Органы законодательной власти. 5

                                          Введение

     В юридической литературе принято  разделять органы государственной  власти, - с функциональной точки  зрения, - на органы законодательной   власти, органы государственного  управления  (исполнительной власти) и органы судопроизводства (власти  судебной).

     Хотя, согласно принципам правового государства, провозглашенным Конституцией РФ, верховенство в системе  органов государственной  власти должно принадлежать закону, т. е., законодательному  органу, - в  системе государственного  управления - Федеральному Собранию, и, прежде всего, Государственной  Думе, являющейся носительницей народного суверенитета по принципам своего формирования на основе всеобщего избирательного права, - фактически, приоритетное положение, более того, господствующее положение  в системе  органов государственной  власти  принадлежит Президенту, именуемому в ст.80 "главой государства".

     Избираемый  также как и Дума, на основе всеобщего  избирательного права, Президент выступает, так сказать, олицетворением народного  суверенитета. Практически же, получивший мандат от народа президент оказывается  независимым от этого самого народа, не подотчетен ни избравшему его народу, ни его представителям в Думе. В  то же время он, согласно конституционным  положениям, концентрирует в своих  руках огромный объем властных полномочий, как исполнительной власти, - формируя фактически лично состав Правительства  РФ и имея право председательствовать в нем - так и власти законодательной, обладая правом издавать Указы, имеющие силу Закона, - а также и власти судебной, поскольку формирование судебно-правового корпуса также находится в его руках.

     Цель  нашего реферата, рассмотреть структуру и роль законодательных федеральных органов власти РФ.

                      1. Органы законодательной власти

     Органы  законодательной власти - это Федеральное  Собрание РФ, народные собрания, государственные  собрания, верховные советы, законодательные  собрания республик в составе  РФ; думы, законодательные собрания, областные собрания и другие законодательные  органы власти краев, областей, городов  федерального значения, автономной области  и автономных округов. Основная особенность  этих органов состоит в том, что  они избираются непосредственно  народом и никаким другим путем  формироваться не могут. В своей  совокупности они составляют систему  представительных органов государственной  власти РФ.

     Являясь законодательными органами, представительные органы государственной власти выражают государственную волю многонационального народа РФ и придают ей общеобязательный характер. Они принимают решения, воплощаемые в соответствующих  актах, принимают меры к исполнению своих решений и осуществляют контроль за их реализацией. Решения  законодательных органов обязательны  к исполнению всеми другими органами соответствующего уровня, а также  всеми нижестоящими органами государственной  власти и органами местного самоуправления.

     Органы  законодательной власти подразделяются на федеральные и региональные (субъектов  Федерации).

     Федеральным законодательным и представительным органом РФ является Федеральное  Собрание Российской Федерации. Это  общегосударственный, общероссийский орган государственной власти, действующий  в масштабах всей России.

     Все другие законодательные органы, функционирующие  на территории РФ, являются региональными, действующими в пределах соответствующего субъекта Федерации.

     2.Роль представительного (законодательного) органа власти в рамках правового государства.

     Важнейшим элементом политической системы  общества является государство. Через  государство прежде всего осуществялется власть, управление обществом. Выражая  волю народа, современное государство  фактически приобрело статус (лат. status – положение) политического центра, с которым взаимодействуют все  другие институты политической системы.

     На  государство возлагается обязанность  укреплять единство общества, сохранять  в нем определенный порядок. Для  осуществления этого порядка  государство использует в своей  деятельности как методы убеждения  и воспитания, так и методы принуждения. Только оно, в отличие от других политических и общественных организаций, имеет  в своем распоряжении аппарат  насилия – армию, органы правопорядка и безопасности.

     Государство издает законы по разным вопросам политической и общественной жизни, действующие  на всей его территории; взимает  налоги, которые обеспечивают ему  нормальную деятельность и функционирование. Современное государство наряду с властными функциями все  больше внимания уделяет общецивилизационным  функциям. Среди них прежде всего  следует назвать защиту государственного строя, предотвращение и устранение социально опасных конфликтов, осуществление  общей для всей страны политики в  экономической, финансовой, научной, культурной и других сферах развития взаимовыгодных связей с другими странами, укрепление с ними фронта демократических сил.

