Основные формы и методы участия государства в международной правотворческой деятельности

«Основные формы и методы участия государства  в международной  правотворческой  деятельности»

Понятие международного правотворчества

Международное правотворчество представляет собой  процесс создания норм международного права его субъектами.

Этот  процесс отличается значительной сложностью и спецификой в результате отсутствия единого законодательного органа. Достаточно сказать, что субъектами процесса являются около 200 государств. Нет единой конституции, регламентирующей процесс правотворчества. Поэтому сами субъекты по своему желанию  определяют методы создания норм права, что облегчает адаптацию этих методов к меняющимся условиям международной  жизни.

Институт  международного права пришел к заключению: "Государства мира могут создавать  для себя право любым путем  по своему желанию. Если все они согласны делать это определенным образом, то никто не может отрицать их способность  или право поступать таким  образом".

Из-за отсутствия надгосударственной власти в основе всех способов создания норм международного права находится соглашение субъектов. Conventio facit legem (соглашение создает право). Известный индийский юрист Р. Патак подчеркивал, что "соглашение между государствами образует подлинную основу международно-правовой системы". Юридической формой соглашения являются обычай и договор. В некоторых случаях нормы создаются резолюциями международных организаций. На этом мы остановимся в дальнейшем.

Обычная норма и договорная норма различаются  не по сути, а по способу достижения соглашения и форме его выражения. Договор - ясно выраженная и, как правило, письменная форма. Обычай - неписаная  форма, в большинстве случаев  создается молчаливым соглашением.

Эта точка  зрения оспаривается немалым числом авторитетных юристов. Утверждают, что  обычай отличается от норм, создаваемых  соглашением. При его формировании имеет место не молчаливое соглашение, а ряд односторонних актов. Однако односторонние акты представляют собой  серию актов согласия с нормой, т.е. соглашение. Аналогичный процесс  происходит при присоединении государств путем односторонних актов к  договорам. Концепция соглашения как  основы обычного права нашла отражение  в решениях Международного Суда ООН.

Современное международное право отличается от предшествовавшего ему и по правотворческому процессу <*>. Темп развития международных отношений  непрерывно возрастает. Усложняются  международные отношения, а следовательно, и их регулирование. Существенные изменения  внесены в правотворческий процесс  в результате создания системы международных  органов и организаций. Как следствие, правотворческий процесс был  в значительной мере институционализирован и стал осуществляться на регулярной основе <**>. Процесс демократизирован, поскольку в нем принимают участие все желающие государства. Происходит выяснение взглядов и их согласование, что имеет важное значение как для формирования новых норм, так и для толкования существующих. Все это содействует адаптации правотворческого процесса к растущему динамизму международных отношений.

Следует отметить, что влияние государств на правотворческий процесс неодинаково. При этом оно зависит не только от могущества государства, но и от его активности в этой области, от способности выдвигать обоснованные предложения. Следует также учитывать, что своевременное получение  согласия на новую норму всех государств - дело нереальное. Поэтому общие  нормы принимаются большинством, представляющим основные политико-правовые системы. Для создания нормы и  обеспечения ее эффективности необходимо согласие тех, кто реально контролирует международные отношения в соответствующей  сфере. Нормы об использовании атомной  энергии не могут создаваться  без участия ядерных держав. Формально  государство вправе не принять любой  договор или обычай. Но практически  отказаться от того, что принято  большинством, непросто.

Пересматриваются  многосторонние договоры также по соглашению большинства участников. Даже Устав  ООН, основополагающий правовой акт, может  пересматриваться большинством от 2/3 членов, включая постоянных членов Совета Безопасности.

Темпы и качество правотворческого процесса во многом зависят от наличия специального органа, который разрабатывает соответствующие  проекты. Весьма показателен в этом плане опыт Комиссии международного права, Комитета по правам человека, Комитета по мирному использованию космического пространства. Благодаря участию  в этом процессе экспертов высокого класса возросло качество норм.

Международное нормотворчество : Современные способы создания правовых норм : Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Актуальность  темы исследования.

Вступление мирового сообщества в XXI век свидетельствует  о больших достижениях человечества в области науки и техники, литературы и искусства, в промышленности и в других сферах. Происходящие в мире глобальные проблемы требуют  тесного сотрудничества государств и международных организациях как на универсальном, так и на региональном уровне. Все это требует строгого соблюдения государствами мирового порядка, основанного на международно-правовых нормах.

Развитие международного демократического процесса может быть обеспечено только на приоритете права  в международных отношениях.

