Тема 4
Основные задачи регионального
управления экономикой
План
1. Особенности организации регионального
управления
2. Сущность и задачи регионального управления
3. Принципы и методы регионального управления
4. Разделение функций, ресурсов и
ответственности
1.Особенности организации
регионального управления. Противоречия
и неурегулированность взаимоотношений
между федеральными, региональными и муниципальными
структурами управления являются следствием
перехода к новой модели управления экономикой,
основанннной на рыночных отношениях.
Можно выделить следующие условия и предпосылки
формирования регионального менеджмента
в современных российских условиях.
1.Система новых отношений создается
в условиях, когда планово-директивные
методы управления региональным хозяйством
разрушены, а рыночные находятся в процессе
формирования. Следовательно, создаваемой
системе региональных и муниципальных
субъектов управления приходится постоянно
адаптироваться к новым условиям и принципам
функционирования.
2. В новых условиях субъекты
Федерации сосредоточили большую
часть властных и хозяйственных
функций. Регион является основным
субъектом собственности, который
делегирует функции собственника
широкому кругу хозяйствующих субъектов.
В этих условиях естественно возникает
стремление к большей экономической самостоятельности
региональных и муниципальных образований.
3. Упразднение государственной
отраслевой системы управления
экономикой диктует необходимость
формирования новых, партнерских
отношений в системах: субъект Федерации
– муниципалитет; муниципалитет – основное
производственное звено; субъект Федерации
– основное производственное звено.
4.В этих условиях меняются
регулирующая и стимулирующая
функции субъектов регионального
управления, которые, с одной стороны,
поощряют любое предпринимательство,
стимулируя субъекты хозяйствования этой
сферы деятельности, а с другой – вынуждены
формировать механизм взаимодействия
с предприятиями и организациями всех
форм собственности на взаимовыгодных
условиях юридически равных партнеров.
5.Чтобы обеспечить заинтересованность
субъектов Федерации в развитии
рыночных отношений в производственной
и социальной сферах, необходимо
законодательно закрепить их
функции, компетенцию и ресурсы
в строгом соответствии с целями
регионального управления и объемом решаемых
задач.
2. Сущность и задачи
регионального управления. Региональный
менеджмент как один из видов специального
менеджмента представляет собой совокупность
принципов, методов, форм и средств воздействия
на хозяйственную деятельность региона.
С точки зрения современной
российской практики региональный
менеджмент – это управление
социально-экономическими процессами
в регионе в условиях перехода к рыночным
отношениям.
Суть перехода от планово-директивной
системы управления хозяйством региона
к региональному менеджменту состоит
в таких изменениях, как:
- ориентация развития региона на решение
социальных проблем, на воспроизводство
условий, обеспечивающих высокое качество
и высокий уровень жизнедеятельности
человека как наивысшей ценности общества;
- формирование организационно-экономических
условий для реализации всеми хозяйствующими
субъектами региона принципов экономической
свободы и хозяйственной самостоятельности;
- ориентация инвестиционной и структурной
политики региона на спрос и потребности
рынка, на запросы внутри- и внерегиональных
потребителей и организации производства
тех видов продукции, которые пользуются
спросом на межрегиональном и зарубежных
рынках и могут способствовать повышению
финансовой самостоятельности региона;
- формирование и развитие регионального
маркетинга как основы разработки и реализации
программ текущего и стратегического
развития региона;
- переход от региональной статистики
к региональному мониторингу с использованием
современной информационной базы для
осуществления системного анализа и контроля
социально-экономической, политической
и экологической ситуации в регионе;
- оценка конечного результата регионального
менеджмента в зависимости от степени
соответствия уровня экономического развития
региона и уровня жизнедеятельности населения
(социальные стандарты, бюджетная обеспеченность,
структура доходов и расходов семей, экология,
демографическая ситуация, экологическая
безопасность и др.).
Региональный менеджмент функционирует
в соответствии с законами
развития рыночной системы хозяйствования,
и его механизм должен обеспечивать гибкое
регулирование социально-экономических
процессов в регионе в изменяющихся
рыночных условиях.
Задачи регионального менеджмента
многообразны и обусловлены особенностями
переходного периода.
