Ростислав Туровский¹

Основные  вопросы теории и  практики федеральных  округов:

политико-географический подход 

      Создание  в России федеральных округов  следует рассматривать в теоретическом  контексте концепции территориально-государственного строительства (Туровский, 2001). В центре этой концепции находится анализ «географического каркаса» государственности – административно-территориальное деление государства по горизонтали и иерархия территориальных управленческих уровней по горизонтали. В соответствии с физико-географическими характеристиками пространства, культурно-историческими предпосылками, принятыми политическими моделями и экономическими факторами каждое государство вырабатывает определенную модель территориально-государственного строительства, которая должна соответствовать его актуальному состоянию.

      Первой  теоретической проблемой территориально-государственного строительства являются управленческие уровни – слои, на которые государство  делится в его вертикальном разрезе. Число таких уровней является функцией размеров государства и степени дифференциации его пространства. В связи с эволюцией государственной территории, как экстенсивной (расширение), так и интенсивной (внутреннее освоение и поляризация) число уровней может меняться. Особым вопросом является определение политической (управленческой) компетенции каждого территориального уровня. Здесь выбор обычно делается в соответствии с политической моделью государственного строительства, принятой в данном государстве, и постоянно на повестке дня находится вопрос оптимизации числа уровней и пересмотра их компетенции.

      Вторая  теоретическая проблема связана  с обеспечением территориального единства государства. Любое государство  является политико-географической системой, состоящей из определенного набора взаимосвязанных регионов. Внутренние контрасты, особенно имеющие этнокультурное происхождение, определяют развитие центробежных сил, которые в некоторых регионах могут превзойти предел и привести к сепаратизму, т.е. коренному нарушению территориального единства. Задача государства состоит в поддержании превосходства центростремительных сил над центробежными на любом участке своей территории (Gottmann, 1973). Государство в рамках своей региональной политики обеспечивает централизованный контроль за своими территориями. Но одновременно оно стремится сбалансировать «давление сверху» развитием институтов региональной автономии, самоуправления и обеспечением различных форм обратной связи с регионами через их влияние на общегосударственном уровне и участие в демократических процедурах.

      Третья  теоретическая проблема – обеспечение  государством территориальной динамики своего развития. Территориальное единство может толковаться двояко – как  обеспечение территориальной целостности, что является первостепенной задачей  центра и его региональной политики, и как поддержание высокой межрегиональной мобильности. Государство должно способствовать «горизонтальной» интеграции территорий. Речь идет о развитии межрегиональных связей, нормальном функционировании межрегиональных людских, экономических, информационных и прочих потоков. Государственная территория не может быть совокупностью не связанных друг с другом, вынужденно самодостаточных глухих периферий и должна функционировать как системное единство по горизонтали.

      Также важнейшей задачей любого нормально развивающегося государства является стимулирование инновационного процесса. Последний имеет вполне определенную политико-географическую логику, которая описывается в теориях диффузии инноваций и «центр – периферия». В предельно общем виде речь идет о зарождении инноваций в центрах и их перемещении на периферию по определенным схемам.

      С этой точки зрения государство имеет  иерархическую пространственную структуру. Так, в соответствии со схемой каскадной  диффузии инноваций их распространение идет из небольшого числа центров первого порядка в центры второго порядка, оттуда переходит на наиболее близкие периферии, а далее на отдаленные участки территории. При этом распространение инноваций может блокироваться на тех или иных типах территорий, выполняющих барьерные функции (Hagerstrand, 1967). Государство должно ясно представлять свою «естественную» иерархическую систему центров и периферий и способствовать более или менее свободному продвижению или разумной корректировке инноваций от центров к перифериям.

      Таковы  наиболее общие концептуальные представления  о территориально-государственном  строительстве. В России оно имеет  свои объективные параметры, способствующие формированию определенных характерных  черт, которые, что особенно важно, прослеживаются при самых разных политических режимах и представляют собой российский политико-географический инвариант (Замятин, Замятина, 2000).