Традиционные  способы создания международно-правовых норм в договорах и в обычаях  стали восполняться новыми механизмами  международного нормотворчества.

В современном  международном правотворчестве  правила поведения на международной  арене могут создаваться в  процессе деятельности международных  как межправительственных и неправительственных  организаций, так и международных  конференций, в ходе переговоров  глав государств и правительств. Такие  нормы в большинстве своем  носят рекомендательный характер, однако этот факт нк в коей мере не умаляет их значимость. Зачастую именно эти решения оказывают решающее влияние на создание норм субъектами международного права. В настоящее время нормы, разработанные и принятые современными методами, оказывают ощутимое влияние в урегулировании глобальных проблем человечества и приобретают актуальный характер в науке международного права.

Повышение роли международных организаций в современных международных отношениях вызвано ярко выраженной активизацией и усложнением последних, что во многом объясняется ростом общего числа субъектов международного права, углублением дружественных отношений между государствами, защитой прав человека и основных свобод.

В связи с  важной ролью международных организаций  в решении

3

первостепенных  задач современности особо следует  выделить универсальные международные  организации, и в первую очередь  ООН, как центра для согласования действий государств современного мира, а равно современные региональные организации.

Нормотворчество является одним из методов, используемых межгосударственными организациями  при решении стоящих перед  ними задач. Причем роль нормотворчества  таких организаций (особенно ООН) в  общем процессе международного нормотворчества  постоянно повышается. Тем более  сильно это проявляется в современный  период, когда остро встала задача сохранения того правопорядка, который  был установлен в результате Второй мировой войны и олицетворением которого является Устав ООН; всемирного укрепления международной безопасности; спасения человечества от ядерной катастрофы. А это, соответственно, ставит задачу дальнейшего развития международного права, разработки новых правил межгосударственного  общения, адекватных современной международной  ситуации, ориентированных в конечном итоге на создание всеобъемлющей  системы международной безопасности.

Все сказанное  свидетельствует об актуальности избранной  автором темы исследования.

Основными целями данного исследования являются:

1) изучение тех  тенденций развития международного  нормотворчества, которые наметились  и развиваются сравнительно недавно  - со второй половины XX столетия;

2) выяснение  природы и юридической обязательности  документов, которые создаются в  результате деятельности международных  межправительственных организаций  (на примере универсальной Организации  Объединенных Наций), региональной  межправительственной организации  - Европейский Союз; неправительственных  международных организаций; межправительственных  конференций;

4

3) установление  роли влияния заключительных документов встреч глав государств и правительств на возникновение и становление международно-правовых норм.

Научная новизна работы заключается в том, что в ней проведено комплексное исследование современных способов создания норм международного права: влияние решений международных

межправительственных  и неправительственных организаций  на становление обычных норм международного права, документов международных конференций, политических соглашений, итоговых актов  встреч глав государств и правительств на формирование международно-правовых норм.

На  защиту выносятся  следующие положения:

1. Международно-правовая  система сегодня нуждается в  самонастраивающихся механизмах  и процессах нормотворчества.  В целях своевременного обновления  международных договоров могут  быть использованы различные  средства, в частности: принятие  гибких рамочных конвенций и  имплементирующих их протоколов  и приложений; включение в текст  международных соглашений специальных  положений, предусматривающих процедуры  их быстрого обновления таких например, как молчаливое принятие технических дополнений и приложений; более широкое использование обязательств неюридического характера (резолюции, рекомендации международных организаций); разработка и принятие технических, экологических и иных стандартов в рамках международных организаций.

2. Международные  межправительственные организации  (ММПО) оказали

серьезное влияние  на развитие международного публичного права в двух аспектах: во-первых, с их участием сформировался новый  вид источников внутреннего права  международных организаций - их регламентов; во-вторых, они внесли новации в  метод правового регулирования.

5

3. Чрезвычайно  важна роль в образовании обычно-правовых  норм резолюций международных  организаций, в особенности Генеральной  Ассамблеи ООН. Они могут «обозначать» существование правовой нормы и способствовать началу ее признания в качестве юридически обязательной, влиять на расширение универсальности норм.