В процессе перехода от
планово-централизованной системы
регулирования хозяйства региона
разрушаются вертикальные связи,
зарождаются и стабилизируются горизантальные,
внутри- и межрегиональные связи. С переводом
части хозяйств региона на рыночные отношения
изменяется структура механизма регионального
управления, что ведет к деформации и сокращению
его организационной и иерархической
структур. Резко возрастает роль опосредованных
методов взаимодействия субъектов и объектов
федерального, регионального и муниципального
управления, усложняются их хозяйственные
связи, отношения по поводу собственности
и т.д. Все это служит объективной основой
для становления и развития регионального
менеджмента, задачи которого отличаются
от задач планово-директивной системы
территориального управления.
В число основных задач
регионального менеджмента входят:
- обеспечение расширенного воспроизводства
условий жизнедеятельности населения
региона, высокого уровня и качества жизни;
- экономическая и социальная трансформация
хозяйства региона, анализ, прогнозирование
и программирование регионального развития;
- оптимизация финансовых потоков,
формирование условий и механизмов укрепления
экономической базы региона и муниципальных
образований;
- обеспечение экологической безопасности
в регионе, защита окружающей среды;
- формирование и реализация структурной,
инвестиционной и научно-технической
политики в регионе, создание и развитие
рыночной инфраструктуры.
Исходя из сущности, содержания
и задач регионального менеджмента,
сформулированных выше, его объект
можно классифицировать по следующим
основным признакам.
1.Принадлежность объекта к той
или иной форме собственности
(федеральная, муниципальная, собственность
субъекта Федерации).
2.Характер продукции или услуг,
производимых субъектом хозяйствования
(продукция целиком или в основном
потребляется внутри региона, продукция
имеет межрегиональное потребление, экспортная
продукция и др.).
3. Характер и степень воздействия
субъекта хозяйствования на экономические,
социальные, экологические и другие
процессы в регионе.
4.Воспроизводство условий жизнедеятельности
населения, удовлетворение потребностей
людей вне сферы производства (охрана
здоровья, удовлетворение потребностей
в образовании и культуре, социальная
защита и поддержка).
Анализ произведенной классификации
объектов позволяет сделать вывод
о том, что к объектам регионального менеджмента
можно отнести все хозяйственные единицы
региона. Однако непосредственным объектом
регионального менеджмента являются предприятия
и организации, отнесенные к собственности
субъектов Федерации, а также инфраструктурные
звенья, деятельность которых направлена
на воспроизводство условий жизнедеятельности
населения вне сферы производства. На
указанные объекты региональный менеджмент
оказывает прямое (непосредственное) воздействие,
на все другие объекты - опосредованное.
3. Принципы и методы регионального управления.
Содержание регионального менеджмента
как совокупности принципов, методов,
форм и средств целенаправленного воздействия
на социально-экономические процессы,
протекающие в регионе, сложно и разнопланово.
Анализ зарубежной практики, а также опыта
регионального менеджмента в России показывает,
что его эффективность во многом зависит
от соблюдения вполне определенных, проверенных
самой жизнью принципов, обусловленных
законами рыночной экономики.
К основным принципам регионального
менеджмента относятся: децентрализация,
партнерство, субсидиарность, мобильность
и адаптивность, а также принцип
выделенной компетенции.
Суть принципа децентрализации
заключается в перемещении принятия
решений от центральных органов управления
к агентам рынка. Этот принцип ограничивает
монополию регионального менеджмента
на всевластие, обеспечивает экономическую
свободу субъектов хозяйствования в регионе
и полицентрическую систему принятия
решений, а также делегирование функций
управления сверху вниз.
Принцип партнерства предполагает
отход от жесткой иерархической
соподчиненности по вертикали.
Он диктует правила поведения
объектов и субъектов регионального
управления в процессе их взаимодействия
как юридически равных партнеров.
Принцип субсидиарности заключается
в выделении финансовых ресурсов под заранее
определенные цели. Он реализуется в региональном
менеджменте через формирование механизмов
перераспределения финансовых ресурсов
в целях обеспечения минимальных государственных
социальных стандартов для всего населения
региона, а также минимальной бюджетной
обеспеченности.
Содержанием принципов мобильности
и адаптивности является способность
системы регионального управления чутко
реагировать на изменение внешней
среды. Этот принцип проявляется через
постоянную трансформацию функциональной
и организационной структур регионального
менеджмента, позволяющую субъектам управления
адаптироваться к быстро меняющимся рыночным
условиям функционирования.