      Важнейшей актуальной особенностью российской региональной структуры являются огромный размер территории при высокой дробности административного деления, включающего, как известно, 89 управленческих единиц первого порядка (первый территориальный управленческий уровень). В принципе дробность административного деления не является проблемой для государственного развития. Она может и не составлять особых трудностей при двух полярных сценариях территориально-государственного устройства. Максимальная степень дробности административного деления характерна, например, для унитарных Франции и Турции и, одновременно, для США, где отмечается высокий уровень региональной автономии.

      Россия  в настоящее время по причинам политико-исторического характера  не может пойти ни по пути жесткого унитаризма, ни по пути радикальной  децентрализации. Для России очень  характерна административно-территориальная иерархичность государства, когда каждый вышестоящий управленческий уровень стремится подчинить нижестоящий. На каждом уровне и в отношениях между ними отсутствует должная саморегуляция, что объясняется многими десятилетиями развития централизованного контроля и препятствует переходу к иной, более свободной для территорий системе, поскольку территории не смогут ею эффективно воспользоваться. Административный фактор, работающий по вертикали, играет определяющую роль при слабом гражданском обществе, неразвитых демократических традициях и отсутствии политической культуры федерализма в его «классическом» понимании (Аринин, Марченко, 1999).

      В нынешнем положении существует объективная  потребность в централизованном контроле. С одной стороны самой серьезной проблемой остаются центробежные факторы – социальная напряженность на местах, внутригосударственные социально-экономические контрасты, межнациональные конфликты. С другой стороны центр должен обеспечить свое доминирование в связи с проведением реформ и необходимостью эффективного прохождения управленческих сигналов по всей иерархии политического пространства. Причем центр испытывает свои проблемы в связи с отсутствием достаточного целеполагания в политике реформ, продолжающимися спорами по поводу пути развития России, т.е. легитимность поставленных им задач является очень ограниченной, и сами эти задачи нередко противоречат друг другу. Это ведет к противоречивой ситуации, когда центр усиливает механизмы давления, чтобы жестко навязывать регионам свою инновационную политику, и в то же время не может эффективно использовать и достраивать эти механизмы, поскольку сама инновационная политика остается недоработанной.

      Итак, современная Россия оказывается  в противоречивой ситуации сразу  по нескольким параметрам. Ее развитие в качестве территориальной системы создает объективные потребности и в децентрализации (тем более что официально принята федеративная модель), и в централизованном контроле с целью сохранения управленческой иерархии. Инновационная политика центра требует жесткой территориальной иерархии и объективно нуждается в обеспечении вертикали власти. Однако внутренняя противоречивость этой политики и ее достаточно слабое восприятие на местах заставляют искать компромиссы с территориями вместо следования определенной линии. Во всех этих случаях происходит стихийный поиск баланса между центром и регионами. Но при этом если не постановка, то хотя бы необходимость постановки общегосударственных задач в условиях кризиса российской государственности обусловливают движение страны в сторону «управляемого федерализма» по аналогии с «управляемой демократией», когда децентрализация федеративного типа сочетается с типичными формами управленческой иерархии.

      Еще одним объективным фактором является резкое ослабление процессов межрегиональной интеграции в постсоветский период. Назрела необходимость стимулировать межрегиональные связи.

      Дробность административно-территориального деления  стала в этих условиях серьезной  проблемой, поскольку не позволяла  развивать модель «управляемого федерализма». Вообще получила актуальность задача оптимизации отношений между территориальными уровнями власти, хотя обратной стороной медали могло стать нагромождение новых бюрократических структур, способных только усложнить эти отношения.

      Примечательно, что после введения местного самоуправления в ряде наиболее дифференцированных субъектов федерации были созданы  промежуточные управленческие уровни, относящиеся к государственной  власти, но призванные контролировать местный уровень власти. Наиболее последовательно эта задача решалась в Москве, где в структуре городской государственной власти были созданы 10 административных округов, которые в свою очередь и делятся на муниципальные районы, которых насчитывается более 100 (административный округ возглавляет префект, входящий в правительство Москвы). В Свердловской области, тоже имеющей очень сложную административную структуру, в 1996 г. была предпринята попытка создания шести управленческих округов, объединяющих муниципальные образования (главы округов должны были войти в состав областного правительства). Правда, до конца эта идея реализована так и не была. Таким образом, на уровне субъектов федерации были прецеденты создания промежуточных управленческих уровней, призванных контролировать или даже непосредственно управлять (как в Москве) многочисленными «базовыми» территориальными ячейками, представляющими местный уровень.