4. Особую роль  при создании новых норм международного  права играют региональные организации,  например, Европейский Союз (ЕС) - мощный  рычаг европейской интеграции. Главное  отличие нормотворческой процедуры  ЕС от процедуры классических  ММПО проявляется в особенностях  институционной системы, позволяющей  не только распределить "основные  роли" в этом процессе между  различными звеньями этой системы,  но и обеспечить их постоянное  взаимодействие в ходе подготовки  акта ЕС. Характер принимаемых  ЕС актов также придает серьезное  отличие нормотворческому процессу  Сообществ от аналогичных процедур  в ММПО. Нормы учредительных договоров  и акты ЕС могут создавать  для государств-членов и институтов  ЕС непосредственно исполнимые  обязательства, нарушение которых  они могут оспаривать в судебном  порядке. Аналогичная ситуация  наблюдается в отношении прав  юридических и физических лиц,  устанавливаемых актами Сообществ,  которые также могут быть объектом  в Суде ЕС.

5. Конференции,  созываемые международными организациями,  обладают в правотворческой сфере  большими возможностями и могут  стать одним из эффективных  способов решения глобальных  проблем современности. Принимаемые  ими акты зачастую приобретают  характер обычных норм современного  международного права или «мягких  норм».

6. В процессе  двусторонних дипломатических переговоров,  многосторонних дипломатических  конференций, в рамках международных  организаций, разрабатываются тексты

6

международных договоров. В ходе дипломатической  практики складываются нормы обычного права.

7. Акты политических  встреч непосредственно направлены  на осуществление постепенного  перехода к более высокой стадии  договорного регулирования данной  или смежных проблем, и «переходными  обязательствами», поскольку они  представляют собой своеобразные  соединительные звенья между  заключенным (действующим) и запрограммированным  (потенциальным) договорами, обеспечивая  преемственность между ними. По  своей юридической природе программные  положения аналогичны международно-правовым  нормам, ибо призваны регламентировать  поведение, действия государств; соответственно представляется  возможной квалификация этих  положений договоров как программных  норм международного права.

8. Международные  неправительственные организации  (МНПО) оказывают значительное влияние  на развитие международного права  во многих областях. МНПО присуще  вспомогательная функция в международном правообразовании. Участие МНПО в правотворческом процессе субъектов международного права можно охарактеризовать как опосредованное, так как способностью осуществлять международное правотворчество наделены только субъекты международного права. Роль МНПО в особенности возрастает в подготовке проектов международно-правовых норм.

Методологическая  база исследования. Диссертационная работа выполнена с применением следующих методов: сравнительного анализа и синтеза, формально-логический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный и другие общенаучные методы.

Источники исследования. При написании работы автор исследовал труды по теоретическим и специальным вопросам международного права видных российских ученых - правоведов: С.С. Алексеева, Л.Н. Анисимова,

7

Б.М. Ашавского, К.А. Бекяшева, Р.Л. Боброва, P.M. Ванеева, Г.М. Даниленко, Г.К. Дмитриевой, В.И. Евинтова, О.Г. Зайцевой, Г.В. Игнатенко, Р.А. Каламкаряна, А.Я. Капустина, Ю.М. Колосова, Н.Б. Крылова, Д.Б. Левина, М.И. Лазарева, Д.Б. Левина, В.Н. Лихачева, М. Ляхе, И.И. Лукашука, С.А. Малинина, В.И. Маргиева, С.Ю. Марочкина, Н.В. Миронова, Л.Х. Мингазова, А.П. Мовчана, В. Моравецкого, Г.И. Морозова, Р.А. Мюллерсона, Т.Н.Нешатаевой, Э.Н. Николаевой, В.Я. Суворовой, А.НТалалаева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Г.И.Тункина, В.Ф. Петровского, Н.Н.Ульяновой, Е.Т.Усенко, Н.А.Ушакова, Д.И. Фельдмана, С.В.Черниченко, Л.Н. Шестакова, Е.А. Шибаевой, В.М. Шуршалова, М.Л. Этнина и других.

Были изучены  также труды зарубежных исследователей международного права: Я. Броунли, Б. Конфорти, Р. Фолка, Дж. Голда, М. МакДугала, Ш. Розена, О. Шахтера, Г. Шварценберга и других.

В исследовании темы широко использовались документы  ООН, резолюции Генеральной Ассамблеи  и Совета Безопасности; акты Европейского союза; Венские конвенции: о праве  международных договоров, о праве  международных договоров между  государствами и международными организациями или между международными организациями; Договор о Европейском  Союзе и др.

Практическая  значимость работы заключается в возможности применения его материалов в международной правотворческой деятельности, а также в преподавании курса «Международное публичное право» и спец. курса «Международное правотворчество».

8

Основное  содержание работы

Во  введении дается общая характеристика работы, обосновывается актуальность исследования, его методологические основы и формулируются основные положения, выносимые на защиту.