Принцип выделенной компетенции
(в отличии от принципа разграничения
функций) состоит в дифференциации
функций не между сферами регионального
управления, а внутри них. По такому принципу
осуществляются перераспределение функций
субъектов, федерального, регионального
и муниципального управления, а также
ресурсное обеспечение реализации каждой
функции. Принцип выделенной компетенции
более детально будет рассмотрен ниже.
Методы регионального менеджмента
также обусловлены системой рыночного
хозяйства региона. Под методами регионального
менеджмента принято понимать совокупность
приемов и средств воздействия на хозяйствующие
субъекты региона. В практике регионального
менеджмента используются два основных
метода: методы прямого (непосредственного)
воздействия на субъекты хозяйствования
и методы опосредованного воздействия.
Как отмечалось ранее, первые из них в
большей мере касаются объектов, относящихся
к собственности субъектов Федерации,
вторые ко всем другим объектам.
4.Разделение функций, ресурсов и ответственности на федеральном,
региональном и муниципальном уровнях.
Функции регионального менеджмента как
конкретные формы воздействия на экономические,
социальные, экологические, политические
и другие процессы в регионе можно дифференцировать
по назначению и содержанию. Такая дифференциация
опирается на сущность и социальную ориентацию
регионального менеджмента как инструмента
рыночной экономики.
Многообразие функций регионального
менеджмента опосредуется широким кругом
его задач, расмотренных ранее При
этом выделяются следующие основные функции:
целеполагание, регулирование и стимулирование.
Реализация функции целеполагания
обусловлена необходимостью осуществления
научного прогнозирования социально-экономического
развития региона и разработкой целевых
региональных программ. Учитывая, что
главной целью социально ориентированной
рыночной экономики является воспроизводство
условий, обеспечивающих высокий уровень
жизнедеятельности человека, функция
целепологания реализуется в процессе
экономической социальной трансформации
хозяйства региона, обоснования направлений
его реструктуризации. Особое значение
эта функция приобретает в переходный
период, когда каждый регион вынужден
искать и завоевывать определенную нишу
на российском и мировом рынках, вписываться
в межрегиональные и мирохозяйственные
экономические связи и рыночные отношения.
Функция регулирования в
региональном менеджменте реализуется
в основном в системе объектов,
относящихся к государственной собственности
субъектов Федерации, а также объектов
федеральной собственности, переданных
в собственность регионов. В реализации
функции регулирования могут использоваться
методы как прямого, так и опосредованного
воздействия. При этом степень воздействия
субъекта управления на все объекты, в
том числе и на объекты региональной собственности,
будет постоянно меняться, поскольку объем
и полнота реализации функций регулирования
находятся в определенной зависимости
от степени зрелости рыночных отношений
и их внедрения в хозяйство региона. Например,
предприятия автомобильного транспорта,
являющиеся собственностью субъектов
Федерации, могут быть переданы на договорных
условиях акционерному обществу, сданы
в аренду любому хозяйствующему субъекту.
В этом случае объем функции регулирования
снизится, а сама функция субъекта управления
будет сведена по сути к контролю за соблюдением
договорных обязательств.
В условиях перевода хозяйства регионов
на рыночные отношения особое место в
региональном менеджменте отводится функция
стимулирования. Это связано прежде всего
с ограниченностью использования в региональном
менеджменте методов непосредственного
воздействия. В многоукладном хозяйстве
региона функционируют предприятия и
организации, принадлежащие к самым различным
формам и видам собственности – федеральной,
региональной, муниципальной, коллективной,
частной и др. Но методы непосредственного
воздействия регионального менеджмента
правомерны лишь в отношении объектов
региональной собственности. Для всех
других объектов эффективными могут быть
только методы опосредованного воздействия,
и прежде всего, стимулирования деятельности
субъектов хозяйствования.
Стимул, как известно, - активный
побудитель деятельности предприятий
и организаций любых форм собственности.