      На  уровне субъектов федерации тем  временем развивались процессы горизонтальной интеграции. Их основной формой стали восемь межрегиональных ассоциаций, образовавшиеся в начале 1990-х гг. Однако эти образования были результатом самоорганизации, без контроля со стороны центра. Новая постановка задач требовала уже не просто взаимодействия центра с горизонтальными интеграционными структурами в виде ассоциаций, а создания промежуточного управленческого уровня, которым и стали семь федеральных округов, появившиеся в мае 2000 г. Ведущим политическим институтом на этот уровне стал, как известно, институт полномочного представителя президента в федеральном округе.

      Создание  института федеральных округов  породило оживленную дискуссию в  научных и политических кругах, где  обсуждались вопросы его целесообразности, соответствия нормам федерализма и  т.п. В этой дискуссии принял участие и журнал «Федерализм» (см. Алаев, 2000; Валентей, 2000; Хурсевич, 2000). Внимания заслуживают материалы специальных круглых столов, семинаров и т.п., где специалисты разного профиля обсуждали данный вопрос (напр., Полпреды президента…, 2001). 

      С точки зрения политической географии и теории территориально-государственного строительства создание федеральных округов означало введение нового, вспомогательного управленческого уровня, призванного оптимизировать контроль со стороны центра за огромным и дробным российским пространством. На уровне политической пропаганды это могло подаваться и подавалось как укрепление государства и вертикали власти (Кистанов, 2000). Строго говоря, создание федеральных округов помогало усилить управленческую иерархию через создание института ответственных федеральных контролеров за теми или иными географическими блоками российских регионов.  

      Практические  вопросы развития федеральных округов  и связанные с  ними конфликтные  ситуации.

      Сначала рассмотрим некоторые практические вопросы функционирования системы федеральных округов по итогам их почти трехлетней истории, а затем вернемся к проблеме соотношения теории территориально-государственного строительства и практики федеральных округов.

      Первая  группа вопросов связана с короткой, но характерной историей функционирования федеральных округов, которую уже можно разделить на этапы. Первый этап был периодом «бури и натиска», который наблюдался в 2000 г. На этом этапе значение института полпредов искусственно преувеличивалось в рамках PR-кампании, а сами полпреды вели себя жестко, зачастую – агрессивно, стремясь утвердить свое превосходство над главными объектами своего контроля - губернаторами.

      Внедрение института полпредов в региональную среду проходило по типичной «комиссарской» модели, напоминающей о революционных временах 20 века, а совсем не о царских генерал-губернаторах (Полпреды президента…, 2001). По сути была реализована схема партийного контроля за «обычными» ветвями власти. Ведь и российская суперпрезидентская республика с полпредами как ее типичным проявлением была создана на политико-культурной матрице партии-государства, в которой место КПСС занял президент.

      Причем  особое значение имел тот факт, что  проводниками централизованного контроля на местах стали люди, зачастую не имеющими корней в региональной элите, т.е. классические «комиссары». Вспомним, что именно по такой схеме действовала в регионах партийная власть в добрежневские времена, по ней всегда функционировали силовые ведомства.

      Однако  на втором этапе – в 2001 г. институт федеральных округов и полпредов стал проходить новый рубеж. Этот этап можно назвать интеграционным. Эффективность действий полпредов начинает оцениваться все более скептически, что в глазах многих наблюдателей ставит под сомнение саму целесообразность федеральных округов. Но в то же самое время начинается более глубокая интеграция полпредов в региональную среду, от вмешательства система эволюционирует к партнерству с региональными элитами.

