Основные этапы развития конституционного законодательства России

Основные этапы  развития конституционного законодательства России

Конституция – это основной закон, обладающий высшей юридической силой и закрепляющий основы общественных отношений во всех сферах жизни общества и государства.

В докапиталистических формациях  действовали фактические, т. е. неписаные конституции, отражавшие сложившиеся основы конституционного строя, разрозненные законы, а также обычаи и традиции государственного руководства обществом. Первой писаной конституцией стала Конституция США, принятая Филадельфийским конвентом в 1787 г.

В России попытки создать  писаную конституцию предпринимались, в частности, декабристами и императором  Александром II. Неким прообразом конституционного законодательства стали «Основные  государственные законы», принятые самодержавием в 1906 г., а также  ряд важных правовых актов в период существования Временного правительства. Однако первой писаной конституцией стала Конституция РСФСР, принятая 10 июля 1918 г. пятым Всероссийским  съездом Советов и закрепившая  победу Октябрьской революции, диктатуру  пролетариата и основы социалистической экономики.

А)  Первая конституция

10 июля 1918 года постановлением V Всероссийского съезда Советов,  принята Конституция РСФСР. По  сравнению со всеми последующими  основными законами страны, первая  Конституция 1918-го года не опиралась  на принцип преемственности конституционного  развития.

Конституция РСФСР – первая Советская Конституция, в разработке которой принимал участие В.И. Ленин, открыто провозгласила классовый  характер закрепленных в ней прав. В.И. Ленин говорил, что «…в мире не бывало таких конституций, как  наша. В ней записан опыт борьбы и организации пролетарских масс против эксплуататоров и внутри страны, и во всем мире». Здесь были закреплены политические права и свободы, обеспечиваемые только трудящимися, а также равноправие  граждан независимости от расовой  и национальной принадлежности, свобода  совести. 

Определяя основы устройства общества, она руководствовалась  лозунгами, под которыми шли к  власти большевики, и опиралась на первые декреты советской власти, принятые до середины 1918-го года. Конституция  закрепляла власть за Советами, за рабочим  населением страны, объединенным в городских и сельских Советах. Конституция 1918 года закрепляла как основное орудие строительства социализма господство диктатуры пролетариата.

Руководствуясь интересами рабочего класса в целом, Конституция  лишала отдельных лиц и отдельные  группы лиц прав, которые они могли  использовать в ущерб интересам  социалистической революции.

Конституция РСФСР 1918 года провозгласила  и некоторые обязанности –  трудится, защищать социалистическое Отечество. 

Объявлялись незаконными  какие-либо привилегии или преимущества и на этом основании, какое бы то ни было угнетение национальных меньшинств или ограничение их равноправия.

К числу отличительных  черт Конституции 1918-го года относится  выход ее норм и положений за рамки  внутригосударственного регулирования. Документ включал формулировки чисто  политического характера, ориентированные  на все мировое сообщество. Открыто признавалась необходимость применения насилия в целях утверждения принципов нового социалистического строя. Первая большевистская Конституция в этом смысле была самой откровенной. Государственная власть принадлежала только трудящейся части населения, составляющей абсолютное его большинство. Предусматривалось лишение политических прав нетрудящихся классов и групп. 

Первый Основной закон  коммунистической России гласил: «Эксплуататорам  не может быть места ни в одном  из органов власти. Власть должна принадлежать целиком и исключительно трудящимся массам и их полномочному представительству  – Советам рабочих, солдатских и  крестьянских депутатов». Принцип тайного  голосования и разделения властей отвергался, «полномочные представительства трудящихся масс» избирались на собраниях открытым голосованием, хотя даже недовольное большинство не осмеливалось голосовать против власти. Те же, кто решался открыто высказать свое несогласие, объявлялись «контрой», с которой поступали по законам революционного времени. В избирательном праве рабочим предоставлялись определенные преимущества по сравнению с другими классами, в т.ч. и с крестьянством.