Стимулирующая функция регионального
менеджмента дает субъекту управления
мощные средства для реализации интересов
региона, муниципальных образований, предприятий
и организаций, социальных групп. Таким
образом, сущность функции стимулирования
заключается в целенаправленном воздействии
субъекта управления на социально-экономические
процессы региона через опосредованное
воздействие на все объекты, функционирующие
на территории региона. Так, администрация
области не может обязать предприятия,
находящиеся к федеральной, муниципальной
или другой форме собственности, выделить
средства, например, для строительства
какого-либо объекта (даже социально значимого
и необходимого) общерегионального значения.
Однако администрация области может заключить
с этим предприятием договор, в соответствии
с которым предприятие обеспечит какую-то
часть финансирования строительства,
а администрация создаст ему определенные
стимулирующие условия хозяйствования
- освободит от налога на прибыль (части,
причитающейся областному бюджету), предоставит
льготные условия водо-, энергопользования
и т.д.
Рассматривая функциональную
структуру регионального менеджмента,
следует хотя бы кратко остановится на
проблеме взаимодействия функций субъектов
управления на федеральном, региональном
и муниципальном уровнях. Как отмечалось
ранее перераспределение и взаимодействие
функций, указанных субъектов управления
осуществляется на оснвое принципа выделенной
компетенции.
Этот принцип, в корне отличающийся
от традиционного принципа разграничения
функций, не получил освещения ни в отечественной,
ни в зарубежной литературе. Дальнейший
отказ от использования указанного принципа
в российской практике региональных реформ
- это мощный фактор их сдерживания.
Следует отметить, что и в
условиях планово-директивной системы
управления хозяйством регионов проблема
разграничения функций всегда стояла
очень остро. К сожалению, от старой болезни
не могут пока избавиться и высшие органы
государственной власти новой России,
пытаясь искусственно разграничить функции
управления между исполнительными и законодательными
(представительными) органами, между регионами
и центром, между субъектами федерации
и муниципальными структурами.
Между тем в странах с
рыночной экономикой давно отказались
от принципа разграничения функций,
взяв на вооружение его противоположность
– принцип выделенной компетенции. Суть
этого принципа заключается в наделении
каждого субъекта управления точно очерченными
функциями, которые закреплены за ним
законодательно. При этом для реализации
каждой функции закон устанавливает соответствующие
объемы ресурсов и их источники.
Кардинальное отличие принципа
выделенной компетенции заключается
в том, что если в российской
практике разграничение функций
осуществляется между различными
сферами деятельности и между различными
отраслями хозяйства, то в зарубежной
– каждый субъект хозяйствования наделяется
определенной компетенцией в сфере деятельности
или в каждой отрасли хозяйства.
В России, например, в сфере
образования все субъекты управления
(федеральные, региональные, муниципальные)
занимаются всеми ее объектами. Руководство
общеобразовательной средней школой осуществляют
министерства (в республиках), краевые
(областные) управления или департаменты
образования, районные (городские) отделы
народного образования. Таким образом,
в условиях казалось бы, четкого разграничения
функций между сферами внутри этих сфер
у нас действует принцип «все занимаются
всем». Например, в странах Западной Европы
муниципалитет несет ответственность
только за состояние средней школы. В нашей
стране, если на территории какого-либо
города или района находится вуз или профессионально-техническое
училище, то глава местной администрации
несет за них ответственность наравне
с региональными и федеральными органами
управления.
Необходимость реализации принципа
выделенной компетенции обусловлена
ограничивающими факторами рыночного
регулирования регионального и
муниципального хозяйства. Региональный
и муниципальный менеджмент сами
по себе не гарантируют социально-экономическую
стабильность в стране, не устраняют дифференциации
уровней и качества жизни населения регионов
и муниципальных образований. В этих условиях
принцип выделенной компетенции становится
одним из эффективных инструментов реализации
государственной региональной социально-экономической
политики. Как отмечалось, компетенция
субъектов управления каждого уровня
в странах Западной Европы закреплена
соответствующими законами.
Например, в Германии принцип
выделенной компетенции реализуется
на трех уровнях: федеральном, региональном
(земля) и локальном (коммуна). Их субъекты
управления осуществляют функции в строгом
соответствии с принципом выделенной
компетенции и объемом средств, предназначенных
для реализаци этих функций
Тема 7
Региональное развитие: цели, критерии и методы
управления
План
1. Что такое развитие?