     Все большее значение приобретает такая  форма государства, которая называется правовое государство. Идея правового  государства зародилась давно. Она  получила выражение еще в трудах древнегреческих мыслителей, которые  обосновали тезис о том, что справедливым может быть лишь общество, в котором вся его жизнедеятельность базируется на законе. Закону равно подчиняются как властные структуры, так и все граждане общества.

     Однако  идея правового государства довольно трудно пробивала себе путь в реальной жизни. Она длительное время не получала признания во многих странах. В Российской Федерации серьезный интерес  к правовому государству начал  проявляться только в 80-х годах  нашего столетия. До этого времени  идея правового государства в  нашей юридической науке не разрабатывались, поскольку бывший Советский Союз развивался в условиях, когда государственная  власть опиралась на идеологию, а  не на право.

     С развитием демократии в России создались  реальные условия для становления  в нашей стране правового государства. Его основным принципом является верховенство законов во всех сферах общественной жизни. Это воплощается  в таких требованиях, как связанность  законом самого государства, всех его  органов, должностных лиц и граждан; незыблемость свободы, прав, чести и  достоинства личности, их охрана и  гарантированность со стороны государства; взаимная ответственность государства  и личности на основе закона; эффективный  контроль и надзор за осуществлением законов и других нормативно-правовых актов; недопустимость подмены законов  ведомственными инструкциями; разделение властей в государстве; равенство  всех граждан перед законом.

     Для успешного функционирования такого государства, дальнейшего развития его демократических институтов большое значение имеет разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Какая же из трех ветвей занимает верховное положение в  правовом государстве? Ею, конечно же, является законодательная власть. Ведь именно она облекает в закон основные направления внутренней и внешней  политики, обеспечивает верховенство закона в обществе.

     Идея  разделения властей стала одним  из конституционных принципов, закрепленных в законодательных актах Великой  Французской революции и в  Конституции США. Как один из важнейших  принципов функционирования государственного механизма этот принцип был провозглашен в Конституции Российской Федерации 1993 года. Но согласитесь, что из трех ветвей (отраслей) государственной  власти какая-то одна должна выйти на первое место. В противном случае государственный механизм окажется поражен нездоровой борьбой за фактическое  верховенство или превратится в  силу торможения. Сущность принципа разделения властей состоит в том, что  законодательной власти предоставляется  право разрабатывать и принимать  законы, другие нормативно-правовые акты, утверждать бюджет и т. д. Законодательная  деятельность в России осуществляется Федеральным собранием: федеральные  законы принимаются Государственной  думой, в ряде случаев с обязательным последующим рассмотрением в  совете Федерации.

     Для понимания вопроса о том, что  представляют из себя в России субъекты Федерации, нам необходимо также  выяснить форму государственного устройства Российской Федерации. Этим понятием обозначается организация отношений между  центральными высшими и местными органами власти, организация самой  территории государства.

     По  этому признаку все государства  делятся на унитарные и федеративные, объединенные конституционным способом, т. е. сверху на основе конституции страны или иного конституционного документа, в которых центральная власть признает федеративное устройство и  автономию отдельных территорий.

     Новая Российская Федерация, возникшая как  правопреемница РСФСР, также строится на конституционных началах, хотя важную роль играет и Федеративный договор, заключенный в 1992 году между субъектами Федерации и федеральной властью.

     Федеративные  государства строятся либо по признаку территориальной автономии, либо по признаку национальной территориальной  автономии.

     Новая Российская Федерация строится сразу  на обоих признаках – национальном и территориальном, а национальная автономия реализуется и в  государственной национальной, и  в административно-национальной форме. Итак, субъектами Федерации являются, во-первых, республики, обладающие признаками государственности. Они воплощают  национальную автономию крупных  коренных наций, являются правопреемницами бывших АССР. Во-вторых, на принципе национально-административной автономии основаны субъекты Федерации  – автономные области и автономные округа, тоже правопреемники прежних  аналогичных территориальных единиц. И, наконец, в-третьих – совершенно новый момент! – субъектами Федерации  признаны края и области, а также  города Москва и Санкт-Петербург. Здесь  уже речь идет о территориальной, а не национальной автономии.

