Содержание: 

Введение………………………………………………………………………….3

1)Понятие и сущность административной

реформы …………………………………………………………………………4

2)Становление и развитие концепции 
административной реформы в 1991-2003 гг………………………………..6

3) Необходимые направления административной реформы в современной России…………………………………………………………………………..12

4)Реализация  административной реформы в современной  России………..17

Заключение…………………………………………………………………......22

Список  используемой литературы…………………………………………..24 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение   

В связи  с началом административной реформы  в стране количество предлагаемых вариантов  реформирования государственного аппарата увеличивается буквально с каждым днем. К их разработке подключились политологи, экономисты, социологи, представители  других наук. Наметился широкий концептуальный разброс. Одни специалисты видят цель административной реформы в том, чтобы отстранить государство от вмешательства в экономику, соответственно - ликвидировать все оставшиеся отраслевые министерства, а заодно и реорганизовать систему государственного контроля, сведя ее функции к чисто координационным и надзорным; другие считают административную реформу средством исправления множества конституционных дефектов, затрудняющих усиление президентской власти и укрепление системы государственных органов власти в целом; третьи ратуют за превращение государства в аппарат обслуживания интересов и удовлетворения нужд рядовых граждан.

      Однако  для всех вариантов административной реформы характерно отсутствие четко  обозначенной цели. Назначение реформы  по замыслу, например, некоторых политологов - ответить на многочисленные вызовы внешней  среды. Соответственно ее объектом становится широкий круг вопросов - начиная  от пенсионного обеспечения государственного служащего и кончая глобализацией  мировых процессов, ломающей узкие  рамки национально-государственных  границ. Вместе с тем упускается из виду, что речь идет именно об административной реформе, иными словами - о реформировании системы органов исполнительной власти.

      Цель  работы – анализ основных направлений  административной реформы в России, характеристика административной реформы  в России в современности и  в предшествующие ей периоды развития государственного аппарата в России. 

Понятие и сущность административной реформы

Под реформой принято понимать совокупность политических действий в обществе, направленных на преобразование отдельных элементов  политической системы или частичное  изменение способа их функционирования, но не затрагивающих принципиальных основ существующей социально-политической структуры. С формальной точки зрения реформу можно трактовать как  социально-политичское нововведение любого содержания. Однако как в политической теории, так и на практике понятие реформы обычно соотносится с более или менее прогрессивными преобразованиями, имеющими своей целью повышение степени общественной стабильности путем осуществления комплекса мер, направленных либо на смягчение социального неравенства, повышение уровня жизни большинства населения, либо на расширение границ равных потенциальных возможностей всех граждан как в политической, так и в экономической сфере жизни общества. Проведение реформ далеко не всегда вызывается необходимостью разрешения кризиса или преодоления предкризисного состояния - нередко оно носит учредительный характер и преследует цель обеспечения качественно новых возможностей общественного развития.

Что же означает понятие «административная  реформа»? Если обратиться к этимологии терминов «реформа» и «административная  реформа», то первый из них означает изменение, переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний; «административный» означает «осуществляемый администрацией или по ее распоряжению». С учетом указанных понятий кратко административную реформу можно определить, как  комплекс мероприятий государственной  власти по совершенствованию организации  исполнительного аппарата государства - государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности.

Административная  реформа реализуется по 6 основным направлениям:

1. «Управление  по результатам». Это направление  решает задачи повышения эффективности деятельности органов власти. Здесь административная реформа связана с бюджетной реформой, цель которой оптимизация управления бюджетными средствами и повышение результативности бюджетных расходов. Эти направления (управление по результатам и бюджетирование, ориентированное на результат) решают по сути одни и те же проблемы, т.к. всё государственное управление неизбежно связано с расходованием бюджетных средств.