2. Цели и критерии социального развития
региона
3. Методы управления региональным развитием
1.Что такое развитие?
Термин “развитие” часто употребляется
в следующих словосочетаниях: экономическое
развитие, социально-экономическое развитие,
развитие экономики России (или другой
страны), развитие региона, города. В каждом
случае под развитием обычно подразумевается
любое прогрессивное изменение прежде
всего в экономической сфере. Если изменение
количественное, говорят об экономическом
росте. При качественном изменении речь
может идти о структурных изменениях или
об изменении содержания развития, или
о приобретении экономической системой
новых характеристик.
Наряду с чисто экономическими
характеристиками нередко рассматривают
социальные параметры развития. Более
того, социальные характеристики давно
уже стали полноправными показателями,
оценивающими степень развития любого
региона.
Развитие всегда имеет
направленность, определяемую целью или
системой целей. Если эта направленность
положительна, то говорят о прогрессе,
если отрицательна, то о регрессе, или
деградации. Иными словами, природа развития
регионов всегда предполагает определенную
цель или несколько целей.
Развитие региона – многомерный
и многоаспектный процесс, который
обычно рассматривается с точки зрения
совокупности различных социальных и
экономических целей. Даже если речь идет
только об экономическом развитие, оно
обычно рассматривается совместно
с развитием социальным. Социально-экономическое
развитие включает в себя такие аспекты,
как:
- рост производства и доходов;
- перемены в институциональной, социальной
и административной структурах общества;
- перемены в общественном сознании;
- перемены в традициях и привычках.
В настоящее время основной
целью экономического развития
большинства стран мира и их
регионов является улучшение
качества жизни населения. Поэтому
процесс социально-экономического
развития включает в себя три важнейшие
составляющие:
- повышение доходов, улучшение здоровья
населения и повышение уровня его образования;
- создание условий, способствующих росту
самоуважения людей в результате формирования
социальной, политической, экономической
и институциональной системы, ориентированной
на уважение человеческого достоинства;
- увеличение степени свободы людей, в
том числе их экономической свободы.
Последние две составляющие
качества жизни не всегда учитываются
при оценке степени социально-экономического
развития стран и регионов, однако в последнее
время в экономической науке и политической
практике им придается большое значение.
Развитие любого региона
– многоцелевой и многокритериальный
процесс. Содержание развития регионов
может сильно различаться. Действительно,
развитие Бурятии, Калининградской области,
Ямало-Ненецкого автономного округа и
Москвы по своему содержанию сильно различаются,
и это различие обусловлено не только
исходным уровнем развития, но и особенностями
каждого региона, его производственной
структурой, географическим положением,
производственной специализацией и пр.
2. Цели и критерии
социально-экономического развития
региона. В качестве целей социально-экономического
развития региона используются такие,
как увеличение доходов, улучшение образования,
питания и здравоохранения, снижение уровня
нищеты, оздоровление окружающей среды,
равенство возможностей, расширение личной
свободы, обогащение культурной жизни..
Некоторые из этих целей идентичны, но
в определенных условиях они могут иметь
существенные различия. Так, ограниченные
средства можно направить либо на развитие
здравоохранения, либо на охрану окружающей
среды. Возникает конфликт между целями
развития. В то же время понятно, что чем
более чистой будет окружающая среда,
тем здоровее будет население и тем в большей
степени будет достигнута конечная цель
– здоровье людей. Поэтому в данном случае
конфликт между целями не носит абсолютно
неразрешимого характера. Однако в других
случаях конфликт целей развития требует
особого рассмотрения и специальных методов
разрешения.
Соответственно целям развития
региона строится система критериев
(характеристик развития) и показателей,
которые измеряют эти критерии.
Несмотря на некоторые различия
между странами и регионами в иерархии
ценностей и в целях развития, международные
организации оценивают степень развития
стран и регионов по некоторым универсальным
интегральным показателям. Одним из таких
показателей является индекс развития
человека (ИРЧ), разработанный в рамках
Программы развития ООН. Данный показатель
ранжирует страны по восходящей от 0 до
1. При этом для расчета используются три
показателя экономического развития:
- ожидаемая продолжительность жизни
при рождении;
- интеллектуальный потенциал (грамотность
взрослого населения и средняя продолжительность
обучения);
- величина душевого дохода с учетом покупательной
способности валюты и снижения предельной
полезности доходов.
