенности равноправия людей. Вместе с тем возникли и проблемы их деятельности, нуждающиеся в теоретическом осмыслении. Особый интерес представляют вопросы становления названных судов, их организации и компетенции.

Некоторые организационные характеристики деятельности Конституционных судов субъектов:

• Эти суды небольшие по своему численному составу, который варьируется в пределах 5-10 судей (в республиках Дагестан, Марий Эл, Коми – пять); Кабардино-Балкарской Республике, Республике Саха (Якутия) - семь;
• Большинство судов состоит из председателя, его заместителя, секретаря и судей (республики Адыгея, Дагестан, Карелия, Татарстан, Тыва, Саха (Якутия), а в Конституционном Суде Республики Бурятия - председатель и судьи.
• Неодинаково в субъектах Российской Федерации регламентируется порядок избрания председателя, заместителя председателя и секретаря органа конституционного правосудия. В некоторых из них этот вопрос решается в конституциях либо уставах (в республиках Бурятия, Карелия, Тыва, Свердловской области), а в других - в Законах о конституционных судах (в республиках Адыгея, Дагестан, Коми, Мари Эл) либо в тех и других актах. Ими предусмотрено несколько процедур.
• Срок полномочий  различен. (Председатель и секретарь Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) избираются сроком на пять лет при неограниченном сроке полномочий судей, а Председатель, его заместитель и член-секретарь Конституционной Палаты Республики Адыгея - на четыре года;
• В отличие от парламента, президента (главы республики или правительства), избираемых на установленный конституцией срок, полномочия конституционного суда во многих законах республики не ограничены каким-либо временем (республики Адыгея, Бурятия, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Татарстан, Кабардино-Балкарская Республика). Срок полномочий Конституционных Судов республик Дагестан и Тыва определен в 10 лет;
• Внутренней структуре Конституционных (уставных) судов присуща простая организация: помимо административного подразделения, именуемого в одних судах аппаратом (республики Адыгея, Бурятия, Свердловская область), а в других - секретариатом (республики Карелия, Коми, Тыва) они не имеют других подразделений. Дела рассматриваются, как правило, всем составом суда на общих заседаниях при наличии предусмотренного закона кворума.

Организация деятельности также обусловлена порядком финансирования названных судов за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Экономическое состояние отдельных республик и областей "затормозило" процесс создания в них судов. Причем в отдельных из них существует достаточная законодательная база для образования Конституционных и уставных судов (например, Республика Тыва, Тюменская область). В других субъектах органы исполнительной власти не желают тратить средства региональных бюджетов на создание судебной системы, полагая, что финансировать эти расходы должен все же федеральный центр. Налицо серьезное противоречие, которое состоит, с одной стороны, в том, что если Конституционные (уставные) суды создаются в порядке реализации предметов исключительного ведения Российской Федерации, то их деятельность должна обеспечиваться соответствующими дотациями федерального центра.

С другой стороны, Конституционные (уставные) суды образуются субъектами Российской Федерации и могут ликвидироваться  волеизъявлением того или иного субъекта Российской Федерации. Российская Федерация не вправе принять решение об упразднении регионального Конституционного (уставного) суда, поскольку такое решение правомочен принять только тот субъект Российской Федерации, который создал на своей территории Конституционный (уставный) суд.

Обеспечение Конституционных (уставных) судов квалифицированными юридическими кадрами также является непосредственной характеристикой организации. Как справедливо отмечает В.В. Гошуляк, особенно остра эта проблема в тех российских регионах, где нет достаточно крупных научных центров, готовящих квалифицированные кадры по профильным для Конституционных (уставных) судов юридическим специальностям, что во многом препятствует образованию данных органов в субъектах Российской Федерации

Не способствует развитию региональной конституционной юстиции и складывающийся порядок назначения судей Конституционных (уставных) судов. Сейчас судьи почти всех Конституционных (уставных) судов назначаются соответствующим законодательным собранием по представлению президента, губернатора. Такой порядок не позволяет учесть интересы всех ветвей власти и обеспечить достаточный уровень независимости суда. Представляется, что более демократичным было бы формировать Конституционные (уставные) суды на паритетных началах, когда бы судьи в равных частях назначались президентом (губернатором, главой республики), законодательным собранием и судейским сообществом6.

Выделение пяти групп полномочий анализируемых судебных инстанций. Они относят к первой группе разрешение дел о соответствии Конституциям республиканских законов, постановлений, нормативно-правовых актов представительных и исполнительных органов власти районов, городов республиканского значения, органов местного самоуправления. Вторая группа полномочий касается международных договоров, межреспубликанских и межрегиональных договоров. Третья группа полномочий - договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти республик. К четвертой группе относятся полномочия, связанные с разрешением споров о компетенции между высшими органами государственной власти и органами местного самоуправления. И, наконец, последняя, пятая группа представляет собой полномочия, связанные с толкованием основного закона субъекта РФ.

Представляется, что определенная им компетенция не ограничивает объем полномочий Конституционного (уставного) суда, который вправе рассматривать и другие вопросы, если они вытекают из исключительной компетенции субъекта РФ (ст. 73 Конституции Российской Федерации) и не конкурируют с полномочиями Конституционного Суда Российской Федерации и других федеральных судов.