2. Направление  «Стандартизация и регламентация», в первую очередь, должно обеспечивать  повышение качества государственных  услуг, предоставляемых населению.  На уровне страны разрабатывается  порядка 500 стандартов и регламентов  государственных услуг, на уровне  субъекта около 2000 тысяч. Здесь  административная реформа «идет  в ногу» также с бюджетной  реформой и приоритетными национальными  проектами в сфере образования  и здравоохранения, устанавливая  стандарты качества и регламенты  предоставления бюджетных услуг.

3. «Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции». Это сокращение неэффективности вмешательства государства в экономику и общественную жизнь, уменьшение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, обеспечить реализацию гражданами конституционных прав, а также сосредоточить работу государственных органов на решении необходимых обществу и государству задач.

4. «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества». Мероприятия данного направления решают задачу повышения информационной открытости власти, налаживания механизмов обратной связи с населением, привлечения общественности к обсуждению принимаемых решений.

5. «Модернизация  системы информационного обеспечения  органов исполнительной власти».  В рамках данного направления  развиваются информационные технологии, позволяющие организовывать информационный  обмен между различными ведомствами,  в том числе при предоставлении  государственных услуг, создаются  системы мониторинга и оценки  деятельности органов власти.

6. «Обеспечение  административной реформы». Целями  мероприятий по данному направлению  являются формирование необходимого  организационного, информационного,  кадрового и ресурсного обеспечения  административной реформы, совершенствование  механизмов распространения успешного  опыта государственного управления.

Само  название - административная реформа - появилось в РФ в публичных документах лишь в 1997 году. Это не значит, что ранее в обществе и внутри системы власти не было осознания самой проблемы или тем более никакого движения для ее решения. Но именно в это время был разработан специальный документ, посвященный этому вопросу - Концепция административной реформы, для разработки которой был привлечен довольно широкий круг специалистов

Становление и развитие концепции 
административной реформы в 1991-2003 гг.

 Концепция административной реформы, понимаемая как система  последовательно осуществляемых комплексных  мер по реализации единой концепции реформирования системы органов исполнительной власти, сформировалась в России к 1997 году. Однако основные элементы и направления административной реформы стали складываться, начиная еще с 1991 года. Во многом это происходило стихийно.

      В 1991-1993 гг. в связи с приватизацией  некоторых отраслей народного хозяйства  ряд министерств и ведомств (например, Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб и др.) был упразднен. Создаются  смешанные государственно-частные  компании (акционерные общества "Газпром", "Лукойл" и др.), а также принципиально новые государственные органы - государственные комитеты по управлению государственным имуществом, по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Федеральная налоговая служба, федеральное казначейство.

      Изменениям  подверглась и действовавшая  на тот момент система федеральных  органов исполнительной власти. Они  были настолько существенными, что  потребовалась новая классификация  государственных органов. Указом Президента РФ от 12 мая 1992 г. "Об упорядочении системы  государственного управления" устанавливались следующие виды этих органов: 1) министерства; 2) государственные комитеты; 3) федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты.

      Формально причинами реорганизации системы  государственных органов провозглашались  принципиальные изменения в политическом и экономическом строе. Так, например, Указ Президента РФ от 30 сентября 1992 г. "О структуре центральных органов  федеральной исполнительной власти"ставил своей целью формирование отвечающей этапу радикальных экономических реформ рациональной структуры центральных органов исполнительной власти. Но фактически перестройка системы органов сводилась к очередным организационным их преобразованиям: укрупнениям и слияниям с целью усиления контроля за ними, решения кадровых вопросов и др.

      Подготовка  и принятие Конституции РФ 1993 г. придали  новую энергию процессу организационных  преобразований. Анализ первого президентского Послания (1994 г.), которое называлось "Об укреплении Российского государства", позволяет сделать вывод о  том, что "кадровые разборки" продолжались. Главный упор в указанном Послании делался на обвинения "старой номенклатуры" в том, что именно она виновна  во всех кризисах, охвативших все сферы  жизни общества. Было высказано предложение  о принятии закона о федеральной  государственной службе.