Говоря о верховных  органах власти и конституционном  контроле, следует отметить: Конституция  РСФСР 1918-го года установила, что верховным  органом власти в стране является Всероссийский съезд Советов, а  в период между съездами – Всероссийский  Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Съезд Советов мог отменить любой акт любого органа власти, противоречащий Конституции или  актам Съезда Советов. ВЦИК имел право  отменять или приостанавливать постановления  и решения Совета Народных Комисаров (СНК). В дальнейшем такой же функцией был наделен Президиум ВЦИК.

Конституция РСФСР от 1918-го года закрепила федеративное устройство России.

Б) Вторая конституция

Следующая Конституция, принятая в 1924 году, мало отличалась от первой. Причиной замены Конституции 1918 года Конституцией 1924 года стало объединение РСФСР  с другими независимыми республиками в Союз ССР и принятие первой Конституции  СССР 1924 года.

Договор об образовании СССР от 30 декабря 1922 года стал затем составной  частью первой Конституции СССР 1924 года. В соответствии с этим Договором  независимые социалистические республики РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР приобрели  статус союзных советских социалистических республик  и образовали новое государственное объединение – СССР. В Договоре решался вопрос распределения компетенции между федерацией и ее субъектами, а также об образовании высших органов федерации, урегулирование вопросов гражданства; устанавливается принцип верховенства союзного закона, намечались основы построения совнаркомов республик. Договор устанавливал, что за каждой республикой сохраняется право свободного выхода из состава Союза ССР. Договор обязывал союзные республики внести изменения в свои конституции на основе союзного договора.

Очередные задачи советской  власти оставались все теми же, что  и впервые месяцы революции. За прошедшее  время большевики отстояли власть в  гражданской войне, но ее еще предстояло укрепить и обезопасить. Очистить страну от скрытых и потенциальных врагов и превратить ее в мощный плацдарм для дальнейшего завоевания мира. А для этого в одинаковой мере подходила любая конституция – как первая российская, так и первая советская.  

В соответствии с Конституцией СССР 1924 года верховным органом государственной  власти стал Съезд Советов СССР, в период между съездами – Центральный  Исполнительный Комитет (ЦИК) СССР, а  в период между сессиями ЦИК СССР – Президиум ЦИК СССР. ЦИК СССР имел право отменять  и приостанавливать акты любых органов власти на территории СССР (за исключением вышестоящего – Съезда Советов).

Вторая Конституция РСФСР, принята 11 мая 1925 года, вслед за Конституцией СССР 1924 года, отразила смягчение политической и экономической обстановки в  стране, происшедшее в связи с  окончанием гражданской войны и  образованием СССР.

Черты преемственности в  этой Конституции положений Конституции 1918 года значительны. Характерно, что  в ряде случаев имеются ссылки на нормы последней.

В отличие от Конституции 1918 года Конституция РСФСР 1925 года не включала в свой текст «Декларацию  прав трудящегося и эксплуатируемого народа», однако записала, что исходит  из основных ее положений и воспроизводила многие из них. 

Эта конституция юридически оформила новый государственно-правовой статус России как союзной республики в составе СССР. Конституционно закреплялось федеративное устройство России. Статья 2 Конституции РСФСР 1925 года гласит «Российская Республика есть социалистическое государство рабочих и крестьян, строящееся на основе федерации национальных советских республик».

В ст. 19 определяется, что  в пределах, указанных в Конституции  СССР и по предметам, отнесенным к  компетенции Союза, на территории РСФСР  имеют обязательную силу постановления  верховных органов СССР. За этим исключением никакие органы, кроме  Всероссийского Съезда Советов, ВЦИК, его Президиума и СНК, не имеют  права издавать законодательные  акты общегосударственного значения на территории РСФСР. Этим косвенно подтверждались суверенные права РСФСР вне пределов прав Союза, однако прямого указания на суверенитет РСФСР в Конституции 1925 года не содержится. Не было также  закреплено в этой Конституции сохранение за РСФСР права выхода из состава  Союза ССР (хотя такая норма в  Конституции СССР 1924 года имелась). 