     Интересно, что Федеративный договор состоит  из трех текстов: каждая группа субъектов  Федерации подписывала свой текст. Таким образом правовое положение  субъектов национально-административной автономии, т. е. автономных областей и  округов, и территориальная автономия  – краев и областей приравнена к государственно-национальной автономии. Они получили возможность самостоятельно осуществлять государственную власть, которая не может быть ограничена без их согласия.

        3.Общая характеристика стадий законодательного процесса

     Законы  РФ принимаются в особом порядке, который реализуется в законодательном  процессе, представляющем собой совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания РФ. В РФ законодательный  процесс состоит из нескольких стадий.

            3.1Первая стадия законодательного процесса

     Первая  стадия законодательного процесса —  законодательная инициатива, сводится к внесению на рассмотрение Государственной  Думы законопроекта. Право на совершение такого рода действий именуется правом законодательной инициативы.

     Согласно  ст. 114 Конституции РФ право законодательной  инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, Государственной  Думе, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов  РФ. Это право принадлежит также  Конституционному суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

     Таким образом, Конституция РФ различает  две группы субъектов права законодательной  инициативы. В первую из них входят субъекты, чье право законодательной  инициативы не связано какими-либо компетенционными рамками. Во вторую же группу этих субъектов входят те из них, которые пользуются правом законодательной  инициативы лишь по вопросам их ведения.

     К этому следует добавить, что согласно Регламенту Государственной Думы право  законодательной инициативы имеет  также группа депутатов, составляющих комитет Государственной Думы.

     Конституция РФ (ст. 104) устанавливает, что законопроекты  вносятся в Государственную Думу. Причем законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

     Законопроекты, исходящие от государственных органов, общественных объединений, граждан, не обладающих правом законодательной  инициативы, могут быть внесены в  Государственную Думу субъектами права  законодательной инициативы.

     Согласно  Регламенту Государственной Думы право  законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную  Думу законопроектов и поправок к  законопроектам; законодательных предложений  о разработке и принятии новых  федеральных конституционных законов  и федеральных законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР либо признании этих законов  утратившими силу; предложений о  поправках и пересмотре положений  Конституции РФ.

     Необходимым условием внесения законопроекта в  Государственную Думу в порядке  законодательной инициативы является представление текста законопроекта; обоснование необходимости его  принятия, включающее развернутую характеристику законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия; справки  о состоянии законодательства в  данной сфере правового регулирования; перечня законов и иных нормативных  актов, отмены, изменения, дополнения или  принятия которых потребует принятия данного законопроекта: предложений  о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона; финансово-экономического обоснования в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат.. Законопроекты, внесение которых в соответствии с Конституцией РФ (ст. 104) требует обязательного заключения Правительства РФ, направляются Советом Государственной Думы на заключение Правительства, которое в течение 14 дней с момента получения законопроекта подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.

                                  3.2Вторая стадия

     Вторая  стадия — предварительное рассмотрение законопроектов.

     Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной  Думой, направляется Советом Государственной  Думы в соответствующий комитет  палаты, который назначается ответственным  по законопроекту.

     В случае направления законопроекта  в несколько комитетов Совет  Государственной Думы определяет из числа этих комитетов ответственный  комитет по законопроекту.

     Законопроекты по предметам совместного ведения  РФ и субъектов РФ направляются субъектам  РФ для дачи предложений и замечаний (ст. 102 Регламента Государственной  Думы).

             3.3Третья стадия законодательного процесса

     Третья  стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение законопроектов в Государственной Думе.

     Это рассмотрение осуществляется в трех чтениях, если Государственной Думой  применительно к конкретному  законопроекту не будет принято  другое решение.

     Законопроект, подготовленный к рассмотрению в  первом чтении, и соответствующие  материалы к нему по предоставлению ответственного комитета Государственной  Думы направляются депутатам Государственной  Думы не позднее чем за три до рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

     При рассмотрении Государственной Думой  законопроекта в первом чтении обсуждаются  его основные положения, вопрос о  необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта.