Первая  глава - «Нормотворчество в современном международном праве» -состоит из двух параграфов, посвященных понятию и процессу создания международно-правовой нормы.

Первый  параграф - «Понятие международно-правовой нормы» - посвящен рассмотрению понятия международной правовой нормы в отечественной и зарубежной литературе.

Нормы права - это  основы, составляющие всю систему  международного права. Норма - результат  соглашения субъектов, она выражает их волю, взаимосвязывает конкретное проявление воли субъектов в единое целое, которое ограничено ее рамками, Международно-правовая норма - это модель отношения, призванная содействовать ее претворению в жизнь международно-правовыми средствами, устанавливая соответствующие права и обязанности.

Многие виды политического урегулирования возможны лишь договорным путем. Это касается как flBvxcTO"OHHHX так и многосторонних отношениях. Примером может служить двусторонние и многосторонние союзные договоры, мирные договоры и др. Взаимодействие обычных и договорных норм позволяет решать такие коренные проблемы общего международного права, как обеспечение его универсальности и прогрессивного развития, Общие многосторонние договоры упрочивают позиции общего международного права, подтверждают своим авторитетом его нормы, уточняют их содержание, формулируют новые нормы. Однако немногие общие договоры достигают универсального участия в них государств. На помощь приходит обычай. С его помощью договорные постановления обретают характер норм общего международного права.

В современном  международном праве существуют два вида обычных

9

норм. Одни представляют собой сложившееся в практике неписаное правило, за которым субъекты признают юридическую силу. Другие также являются неписаными правилами, за которыми признается юридическая  сила, но создаются они не в результате длительной практики, а путем признания  нескольких или даже одного предшествующего  акта.

Нормы второго  вида первоначально формулируются  либо в международных договорах, либо в неправовых актах, например, в принимаемых международными органами и организациями решениях, а в дальнейшем получают признание в качестве нормы общего международного права. В результате юридически они существуют в неписаной форме, а соответствующие международные акты, включая правовые, служат доказательствами их содержания.

У таких норм общее с традиционными обычными нормами заключается в неписаной  форме и в opinio juris, отличие - в том, что они не только закрепляют уже сложившуюся практику, но и призваны ее формировать. В них выше удельный вес должного, чем сущего, по сравнению с нормами первого вида.

Норма представляет собой модель взаимного поведения  субъектов и тем самым модель соответствующего межгосударственного  отношения. В своей совокупности международно-правовые нормы являются моделью международной системы.

Особенность нормативной  модели состоит в том, что она  представляет собой не пассивнее  отражение действительности, а образец, призванный активно воздействовать на реальные отношения, с тем, чтобы  они в максимально возможной  мере соответствовали ему.

Норма определяет меру обязательного или дозволенного поведения. Она либо закрепляет уже  существующее отношение, либо изменяет его, либо устанавливает новое и  прекращает действие старого. В более  широком плане нормы призваны охранять определенную систему международных  отношений, обеспечивать ее функционирование и развитие.

10

Нормы общего международного права служат мерой социально  необходимого поведения государств в интересах обеспечения стабильности и функционирования глобальной системы  международных отношений. Те же функции  в своих масштабах выполняют  региональные и локальные нормы.

Юридическая функция  норм заключается в нормативном  регулировании отношений между  субъектами международного права. Норма  представляет собой единый общеобязательный масштаб поведения субъектов. Она  служит оценочным критерием деятельности в межгосударственной сфере. Сам  факт ее существования определяет оценку деятельности как правомерной или  неправомерной и таким путем  ее соответствие интересам взаимодействующих  субъектов и более широкого круга  государств. Следует подчеркнуть  рост числа и роли норм, служащих оценочным критерием деятельности государств, ее полезности или вредности  с точки зрения международного сообщества в целом.

В заключение параграфа  автор приходит к выводу: нормы  международного права - это общеобязательные правила деятельности и взаимоотношений  государств или иных субъектов международного права, регулирующие межгосударственные отношения и связанные с ними отношения других субъектов останавливаемые путем согласования позиций государств обеспеченные государствами - создателями норм индивидуально или коллективно, в том числе посредством созданных ими международных организаций и органов.

Для норм международного права, так же как и для других правовых норм, характерно то, что это  правила поведения общего характера, рассчитанные на неоднократное применение и обеспечиваемые в процессе реализации соответствующими принудительными  мерами.