Эта Конституция подробно регламентирует устройство советской  власти:  закрепляет систему органов власти автономных социалистических республик, местных органов государственной власти, избирательную процедуру, бюджетные права РСФСР, государственную символику.

Последующее конституционное  развитие РСФСР также напрямую связывалось  с принятием новых союзных  конституций. Причем, этот процесс шел  по линии все большего совпадения структур и содержания конституций  республик с Конституцией СССР и  установления почти единообразного текста конституций всех союзных  республик

Поэтому основные черты и  особенности последующих советских  конституций РСФСР являлись в  полной мере производными от соответствующих  характеристик конституций СССР.

В) Третья конституция

Победа социализма к середине 30-х годов, огромные изменения в  социально-экономической, политической  и духовной сферах социальной жизни, укрепление демократических начал организации государственной власти потребовали отражения в Конституции СССР. 

Третья Конституция РСФСР  принята 21 января 1937 года. Принятие Конституции  РСФСР 1937 года явилось следствием введения в действие Конституции СССР 1936 года.

Обновление всей конституционной  системы Союза объяснялось вступлением  страны в новый этап своего развития, знаменовавший, как считалось, построение основ социализма, полную ликвидацию эксплуататорских классов и элементов, что дало возможность значительного  расширения социалистической демократии.

В Конституцию СССР, как  и Конституцию РСФСР, были включены все права и свободы, предусматривавшиеся  ранее действовавшими советскими конституциями. Наряду с этим в них были закреплен  ряд новых прав и свобод, а также  обязанностей.

Они сохранили, как и прежние. Классовую сущность, воплощали диктатуру  пролетариата, о чем прямо упоминается, в частности, в ст.2 конституции  РСФСР. Однако форма выражения этой сущности изменилась. В связи с  ликвидацией эксплуататорских классов  было отменено лишение политических прав граждан по социальному признаку, введено всеобщее, равное, прямое избирательное  право при тайном голосовании. Конституция  впервые закрепила принцип равноправия  граждан, однако в весьма усеченном виде. Ст. 127 Конституции РСФСР 1937 года предусматривает равноправие граждан только «независимо от их национальности и расы». 

Конституция РСФСР провозгласила  завершение строительства основ  социализма. Она закрепляла, как  и Конституция СССР все главные экономические основы социализма: отмену частной собственности, господство социалистической системы хозяйства и социалистической собственности на орудия труда и средства производства, установление государственного плана, которым определялась вся хозяйственная жизнь государства. В этой Конституции закреплялись основы общественного и государственного строя ; избирательная система, система и компетенция высших и местных органов государственной власти, управления, суда и прокуратуры. Конституция подтвердила добровольное объединение с другими республиками в составе СССР; суверенный характер прав РСФСР вне пределов союзной компетенции.

Впервые в Конституцию  РСФСР была включена норма о сохранении за РСФСР права выхода из Союза  ССР, но, как и многое другое в  этой конституции являлось лишь фикцией.

Значительно полнее в Конституции  РСФСР 1937 года отражены нормы, относящиеся  к ее собственному федеративному  устройству. Появились отдельные  главы о высших органах государственной  власти АССР, об органах государственного управления АССР. Об органах государственной  власти автономных областей. Впервые  закреплена норма о национальных округах. 

Конституция окончательно утвердила  приоритет союзного законодательства над республиканским. В ней не предусмотрено право республиканских  органов приостанавливать или опротестовывать  акты союзных органов.