ИРЧ определяется как средняя
арифметическая трех указанных показателей.
Индекс каждого показателя рассчитывается
по формуле:
X i -- X i min
Ii = ---------------------,
Xi max --- Xi min
где Xi -- фактическое значение i показателя;
Ximax и Ximin - соответственно минимальное
и максимальное значение i-го показателя.
В межрегиональном сравнении,
точно так же, как и в международном
анализе, можно использовать индекс
развития человека и другие
аналогичные показатели.
Наряду с интегральным показателем
можно использовать отдельные
частные показатели развития
региона. Среди них:
- национальный доход на душу населения;
- уровень потребления отдельных материальных
благ;
- степень дифференциации доходов;
- продолжительность жизни;
- уровень физического здоровья;
- уровень образования.
Целесообразно выделять долгосрочные
и краткосрочные цели и соответствующие
им критерии экономического развития
страны. Среди долгосрочных целей
- становление и развитие постиндустриального
общества, создание рабочих мест высшей
квалификации для будущих поколений, повышение
уровня жизни всех граждан страны, включая
уровень здравоохранения, образования
и культуры. В качестве краткосрочных
целей можно рассматривать преодоление
кризиса и достижение конкретных величин
прироста ВНП в следующем году, квартале,
месяце и пр. Долгосрочные и краткосрочные
цели достаточно сильно различаются, меры
по их достижению также неодинаковы.
Критерии экономического развития
не всегда играют роль целевых
ориентиров. Нередко в качестве
тактических целей регионального
развития выступают промежуточные
задачи, играющие роль необходимых
условий успешного развития. Среди таких
тактических целей развития региона
или города можно назвать:
- привлечение новых видов бизнеса;
- расширение существующего бизнеса;
- развитие малого бизнеса;
- развитие центра города;
- развитие промышленности;
- развитие сферы услуг;
- повышение уровня жизни населения региона.
Особое значение в определении
уровня эконмического развития
региона имеют традиционные показатели,
оценивающие уровень производства
и потребления благ и рост
этого уровня в расчете на
душу населения – ВНП, ВВП, реальный ВНП
на душу населения, темпы роста этих показателей.
Для оценки динамики развития
целесообразно использовать показатели,
оценивающие темпы экономического
роста в регионе: темпы роста
душевого дохода, производительность
труда, а также темпы структурной трансформации
производства и общества. Воздействие
на темпы эконмического роста - жизненно
важный вопрос для экономической политики
как страны в целом, так и отдельного региона.
Чисто эконмические показатели,
какими являются ВВП, душевой доход, производительность
труда и темпы их роста, не могут в полной
мере оценить упрвеь социально-экономическое
развитие региона. Не менее важны показатели
продолжительности жизни, уровня здоровья
населения, степени его образования и
квалификации, а также показатели структурных
изменений в производстве и обществе.
Экономическое развитие многих
стран и регионов сопровождается
изменением структуры общественного
производства, в частности, на
смену индустриальному обществу
постепенно приходит постиндустриальное.
Все большая часть занятых работает в
нематериальном секторе, все меньшая часть
– непосредственно в промышленности и
сельском хозяйстве.
Так называемые базовые отрасли
перестают быть таковыми и
никогда не станут базовыми опять.
Потребление индивидуализируется, тиражность
производства падает происходит так называемая
демассификация производства. Углубляется
его интеллектуализация, основными факторами
производства становятся информационные
ресурсы. Добавленная стоимость создается
главным образом в нематериальнйо сфере,
при этом труд приобретает новые черты:
в нем начинают преобладать творческие
функции, превалирующим типом работника
становится творческая личность, приверженная
к своему делу и стремящаяся привнести
в свою работу новые элементы. Стираются
различия между низко- и высокооплачиваемыми
отраслями: все отрасли становятся наукоемкими,
абсобируя поток управленческих, финансовых
и коммерческих инноваций. Навыки работников
и наличие прогрессивной технологии становятся
важнее низких затрат на рабочую силу
и другие обычные факторы конкурентоспособности.
Традиционные преимущества стран и регионов
начинают утрачивать былое значение. Все
названные тенденции проявляются во всех
странах мира в большей или меньшей степени.