      В Послании 1995 г. главное место также было отведено проблемам кадровой политики. В Послании 1996 г.последовательно проводилась мысль о том, что в государственном аппарате остается большой процент служащих, свыкшихся с номенклатурными принципами безответственности и приспособленчества. В связи с этим делался вывод, что единственным реальным выходом из кризиса становится использование формирующихся рыночных институтов и стимулов, опора на свободную самоорганизацию общества.

      Президентское Послание 1997 г. вновь сменило акцент. Главным препятствием развития нового экономического строя, новой политической системы объявлялось отсутствие порядка в деятельности государственного аппарата. Говорилось о том, что абсолютное большинство проблем порождено  неумелыми действиями власти или  ее пассивностью. Критике подверглись  институты власти в целом. В разделе  Послания "Порядок в исполнительной власти" отмечалось, что новые  функции государства, обусловленные  принципиально изменившейся политической и экономической реальностью, осуществляются, в общем, старой системой исполнительной власти. В результате новые идеи вязнут и глохнут в аппаратных кадрах. Функции и полномочия многих органов исполнительной власти аморфны  и нередко дублируются.

      Отмечалось  также, что создание, ликвидация, перестройка  того или иного органа зачастую зависят  от субъективных критериев, чьей-то пробивной  силы, необходимости трудоустройства  высокопоставленного чиновника.

      Основными направлениями реформирования исполнительной власти выдвигались:

      1) радикальное усиление регулирующей  и контрольной функций органов  исполнительной власти на базе  повышения роли перспективного  и текущего прогнозирования для  принятия стратегических решений; 

      2) выработка оптимальной структуры  органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях  общества;

      3) определение форм и методов  эффективного взаимодействия исполнительной  власти с иными ветвями государственной  власти.

      Для решения перечисленных задач  по созданию современной эффективной  системы государственного управления были предусмотрены разработка и  принятие Программы государственного строительства. Основную часть Программы  должна была составить новая концепция  системы исполнительной власти в  Российской Федерации. Предусматривалось  широкое обсуждение проекта Программы  с привлечением независимых экспертов - ученых и практиков (этого, к сожалению, не было сделано).

      В Послании Президента РФ 1998 г. эта новая  концепция получила название "административная реформа". Специальный раздел Послания так и назывался: "Необходимость  административной реформы". Говорилось, что стержнем Программы государственного строительства становится концепция  административной реформы.

      Были  обозначены основные элементы концепции. Административная реформа понималась как цепь последовательных, поэтапных  шагов, позволяющих внедрять новые  принципы, методы, структуры без  нарушения управляемости. Подчеркивалось, что в решающей степени повышение  эффективности управления зависит  от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса.

      Недостатками  концепции были ее отрыв от стратегических целей развития общества, формализованный  подход к решению сложных политических и экономических проблем.

      В этой связи требовалась всесторонняя концептуальная разработка самих стратегических целей содержания концепции, предполагавшая многолетнюю интеллектуальную и  организаторскую работу. Однако кроме  отдельных "авторских" разработок и нескольких газетных статей на эту  тему так ничего и не было сделано. Очевидно, отсутствовали движущие политические силы, заинтересованные в административной реформе. Пришедшие к власти "элитарные" слои менять что-либо в содержании и направлении деятельности системы управления были не заинтересованы.

      Если  свести воедино все предложения, высказанные в посланиях Президента РФ с 1994 по 1999 год, то цель административной реформы сводилась к следующему:

      1) сократить число государственных  служащих;

      2) создать условия, вынуждающие  государственные структуры конкурировать  в области предоставления услуг  населению; 

      3) пересмотреть показатели, по которым  оцениваются результаты деятельности  государственных органов; 

      4) разработать программы, направленные  на централизацию (или наоборот - децентрализацию, реорганизацию,  ликвидацию) системы управления;

      5) повысить квалификацию государственных  служащих;

      6) стимулировать служащих и т.д.