И хотя социалистическая идеология  пронизывает Конституцию РСФСР 1937 года (ст.ст.1, 12, 129, 130 и другие), в ее тексте уже нет откровенных призывов к победе социализма во всем мире. Однако Конституция 1937 года была декларативной  и не смогла стать заслоном от массового  беззакония и внесудебных расправ 1937 года.

Г) Четвертая конституция

Последующее развитие конституционной  системы бывшего СССР осуществлялось в связи с принятием новой  Конституции СССР в 1977 году.

На ее основе в РСФСР, как  и в других союзных республиках, была принята Конституция 1978 года.

В Конституции (Основном Законе) РСФСР 1978 года говорится о преемственности  идей и принципов с тремя ее предшественницами.

Конституция 1978 года воплощала  теоретически несостоятельную концепцию  построения развитого социализма и  общенародного социалистического  государства. Провозглашалась социальная однородность и укрепление морально-политического  единства социальных групп и слоев  общества, формирование новой исторической общности людей – советского народа, закреплялась общественная собственность  на средства производства,.

Несмотря на утверждение  об общенародном характере государства, конституция не утрачивала классового характера. Такая трактовка сущности конституции была общепринятой в  политической и государственно-правовой литературе, поскольку идея диктатуры  пролетариата была преобразована в  идею о ведущей роли рабочего класса.

Классовый характер конституции  подчеркивался и тем, что они  еще более откровенно и прямо  отражали роль коммунистической партии, определив ее в ст. 6 в качестве «руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, государственных и общественных организаций».

Это означало дальнейшее конституционное  утверждение роли партии как основы всей государственной структуры. 

Господствующей идеологией признавался научный коммунизм; конечной целью общественного развития – построение бесклассового коммунистического  общества. Частная собственность  не допускалась. Закреплялось плановое ведение хозяйства на основе жесткой  централизации. В основу организации  государственной власти был традиционно  положен принцип верховенства Советов.

Внешнеполитические цели и задачи РСФСР связывались с  противостоянием двух мировых систем – капитализма и социализма, соотношением классовых сил на мировой арене, созданием новых международных  отношений, где превалирует марксистская идеология и социалистические идеи.

Сохранилась в Конституции 1978 года классовая ориентированность  демократии, которая именовалась  «социалистической демократией».

Однако рамки ее были значительно  расширены. Утверждался в частности, принцип равенства граждан переел законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, образования, языка, отношения к  религии, рода и характера занятий, места жительства, чего не было в прежних конституциях. Конституция закрепила более полный перечень прав граждан, введя такие новые права, как право на жилище, охрану здоровья и т.д.

Конституция Российской Федерации 1978 года впервые утверждала в преамбуле, что ее принимает и провозглашает  народ РСФСР.

Конституция 1978 года впервые  включила прямую норму о суверенитете РСФСР.

Конституция РСФСР 1978 года простояла  в неприкосновенности одиннадцать  с половиной лет: с апреля 1978 по октябрь 1989 года. В период перестройки  депутаты поправили ее, внеся в 1989 году сразу 25 поправок. Депутатский  корпус 1990 – 1993 годов пошел дальше: с мая 1990 по октябрь 1992 года Съезд  народных депутатов РСФСР принял 8 законов об изменениях и дополнениях  Основного Закона (31 мая, 16 июня, 15 декабря 1990 года; 24 мая, 1 ноября 1991 года; 21 апреля, 9 декабря, 10 декабря 1992года), внеся более трехсот поправок: в 1990 году – 53, в 1991 году – 29, в апреле 1992 года – 177, на седьмом Съезде в декабре 1992 года – около 90.

С учетом поправок 1989 – 1992 годов  Конституция РСФСР пробрела принципиально  новые черты: отказ от социалистической модели общественного развития, монопольного положения КПСС в политической системе, признание идеологии плюрализма, концепции разделения властей.