Во  втором параграфе  - «Процесс создания норм международного права» - речь идет о процессе создания норм международного права. Нормотворчество - основное, начальное звено механизма международно-правового регулирования. От него, особенно на стадии выявления потребности в правовом

11

регулировании, определения его характера и содержания, в значительной мере зависят качество правовой нормы, ее обоснованность, соответствие основным социальным целям, степень ее воздействия на поведение субъектов правового регулирования и, следовательно, эффективность. В теоретическом плане нормотворчество можно рассматривать как некую замкнутую систему. Ее элементами являются познание, деятельность и результат. Функционирование нормотворческого процесса начинается с изучения потребностей в правовом регулировании, познания международных отношений, которые предполагается урегулировать нормами права. Второй этап нормотворческой деятельности - это этап создания правовой нормы, который тщательно регулируется международным правом через установление соответствующих правотворческих процедур, регламентирующих порядок принятия юридического акта. Результатом этой деятельности является норма права, оформленная в соответствующем правовом акте.

Изменения, внесенные  в международное нормотворчество  в последние десятилетия, не означают, что оно не нуждается в дальнейшем совершенствовании. Одна из важных актуальных проблем совершенствования международного нормотворчества - проблема своевременного изменения, пересмотра, обновления устаревших норм международных договоров, приведения их в соответствие с изменившимися  условиями. Эта проблема -часть более общей проблемы соотношения динамизма международной жизни и стабильности права. Быстро меняющиеся условия межгосударственного сотрудничества в атмосфере научно-технической революции, появление новых научных данных в отдельных областях международного сотрудничества, динамизм в развитии отдельных сфер международных (например, экономических) отношений, интересы отдельных государств и международного сообщества в целом требуют оперативного изменения и обновления нормативной базы.

В этом параграфе  рассмотрены труды таких правоведов, как И.И. Лукашук, А.П. Мовчан, В. Моравецкий, Т.Н.Нешатаева, Г.И. Тункин и других.

12

В ходе работы автор  обращается к термину «мягкое  право», которое, однако, признается не всеми правоведами.

Политические  нормы "мягкого права" облегчают  согласование расходящихся позиций  государств, создают для этого  более широкие рамки, чем правовые нормы. Велико значение "мягкого  права" для деятельности международных  органов и организаций, которые  с его помощью осуществляют большой  объем регулирования международных  отношений и воздействуют на развитие и осуществление международного права.

Вторая  глава работы - «Новые тенденции в создании норм международного права» - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе, который называется «Роль межправительственных организаций в международном  нормотворчестве», анализируется вопрос деятельности международных организаций  в области нормотворчества. Данный параграф подразделяется на две части: в первой - речь идет об универсальной  межправительственной организации - Организации  Объединенных Наций; во второй - о региональной международной организации - Европейском  Союзе.

С возникновением международных организаций появилась  новая разновидность международных  отношений в рамках международных  организаций. К ним относятся: отношения  государств между собой в качестве членов международной организации; отношения государств-членов с международной  организацией; отношения между органами международной организации; отношения  международной организации с  персоналом; отношения международной  организации с государствами - не членами; отношения между организациями. Возникновение международных организаций  стало новой и важной вехой  в правотворчестве, поскольку государства  начали использовать их институционный механизм как постоянный форум по созданию норм права вместо эпизодически собирающихся конференций. Выработка  многосторонних соглашений стала гораздо  оперативнее и удобнее. Можно указать на несколько преимуществ. Во-первых, постоянно изучая позиции государств и международные отношения, относящиеся к сфере ее

13

компетенции, организация  лучше ориентирована в необходимости  подготовки проекта договора. Во-вторых, перманентный процесс взаимодействия и консультаций между представителями  стран-членов в организации во многом способствует определению . и формированию юридического мотива, а в дальнейшем выработке предварительного проекта конвенции. В-третьих, важная роль принадлежит секретариатам как органам по изучению проблематики, подготовке и рассылке необходимой документации, а подчас по подготовке непосредственно самого соглашения. В-четвертых, международные организации имеют возможность привлекать на постоянной или временной основе высококвалифицированных специалистов, делающих экспертные анализы. Деятельность международных организаций в области правотворчества отражает их важную и специфическую роль как органов, оттягивающих на себя значительное количество вопросов, по которым до этого отношения между государствами имели непосредственный двусторонний или многосторонний характер. Отношения между государствами по вопросам, относящимся к ведению соответствующей международной организации, опосредуются этой организацией. Иначе говоря, в этих случаях международная организация как бы становится между государствами и связи между государствами проходят через более или менее сложный механизм этой международной организации.