      Третий  этап функционирования федеральных  округов связан с 2002 г. Его можно назвать стабилизационным. Система федеральных округов окончательно встраивается в отношения между центром и регионами, занимая в ней свое промежуточное положение. Именно на этом этапе можно говорить о том, что институт состоялся. С одной стороны сглаживаются его противоречия с региональным уровнем власти, что приводит к существенному снижению противоречий между уровнем федеральных округов и уровнем субъектов федерации. С другой стороны отлаживаются и становятся более рутинными процедуры реализации централизованного контроля через систему федеральных округов, они работают, но уже не воспринимаются как грубое вмешательство и нажим. Однако стабилизация федеральных округов является достаточно условной, поскольку в специфических условиях столичной политики успокоение ситуации влечет за собой распространение в СМИ домыслов о грядущей ликвидации этого института, якобы за ненадобностью (публикации в «Независимой газете» и др.). На наш взгляд, возникает типичное для современной России противоречие между виртуальной и реальной политикой: чем больше полпреды занимаются реальной политикой, тем меньше «шума» они производят в виртуальной политике на федеральном уровне. А отсутствие «шума» воспринимается в центре как некое естественное угасание института, а отнюдь не как его стабилизация.

      Анализ  истории федеральных округов  позволяет говорить о переходе от искусственной их «имплантации»  в систему отношений между  федеральным и региональным уровнями власти, которая неизбежно была сопряжена  с конфликтами, к естественной бюрократической саморегуляции. На нынешнем этапе преобладает последняя тенденция, и ее развитие позволяет сделать вывод, что институт федеральных округов все-таки состоялся как нормальный, управленческий уровень, выполняющий поставленные центром, а также определившиеся по ходу развития процесса задачи.

      Вторая  группа практических вопросов определяется проблемами правового статуса федеральных  округов и полпредов. Институт федеральных  округов не предусмотрен российской конституцией, что предопределяет его вторичность в территориально-государственной системе, основой которой было и остается деление России на 89 субъектов федерации. Сам президент был вынужден неоднократно заявлять, что федеральные округа не являются ни новыми административно-территориальными образованиями, ни прообразом новых субъектов федерации.

      Данная  проблема относится и к полпредам. Этот институт развивается только в  рамках президентского указного права, что определяет специфику и ограничения  его легитимности (Красных, 2001). Прежде всего, тот факт, что институт полпредов в федеральных округах не предусмотрен в федеральном законодательстве, означает отсутствие у полпредов распорядительных полномочий. Другими словами, полпреды являются ответвлением президентской власти, но никак не автономным органом власти. Их легитимность, таким образом, ограничена, а функции могут относиться к сферам контроля, координации и согласования, но не принятия властных решений.

      Ограниченная  легитимность системы федеральных  округов и функционирование полпредов в качестве подсистемы президентской власти предопределяют огромное значение личностного фактора и кадровой политике в эффективности всей системы. Полпред в федеральном округе – это не «обычный» бюрократ, действующий в соответствии с законами и должностными инструкциями, а скорее политик, и эффективность решения поставленных задач определяется его личными политическими талантами. С этой точки зрения российский губернатор гораздо ближе к типичному бюрократу-функционеру, поскольку под институт губернатора уже подведена разработанная и вполне прозрачная правовая база.

      Работа  полпреда требует высокой инициативности, и ее результат прямо зависит  от личностного фактора. Примечательно, что корпус из семи полпредов на деле оказался предельно разнородным, и это, как показывают наши исследования, привело к тому, что в каждом федеральном округе начала формироваться своя система работы со своими принципами, кадрами, вспомогательными органами. Различное понимание полпредами задач централизованного контроля и разный политический опыт вызвали множество побочных эффектов, связанных с некорректным вмешательством в дела регионов. Обилие административных перегибов было особенно характерно для этапа становления института федеральных округов. Наиболее яркие примеры были связаны с региональными выборами, которые вскрыли множество проблем.

      Одной из них было жесткое управление региональными  выборами, продвижение полпредами своих  кандидатов, которое могло вызывать сопротивление и неприятие в  региональной элите (Политика в регионах…, 2002). При этом далеко не всегда навязываемый полпредством кандидат превосходил по профессиональным качествам своих соперников, т.е. субъективные моменты преобладали над здравым политическим расчетом. Можно вспомнить провалы кандидатов, открыто поддерживаемых полпредами, на губернаторских выборах в Приморском крае (Г.Апанасенко) и Нижегородской области (И.Скляров). В некоторых федеральных округах в процессе подбора кандидатов решения принимались исходя из принципов корпоративной солидарности, например, в Центральном федеральном округе - в пользу представителей ФСБ. При этом с каждым разом полпредства все лучше осваивали механику управления региональными выборами, что не всегда, однако, означало отказ от прямого давления (последние примеры избрания М.Зязикова в Ингушетии и В.Булавинова в Нижнем Новгороде).