Из официального названия страны и республик в составе  РСФСР были исключены определения  «советская», «социалистическая», что  означало признание несостоятельности  социалистической модели развития. Страна стала называться Россией – Российской Федерацией. Были узаконены политический плюрализм, множественность и равноправие  форм собственности, в том числе  частной. В соответствии с теорией  разделения властей проводилась  реорганизация институтов государственной  власти (были учреждены институт Президента, Конституционный Суд РФ) расширились  права местного самоуправления; обновлялась  избирательная система. В Конституцию  была инкорпорирована Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая 22 ноября 1991 года.

Существенно преобразовывалось  государственное устройство. Бывшие автономные республики и ряд автономных округов и областей добились статуса  республик в составе РФ. Повысился  статус краев, областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. На основе федерального договора от 31 марта 1992 года разграничивалась компетенция  органов государственной власти Федерации и ее субъектов; устанавливались гарантии территориальной целостности России. Прекращением существования СССР было обусловлено исключения из Конституции статей, ограничивающих суверенитет России. Изменилась государственная символика России. Подтверждалась полная международная правосубъектность России, самостоятельность ее внешней и оборонной политики.

Это уже была не Конституция  субъекта федерации, а Конституция  независимого самостоятельного государства.

Д) Конституция Российской Федерации 1993 года

Объективно и неотвратимо  назревавшая, копившаяся в годы застоя потребность перемен достигла своей  критической точки и первоначально  выразилась в требованиях реформирования союзной федерации. Это происходило  в остром противоборстве союзных  и республиканских властей. Все  республики, в том числе и РСФСР, приняли Декларации о своем государственном  суверенитете.

В российской Декларации впервые  была поставлена задача разработки новой  Конституции РСФСР на основе провозглашенных  в ней принципов, в том числе  принципа разделения властей. Была образована Конституционная комиссия Съезда, которая  начала эту работу.

Однако сложная расстановка  политических сил в составе народных депутатов приводила к значительной затяжке принятия новой Конституции.

Конституция 1993 года принималась  не в спокойных условиях, а в  состоянии острейшего политического  кризиса, противостояния законодательной  власти и президента. Иногда этот конфликт приписывают несовершенству государственного строя начала 90-х годов, тому, что  законодатели нарушили принцип разделения властей в свою пользу.

Кризис носил политический, а не правовой характер и решался  он политическими и силовыми, а  не правовыми методами.

Переходная российская система  начала 90-х годов, латаемая на каждом Съезде народных депутатов старая советская Конституция способствовали развитию кризиса.

В этих условиях принятие новой  конституции должно явиться той  основой, которая будет способствовать установлению необходимой стабильности в обществе.

Проектов новой конституции  в предшествующие годы было подготовлено много. Основными из них являлись Проект Конституционной комиссии и  проект, подготовленный Конституционным  Совещанием, созванным по решению  Президента Российской Федерации. Последний  вобрал в себя многие положения проекта  Конституционной комиссии и был  принят за основу при окончательной  доработке Конституции с привлечением субъектов федерации, депутатов, их различных фракций, специалистов, рабочих  групп.

Сильная президентская власть – стержень Конституции 1993 года, ее основное политическое содержание. Своеобразной формой ее защиты явилась и процедура  поправок и пересмотра Конституции. Полномочия президента получили тщательную юридическую проработку. Пожалуй, только пределы этих полномочий не всегда ясно обозначены. Такова, например ст. 20 Конституции, устанавливающая только одно ограничение относительно полномочия президента издавать указы и распоряжения (они не должны противоречить Конституции  РФ и федеральным законам), но ничего не говорящая об их характере.

Юридической определенности, характерной для положений о  полномочиях Президента, не хватает  ряду других очень важных разделов Конституции РФ.

Новая Конституция была принята  всенародным голосованием 12 декабря  и вступила в действие со дня ее опубликования 25 декабря 1993 года. Общие особенности, которые ей присущи и отличают от бывших советских конституций, весьма значительны. Они закладывались еще в последних редакциях постепенно реформируемой Конституции 1978 года.