      Эти и многие другие предложения были зачастую внутренне не увязаны между  собой и нередко даже противоречили  друг другу. Так, безуспешными оказались  все попытки призвать служащих к  повышению эффективности деятельности органов управления, поскольку ее результатом должно было стать сокращение численности служащих. Единую концепцию  административной реформы создать  так и не удалось.

      В результате многочисленные заявления  и призывы к очередной реорганизации  системы исполнительной власти, звучавшие  в 1991-1999 гг., никакого сколь-нибудь существенного  результата так и не дали. Не случайно в своем Послании Федеральному Собранию РФ 2000 г. Президент России В. В. Путин отметил, что хотя укрепление государства не первый год провозглашается важнейшей целью российской политики, "дальше деклараций и пустых разговоров мы никуда не продвинулись за эти годы".

      В Послании 2000 г. концепция административной реформы получила системное содержательное наполнение. Основной упор был сделан на этот раз на функции органов  государственного управления. Они в  ряде случаев оказались "смешаны  с функциями коммерческих организаций"; "вакуум" власти привел к перехвату  государственных функций частными корпорациями и планами. Подчеркивалось, что государственные функции  и государственные институты "тем  и отличаются от предприятий, что  не должны быть куплены или проданы, приватизированы или переданы в  пользование, в лизинг".

      Нынешние  функции государственного аппарата, говорилось далее, не приспособлены  в целом для решения стратегических задач. Стало ясно, что потенциал  частичных улучшений государственного аппарата исчерпан. Результатом административной реформы должен стать эффективный, компактный и работающий государственный  аппарат, адекватный поставленным целям. Предлагалось:

      во-первых, модернизировать систему исполнительной власти в целом с тем, чтобы  государство могло создавать  условия для развития экономических  свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять  государственной собственностью;

      во-вторых, использовать эффективные и четкие технологии разработки, принятия и  исполнения решений;

        в-третьих, дать анализ реализуемых  государственных функций с тем,  чтобы сохранить только необходимые.

      Ни  первая, ни вторая проблемы так и  не были решены. Что же касается третьей, то о ней вспомнили только в  феврале текущего года. Было дано срочное  правительственное поручение министерствам  и ведомствам - составить перечни  закрепленных в законах функций  этих органов, выявить избыточные функции. Данная работа была объявлена главной  в административной реформе.

Необходимые направления административной реформы в современной России 

  1. Общеполитическое направление предполагает развитие и укрепление демократических начал нашего государства. Государственное управление - неотъемлемая часть общества и если в этой системе, скажем, будут свертываться права, свободы человека, другие принципы демократии, то бессмысленно даже говорить о современной реформе этого института.

• К числу главных задач, связанных с демократизацией государственного управления, относятся:

  а) отработка механизма взаимодействия государственных органов с партиями, общественными объединениями, средствами массовой информации, другими институтами  гражданского общества, включая создание в рамках собственной структуры  эффективно работающих служб по связям с общественностью;

  б) повышение открытости, "прозрачности" системы государственной службы, ее "отзывчивости" к нуждам фаждан.

• Превращение государственной службы в публичную, а граждан - в ее клиентов. Это предполагает постепенное изменение самой системы взаимодействий между государственной службой и обществом, а также господствующих в обществе ценностных установок по отношению к государственному аппарату.
• Формирование новых критериев эффективности работы государственного аппарата, учитывающих материально-экономические, социальные и нравственные аспекты государственной службы.
• Формирование нового стиля отношений в системе государственного управления, соответствующего требованиям современной управленческой культуры (менеджмента).

  2. Законотворческое направление. В последние годы на федеральном и на республиканском уровнях было принято немало нормативных актов, регламентирующих деятельность органов государственного управления, принят ряд новых законов о государственной гражданской службе.