      Также проявились сильные и даже не всегда контролируемые политические амбиции  «федералов» на региональном уровне, приводившие, например, к выдвижению работников системы полпредств на региональных выборах. Удачным примером стала победа первого заместителя полпреда С.Собянина на выборах губернатора Тюменской области, неудачными – выдвижение нескольких главных федеральных инспекторов, иногда – без санкции и поддержки полпреда (как в Амурской области и Эвенкии). При этом под вопросом остается сама целесообразность выдвижения представителей системы федеральных округов на региональных выборах, учитывая, что «по идее» эти представители имеют совершенно иные задачи.

      Наряду  с региональными выборами, наибольшие конфликты вмешательство полпредов в дела регионов вызвало в сфере экономики. Изначально полномочия полпредов в сфере экономики составляли одну из главных проблем: сами полпреды активно лоббировали свои экономические полномочия, хотя объективных, законных оснований для предоставления таковых не существовало. На первом этапе даже возникали идеи окружных бюджетов, окружного контроля за бюджетными потоками, зональных экономических рынков и т.п.

      В результате экономические функции  федеральных округов свелись  к вопросам стратегической координации регионального развития, инвестиционной деятельности и межрегиональных связей, что само по себе при должном, продуманном подходе отнюдь не является малозначимым вопросом. Другое дело, что финансовые полномочия полпреды получить не могли, поскольку это привело бы к резкому росту конфликтности в системе.

      Третья  группа вопросов касается тех институциональных  конфликтов, которые неизбежно возникают  при создании федеральных округов. Эти конфликты возникают по двум направлениям, по вертикали и по горизонтали.

      По  вертикали федеральные округа как  специализированный институт федеральной  власти оказываются в естественном институциональном конфликте с  региональной властью и прежде всего  с губернаторами. Этот конфликт закономерен, поскольку окружные структуры являются субъектом централизованного контроля, а губернаторы – его объектом.

      Особое  неприятие новый институт вызвал среди наиболее самостоятельных  губернаторов, в наибольшей степени  подходящих под популярное определение  «региональных баронов». Среди открытых противников реформы, отстаивавших незыблемость принципов региональной автономии, выделились Э.Россель, М.Рахимов, Н.Федоров и др. Острота конфликта в значительной степени определялась личностными факторами –неумением или принципиальным нежеланием отдельных полпредов и отдельных губернаторов искать компромисс и аккуратно делить сферы влияния, как это принято в постсоветской политике. Чаще всего инициаторами конфликтов были губернаторы, которые привыкли к полному контролю за ситуацией в своих регионах, но нередко и полпреды демонстративно пытались ограничить губернаторское поле для маневра. Наиболее серьезные политические конфликты, имевшие публичный эффект, возникли в отношениях между П.Латышевым и Э.Росселем, В.Черкесовым и В.Яковлевым. Серьезная напряженность проявилась и на уровне некоторых главных федеральных инспекторов, хотя они, казало бы, не имели достаточного политического веса. Самый острый публичный конфликт разгорелся в Тверской области, где теперь уже бывший главный федеральный инспектор В.Косенко выступал с резкими обвинениями в адрес областной администрации.

      Одним из интересных следствий этого конфликта  стало появление альтернативных концептуальных предложений со стороны  некоторых губернаторов. Наиболее важна  здесь позиция М.Прусака, который вместо федеральных округов предлагает ужесточить прямые отношения между президентом и губернаторами. Глава Новгородской области давно уже выступает за возвращение к назначению губернаторов, в свое время он предлагал, чтобы назначаемые губернаторы одновременно выполняли функции полномочных представителей президента. После создания федеральных округов М.Прусак стал их открытым противником, называя это решение В.Путина политической ошибкой². По сути, он от лица губернаторов предлагает обменять демонтаж системы федеральных округов на создание «прямой» вертикали «президент – губернаторы», где первый назначает последних. Заметим, что при этом происходит подмена темы: назначение 89 губернаторов не решает проблему эффективного централизованного контроля за территориями, ради которых создавались семь федеральных округов.