Однако Конституция 1993 года придала характеристике сущности закрепляемого  и утверждаемого ею общественного  и государственного строя строго правовое оформление.

Она впервые применила  дефиницию общественного строя  как конституционного, что означает коренное отличие его принципов  от постулатов и устоев социалистического  строя.

В Конституции более четко  проработаны нормы о разделении властей.

Она внесла значительные изменения  в систему органов государственной  власти. Вместо Съезда и Верховного Совета учредила Федеральное Собрание, коренным образом преобразовала  принципы двухпалатного построения представительного органа государственной  власти.

Конституция  обеспечила высокий уровень своей стабильности, закрепив достаточно сложный внесения поправок.

Но, к сожалению, многие положения  Конституции РФ далеки от совершенства, в них нет ясности, нет правовой нормы. А это ведет к тому, что  значительная по масштабам и очень  важная сфера отношений продолжает регулироваться не правовыми, а какими-то иными, в первую очередь политическими  методами и средствами.

Нерешенность проблемы соотношения  центра и мест привела к созданию Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года федеральных округов с назначением  полномочных представителей. Мера, безусловно, полезная. Но в тексте Конституции  РФ для нее вряд ли можно найти  иное основание, кроме ч. 1 ст. 90 («Президент издает указы…») и п. «к» ст. 83 (о  назначении и освобождении полномочных  представителей).

В системе государственных  органов последнего десятилетия  крупную роль играет Администрация  Президента. В Конституции этот институт лишь упомянут, о его структуре  и полномочиях не сказано ничего.

Очень расплывчато определен  способ формирования Совета Федерации.

Такого рода примеры свидетельствуют  о том, что Конституция не всегда служит надежной основой для правового  регулирования.

Достоинство Конституции  видят в том, что она позволяет  изменять систему, не изменяя текста. В связи с этим недостатки в  деятельности органов власти приписываются  всецело неудачному применению Конституции, а отнюдь не ее содержанию.

Высказывается противоречащая правовому идеалу и теории права  мысль, что каждая норма, любой закон, как всякий текст, по природе своей  неясны и допускают разные толкования. В Конституционном Суде Российской Федерации видят орган, призванный вносить определенность в неясно составленную Конституцию. Между тем, роль Конституционного Суда состоит  в толковании Конституции, а не в  восполнении пробелов законодательства и создании новых норм.

Доминирующим настроением  в работе творцов Конституции  было заимствование западных образцов демократии, «мировых стандартов».

Это была ошибочная установка, превратившая текст Конституции  в «каталог современных достижений в области демократии и прав человека.

Беда в том, что апробированные  в других странах  принципы в условиях российских оказываются либо нежизнеспособными, либо искаженными, изуродованными. За демократическим фасадом нередко скрывается антидемократическая сущность. Это приводит к дискредитации демократической модели, а вместе с ней и конституции. Для подтверждения данной мысли воспользуемся признанием А.Н. Яковлева, сделанным накануне последних думских выборов: «Когда я смотрю на нынешние выборы, на сегодняшнюю Думу, меня ужас берет. Вместо парламента – примитивная лоббистская организация. Одни пошли в депутаты, чтобы денег заработать, других хозяева послали интересы фирмы отстаивать, третьи от суда прячутся… Если бы я мог это предвидеть, не знаю, стал бы я проповедовать демократию». Низкий уровень явки избирателей в декабре 2003 года, видимо, подтверждает, что не только А.Н. Яковлев испытывает разочарование в существующей политической системе.

Законодателю следует  ориентироваться не на мировые стандарты, не на заимствование, а на поиски модели, пусть менее совершенной, но зато соответствующей условиям национальной жизни и потому работающей и способной  вывести страну из кризиса, в котором  она пребывает не одно десятилетие. Без творческого приспособления мирового опыта Конституция РФ остается политической декларацией, а не основополагающим источником действующего права.