     Обсуждение  начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета Государственной Думы. При  рассмотрении законопроекта заслушиваются  предложения и замечания фракций  и депутатских групп, депутатов  Государственной Думы, полномочного представителя Президента РФ в Федеральном  собрании, представителей Правительства  РФ, субъектов РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

     По  результатам обсуждения законопроекта  в первом чтении Государственная  Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных  предложений и замечаний; отклонить  законопроект; принять закон.

     Ответственный комитет Государственной Думы изучает  и обобщает поправки. Вместе с законопроектом, подготовленным ко второму чтению, комитетом представляется таблица  поправок, рекомендованных комитетом  к отклонению, и таблица одобренных комитетом поправок. Правовое управление Аппарата Государственной Думы проверяет  и вносит уточнения в перечень актов федерального законодательства, подлежащих к отмене, изменению или  дополнению в связи с принятием  законопроекта.

     Законопроект  вместе с указанным перечнем направляется инициатору законопроекта, как правило, не позднее чем за 30 дней до его  рассмотрения Государственной Думой  во втором чтении.

     Совет Государственной Думы принимает  решение о включении законопроекта, подготовленного ко второму чтению, в календарь рассмотрения Государственной  Думой вопросов во втором чтении, о  направлении депутатам Государственной  Думы необходимых материалов и определяет докладчика по законопроекту — представителя  ответственного комитета. Законопроект вместе с перечнем актов федерального законодательства, подлежащих отмене, изменению или дополнению, таблиц поправок к нему и заключением  по законопроекту представляется депутатам, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной  Думой во втором чтении.

     В начале второго чтения законопроекта  в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета Государственной Думы. Докладчик  сообщает об итогах рассмотрения законопроекта  в комитете, поступивших поправках  и результатах их рассмотрения. Затем  выступают полномочный представитель  Президента РФ в Федеральном Собрании, представители инициатора законопроекта, Правительства РФ. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций  и депутатских групп или депутатов  против поправок, включенных ответственным  комитетом в законопроект при  его доработке. если такие возражения имеются, то предоставляется слово  для их краткого, до трех минут, обоснования. Докладчик отвечает на возражения, после чего в Государственной  Думе проводится голосование об одобрении  или отклонении поправки.

     В случае если законопроект за основу не принят, на голосование ставится вопрос о продолжении обсуждения или  его отклонении. Если принято решение  о дальнейшем обсуждении законопроекта, Государственная Дума переходит  к рассмотрению поправок, отклоненных  ответственным комитетом. Обсуждение и принятие решения по отклоненным  поправкам производится в том  же порядке, что и по одобренным комитетом  поправкам. После принятия решения по отклоненным поправкам проводится голосование о принятии законопроекта во втором чтении. В результате голосования Государственная Дума принимает законопроект во втором чтении или отклоняет его.

     Принятый  во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной  Думы для устранения с участием Правового  управления Аппарата Государственной  Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду  изменения текста законопроекта  при втором чтении.

     По  завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет  Государственной Думы для включения  в календарь рассмотрения вопросов.

          3.4Четвертая стадия законодательного процесса

     Четвертая стадия законодательного процесса —  принятие закона. Совет Государственной  Думы назначает в специально отведенный день недели третье чтение законопроекта  для голосования с целью его  принятия в качестве закона. При  третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по требованию депутатских  объединений, представляющих большинство  депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить  вопрос о возвращении к процедуре  второго чтения законопроекта.

     Федеральный закон принимается Государственной  Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный  конституционный закон считается  принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа  депутатов Государственной Думы.

     Принятый  Государственной Думой Федеральный  закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. В  случаях если принятый Государственной  Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом  Федерации в соответствии с Конституцией РФ (ст.ст. 106 и 108) и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом  Федерации, то в течение пяти дней этот федеральный закон направляется Государственной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования. Пятая стадия — рассмотрение и  одобрение федеральных законов  Советом Федерации. Поступивший  из Государственной Думы федеральный  закон в срок не более 48 часов  направляется вместе с сопровождающими  его документами всем депутатам  Совета Федерации.