      Другое  следствие связано с формированием  проблемного треугольника «президент – полпреды – губернаторы». Дело в том, что президент объективно нуждается в нормальных прямых отношениях с губернаторами. Как минимум, ему нужен губернаторский административный ресурс во время федеральных выборов. Наличие институционального конфликта между полпредами и губернаторами заставляет президента проводить осторожную политику в отношении тех и других. Потребность в политическом компромиссе с губернаторами означает, что президент должен ограничивать развитие системы федеральных округов и уж точно не допускать административных перегибов на окружном уровне. Таким образом, задача главы государства состоит в том, чтобы обеспечить разумный баланс в отношениях между полпредами и губернаторами, не допуская открытых конфликтов и сглаживая противоречия.

      По  горизонтали система федеральных  округов зависит от аппаратных противоречий между федеральными структурами. Одно из них определилось сразу: полпреды входят в структуру администрации президента, но при этом занимаются координацией ведомств, которые относятся к правительству России. Возникает серьезное противоречие, поскольку последние входят в собственную ведомственную вертикаль, которая может функционировать и без вмешательства администрации президента. Создание института полпредов означало формирование системы президентского контроля не только за автономными региональными институтами власти, но и за региональными структурами федеральных органов. Противоречия с правительством особенно ярко проявились при решении экономических вопросов. Так, при разработке окружных экономических программ возникла конкуренция между полпредами и министерством экономического развития и торговли, которое стремилось самостоятельно определить их параметры.

      Определенные  проблемы возникают и при усложнении самой системы окружных структур. Дело в том, что со временем институт полпредов стал не единственным на окружном уровне: здесь возникли структуры Генеральной прокуратуры, МВД, налоговой полиции во главе с заместителями федеральных руководителей этих органов. В результате возникает вопрос о том, что же собой представляет система федеральных округов. Она может пониматься как просто управленческий уровень, где функционируют не связанные друг с другом федеральные органы, или как собственная иерархическая система отношений, в центре которой находится полпред как «руководитель» федерального округа. Второй вариант эффективнее с точки зрения государственных задач, решаемых на окружном уровне, но его реализация наталкивается на межведомственные противоречия федерального уровня.

      Наконец, четвертая группа практических вопросов связана с эффективностью функционирования округов как территориальных систем. Во-первых, много проблем вызывают границы округов, в ряде случаев нарушающие сложившиеся географические структуры региональной идентичности (Туровский, 1999б). Причем известно, что нарушение этих структур определялось сиюминутной политической конъюнктурой. Эпицентром нарушений стал Приволжский округ, сдвинутый к северу и востоку в сравнении с привычным Поволжьем. К округу были «прирезаны» регионы с уральской идентичностью – Башкирия, Пермская, Оренбургская области, Удмуртия и Коми-Пермяцкий АО. Регионы Нижней Волги – Волгоградскую и Астраханскую области включили в состав Северо-Кавказского округа. Центром округа опять-таки из конъюнктурных соображений стал расположенный на окраине округа Нижний Новгород, а не Самара с ее не меньшими политическими амбициями «третьей столицы» России.

      Территориальная реорганизация в Поволжье повлекла за собой неизбежные нарушения устоявшихся  структур в других частях страны. Как  сказано выше, Нижняя Волга была объединена с Северным Кавказом. Урал компенсировал потерю своей западной половины тремя сибирскими регионами – Тюменской областью с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами.

      Несоответствие  административных границ структурам региональной идентичности - это известная проблема территориально-государственного строительства (Туровский, 1999а). Нередко государство сознательно идет на такие нарушения, не будучи заинтересованным в развитии региональной идентичности из-за опасений сепаратизма. Однако такие попытки имеют свой обратный эффект, поскольку «неестественные» территориальные структуры встречают отторжение на местах и оказываются нежизнеспособными. Поэтому такие действия государства являются временным уходом от проблемы, но никак не ее решением.