Далее, как думается, стоит обратить внимание на то обстоятельство, что в Федеральном конституционном законе о судебной системе РФ ничего не говорится о характере и конкретных формах взаимоотношений Конституционного Суда РФ и Конституционных (уставных) судов. Как известно, федеральный орган конституционного контроля разрешает дела о соответствии законов и иных нормативных правовых актов федеральной Конституции, а Конституционные (уставные) суды - о соответствии региональных нормативных правовых актов основному закону субъекта РФ, что дает некоторым ученым основание утверждать, что "между ними нет ни организационных, ни процессуально-правовых связей". По их мнению, взаимодействие Конституционного Суда РФ и изучаемых органов, по существу, сводится к обмену опытом, так как Конституционные и уставные суды субъектов РФ имеют свою сферу компетенции, достаточно четко отграниченную от сферы компетенции Конституционного Суда РФ. Поэтому в настоящее время следует развивать такие формы взаимоотношений Конституционного Суда РФ и исследуемых судов, как совместные совещания-семинары судей, периодические публикации постановлений органов конституционного (уставного) контроля субъектов РФ в "Вестнике Конституционного Суда РФ", стажировки судей субъектов РФ в федеральном органе конституционного контроля и т.п. Данные способы взаимодействия можно дополнить взаимным информированием органов федерального и регионального конституционного (уставного) контроля о принятых решениях, предоставлением юридических консультаций со стороны сотрудников Конституционного Суда РФ и т.п.

Достаточно обширна и разнообразна практика Конституционного Суда России по делам о защите конституционных прав и свобод человека и гражданина. Она, в частности, охватывает вопросы, связанные с гражданством, избирательными правами, политическими свободами, социальными гарантиями, судебной защитой, и затрагивает нормы отраслевого законодательства: гражданского, уголовного, жилищного, трудового, пенсионного и других. В своих решениях, касающихся защиты прав и свобод граждан, Конституционный Суд неоднократно ссылался на основополагающие конституционные принципы, позволяющие ему не только обосновывать свои выводы, но и углублять содержание этих принципов, интерпретировать их применительно к конкретным правовым ситуациям, создавая образцы их понимания для правоприменительной деятельности.

Конституционный Суд Российской Федерации является бесспорным авторитетом и признанным ориентиром, на который в осуществлении своей деятельности равняется вся региональная конституционная юстиция. Глубоко аргументированные и юридически выверенные итоговые решения, принимаемые Конституционным Судом России, являются своего рода эталоном качества, к которому стремятся при принятии своих решений Конституционные суды субъектов Федерации. Высочайший уровень организации конституционного судебного процесса, установленный в Конституционном Суде Российской Федерации, дает возможность почерпнуть соответствующий опыт для совершенствования конституционного судопроизводства в Конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем обозначенная проблема, как думается, полностью не разрешена; в частности, в АПК РФ и ГПК РФ юрисдикция Конституционных (уставных) судов не учитывается. В связи с этим необходимо дополнить данные законы положением о том, что в тех субъектах РФ, где функционируют изучаемые суды, только они рассматривают дела о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ его основному закону. Кроме того, с учетом создания в ближайшей перспективе системы административных судов было бы целесообразным в соответствующем федеральном законе четко разграничить полномочия Конституционных (уставных) судов субъектов РФ, судов общей юрисдикции и создаваемых административных судов 7.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведение в нашей стране правовой реформы, закрепление в Конституции Российской Федерации принципов федерализма, признание за субъектами Российской Федерации права иметь самостоятельные правовые системы и самостоятельные системы органов государственной власти обусловили необходимость создания эффективных правовых механизмов защиты Конституции Российской Федерации, Конституций и Уставов субъектов Федерации. Демократизация государства вызвала необходимость создания эффективных форм осуществления конституционного контроля. Опыт формирования органов государственной власти в Российской Федерации и ряде ее субъектов свидетельствует, что эффективной формой защиты Конституции и основных законов субъектов Федерации, осуществления конституционного контроля является функционирование в них Конституционных (уставных) судов.

Несмотря на возможность субъектов Российской Федерации наделить свои Конституционные (уставные) суды столь широкими полномочиями и тем самым упрочить законность в правотворчестве и применении права на своей территории, становление судебных органов конституционного контроля идет крайне медленно. В этих условиях встает вопрос о расширении, в том числе на договорной основе, полномочий Конституционного Суда Российской Федерации по осуществлению конституционного контроля на территории тех субъектов Российской Федерации, которые не имеют Конституционных (уставных) судов8.

Причин такого медленного становления судебных органов конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации существует несколько, в том числе правовые, кадровые, финансовые и организационные.

Требуются совместные усилия федеральных и региональных органов власти для устранения этих причин и решения проблем конституционного (уставного) правосудия. Среди них: разработка модельных законов, содействие подготовке квалифицированных кадров, методическая помощь со стороны федеральных судов, создание материальных условий для вновь образуемых судов, завершение в течение ближайших лет формирования правовой базы для конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации и реального образования Конституционных (уставных) судов9.