  Однако  создание достаточной правовой базы государственного управления далеко не завершено. Здесь имеется несколько  аспектов:

• Завершить работу по дополнению и конкретизации общих законов Российской Федерации о государственной службе в целом и о гражданской государственной службе в частности нормативными актами - не только президентскими указами, но и законами - например, о служебных расследованиях, административных судах и т.д.
• Завершить регламентацию муниципальной службы, обеспечив при этом не только ее гарантии и самостоятельность, но и преемственность _с государственной службой.

  3. Организационное направление включает в себя:

• Совершенствование организационно-управленческой структуры государственной власти, включающей:

  а) структуру и перечень должностей в государственных органах;

  б) структуру самих органов государственной  службы. Речь идет не только об изменении  их полномочий, но и о сокращении или создании новых.

• Создание органа управления государственной службой и административной реформой (федеральная служба по административной реформе).

  Сегодня мы имеем парадоксальную ситуацию: общество крайне нуждается в эффективной  системе государственного управления, многое делается в этой области, и  в то же время нет по существу ни одного органа, специально, профессионально  занимающегося этим очень сложным, не признающим дилетантских подходов, делом. Не случайно даже в странах  с устоявшейся государственной  системой в течение десятилетий  существуют соответствующие специальные  ведомства - комитеты по административной реформе, министерства по делам государственной  службы и государственного управления, комиссии по изучению эффективности  госслужбы и т.д.

  Объективная необходимость такого органа определяется по крайней мере двумя особыми обстоятельствами. Во-первых, на Западе давно уже поняли, что собственно изменять систему государственного управления сравнительно просто: она жестко централизована, иерархична, регламентирована. Главная сложность здесь - определить, какими методами, в какой последовательности и в каком направлении эти изменения осуществлять, Нужны профессионалы, способные разработать концепцию, стратегию и тактику преобразований. Во-вторых, государственные органы, которые, в отличие от коммерческих организаций, не имеют прямых, объективных и жестких критериев эффективности своей деятельности, не способны самостоятельно не только разработать стратегию радикальных реформ, но и осуществить ее.

  Думается, что в России уже в ближайшее  время необходимо и возможно создание аналогичного органа, целями которого будут:

  • анализ системы государственного управления и государственной службы, оценка их эффективности с точки зрения соответствия долгосрочным интересам  государства и общества;

  • разработка и координация программ и проектов по упорядочению, удешевлению, оптимизации управленческой деятельности государства;

  • подбор, оценка, передвижение и увольнение персонала государственных органов, в первую очередь государственных  служащих;

  • разработка и реализация антикоррупционных программ, программ, направленных на повышение имиджа государственных органов в глазах населения и т.д.

  Специфика этой службы, в частности, заключается  в сочетании научно-аналитических  и исполнительских функций, делающей ее в этом смысле похожей на научно-производственные объединения в промышленности. Предпочтительно  формирование такого органа на межведомственной основе, то есть с участием Государственной  Думы, Президента, Правительства России. Только тогда он сможет получить крайне важные здесь полномочия аналитического и исполнительного органа, а также необходимую независимость от ведомств и ветвей власти. Аналогичную структуру должны выстроить и субъекты РФ, поскольку они сами формируют свои органы государственного управления и определяют особенности организации местного самоуправления в своих регионах. 

  4. Развитие кадрового потенциала государственного управления.

• Очень важно не только расширить число специализаций по государственному и муниципальному управлению, но и обеспечить их более глубокий характер.
• Сформировать (или восстановить) систему повышения квалификаций государственных служащих на местах.
• Морально-этическое направление сегодня является, на наш взгляд, чрезвычайно актуальным. Необходима разработка программы по повышению престижа государственных органов, включающей:
• Борьбу с коррупцией и злоупотреблениями (от комитетов по этике до деклараций о доходах);
• Формирование нового имиджа госслужащего (честность, демократичность, профессионализм, открытость);
• Наполнение реальным содержанием прав и гарантий государственных служащих.