После поступления в Совет Федерации  принятого Государственной Думой  федерального закона он в двухдневный  срок направляется в комитет палаты, ответственный за подготовку заключения по этому закону, который в течение  трех дней принимает по нему заключение.

Заключения  комитетов рассматриваются Председателем  Совета Федерации не позднее шести  дней со дня регистрации поступившего из Государственной Думы закона.

     Рассмотрение  принятого Государственной Думой  закона на заседании Совета Федерации  начинается с оглашения заключения соответствующего комитета Совета Федерации  и проекта постановления Совета Федерации, внесенного этим комитетом. Затем Совет Федерации большинством голосов от общего числа депутатов  палаты принимает решение одобрить или отклонить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

     По  результатам обсуждения Совет Федерации  принимает одно из следующих решений: одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон.

     Постановление Совета Федерации об отклонении или  одобрении принятого Государственной  Думой закона по результатам его  рассмотрения в срок не более пяти дней направляется в Государственную  Думу. В случае принятия Советом  Федерации решения об одобрении  принятого Государственной Думой  закона его текст вместе с постановлением Совета Федерации направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

     Особую  стадию законодательного процесса представляет преодоление разногласий, возникших  между Советом Федерации и  Государственной Думой в связи  с отклонением Советом Федерации  принятых Государственной Думой  законов.

     В случае если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом  Государственной Думы в ответственный  комитет Государственной Думы, который  рассматривает возражения Совета Федерации, дает по ним заключение и вносит свои предложения по преодолению  возникших разногласий на рассмотрение палаты.

     Завершающей стадией законодательного процесса является подписание и обнародование  закона. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 107) Президент РФ, которому направлен  федеральный закон, в течение 14 дней подписывает его и обнародует.

     Являясь заключительной стадией правотворческого процесса, опубликование правового  акта оказывает непосредственное влияние  на механизм его реализации и тем  самым воздействует на правоприменительную  практику в целом.  

                                  Заключение

     Процесс законотворчества - это сложный социальный процесс, сочетающий в себе действие законов объективной действительности и субъективную волю законодателя. Только принятие объективно обусловленных  выражающих общественные потребности  законов может служить основой  эффективного законотворчества, основным показателем которого является реальное действие закона. (Дмитриев А. М. “Государственная власть в России”, М., 2002, стр. 211)

     Многие  законы, которые создаются с огромными  интеллектуальными и психологическими затратами не работают, парализуя  всю правовую систему, все три  власти - законодательная, исполнительная и судебная - должны сосредоточиться  именно на реализации принятых решений.

     Наша  обновленная Россия должна творчески  воспринять значительную часть юридической  техники и правового опыта, накопленного за тысячелетия в демократических  странах мира. Будущее российского  общества должно базироваться на гражданском, а не только административном праве, как это было в России в царские  и советские времена.

     Важнейшим рычагом вхождения России в мировое  сообщество является совершенствование  ее законодательства, адаптация юридической  инфраструктуры к основополагающим европейским и международным  нормам и оправдавшим себя на практике правилам. Нам предстоит создать  государство, основанное на авторитете и разделении разных ветвей власти, четком формулировании законов.

     Необходима  единая государственная программа  законотворчества, которая должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации  и уровень местного самоуправления. Такой программой является план развития всего законотворчества в целом, где каждому субъекту законотворчества определено особое место, и он сможет на основании данного документа выработать стратегию законотворчества, по крайней мере, на десятилетие вперед. К сожалению, в настоящее время целостной общегосударственной программы законотворчества нет. Очевидно, что ни Президенту, ни Правительству, ни палатам Федерального Собрания, ни субъектам Российской Федерации, ни объединениям муниципальных образований самим по себе, по отдельности, такая задача не под силу. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов. При нынешнем состоянии это сотрудничество ветвей власти представляется проблематичным. Видимо, в ближайшее время общегосударственный план законопроектных работ разработан не будет, и субъекты законотворчества будут по-прежнему ограничиваться частыми случайными инициативами и решать свои проблемы методом проб и ошибок.