Основы административного права

«Основы административного права» 

1. Государственное  управление как сфера действия  административного права

Понятие и виды управления   

 Административное право, наряду  с конституционным и гражданским  правом,  является ведущей отраслью в системе российского права,  относится к публичному праву и играет в правовой системе системообразующую роль.  

 Административное право иногда  называют управленческим правом, поскольку оно непосредственно  обслуживает управленческую деятельность  и связано с решением задач  управления общественными процессами.

 В основе административного  права лежат принципы, которые раскрывают его сущность:

- Федерализм (единство и разграничение полномочий);

- Законность (деятельность на основании, в рамках и по исполнению закона);

- Равенство граждан перед законом и перед правоприменителем;

- Взаимная ответственность государства и личности;

- Справедливость (соответствие между поведением субъекта и юридическими последствиями);

- Демократизм (непосредственное и опосредованное участие населения в правотворчестве и подконтрольность деятельности органов исполнительной власти представительным органам).  

 Указанные принципы закрепляются  в законодательстве двумя способами:титульный (в конкретной норме права, статье закона) и смысловой(вытекает из анализа содержания нормативного акта).   

 Предметом административного  права, как и любой другой отрасли  права,  являются общественные отношения. Специфика предмета заключается в том, что регулируются только общественные отношения, которые складываются по поводу и в связи с осуществлением исполнительной власти в процессе государственного управления, наиболее важные и нуждающиеся в правовом регулировании.  

 В самом широком смысле  управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). Свойства управления: 

1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности. 

2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами. 

3. Управление — внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект(управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).  

4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целого уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемногохарактера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления. 

5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействиюсубъекта на объект, содержанием которого является упорядочениесистемы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это — целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления. 

6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинениеобъекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу.  Следовательно,  управляющее, (упорядочивающее) воздействие — прерогатива субъекта управления. 

7. В процессе управления находят  свое непосредственное выражение егофункции, определяемые природой и назначением управленческой деятельности. Это означает, что управление имеет функциональную структуру.  

 Государственное управление (управление государственными делами) – целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики. 

 В современных условиях в системе государственного управления принято разделение власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Современные подходы к вопросу о власти дополнили доктрину разделения властей тремя новыми положениями:  

a) о балансе властей, системе их взаимных сдержек и противовесов;  

b) о взаимодействии ветвей власти и единстве по принципиальным вопросам с использованием различных методов (свойственных каждой ветви) достижения общей цели;  

c) о субсидиарности ветвей власти, когда на основании закона, с согласия или по уполномочию органы одной ветви власти своими действиями могут дополнять осуществление функций другой.  

 Место и роль государственного  управления в механизме государственной  власти определяются следующими  характеристиками: 

- конкретный вид деятельности  по осуществлению единой государственной  власти; 

- деятельность   исполнительно-распорядительного характера; 

- прерогатива специальных субъектов, органов государственного управления;  

- подзаконная деятельность, т. е. вторичная  по отношению к законодательной деятельности.   

 Понятия «государство» и «государственная управление» неотъемлемы от понятия «власть». По своей сути власть – это возможность осуществлять свою волю даже вопреки сопротивлению. Важнейшими элементами власти являются:  

 › Психологический – воля субъекта власти; 

 › Реализационный – добровольное исполнение или силовое принуждение, вплоть до психологического давления; 

 › Рецепционный – восприятие воли объектом власти, управления;  

 Информационный – обратная связь от объекта к субъекту о мероприятиях по выполнению  

 Основными характерными признаками государственного управления являются:

a) выполнение общезначимых организующих функций;

b) носит исполнительно-распорядительный характер;

c) подзаконность использования властных полномочий и деятельности уполномоченных субъектов;

d) непрерывный характер воздействия;

e) исключительный характер управляющего субъекта   и   др.  

 Под функциями управления понимаются наиболее типичные, однородные и четко выраженные виды (направления) деятельности управляющего субъекта, отвечающие содержанию и служащие интересам достижения основных целей управляющего воздействия. К их числу, как правило, относят: прогнозирование (планирование); организацию (формирование системы управления и обеспечение ее нормальной деятельности);координацию (обеспечение согласованных действий различных участников отношений в управляемой сфере); регулирование (установление режима взаимодействия субъекта и объекта управления); распорядительство(властное решение конкретных вопросов, возникающих в управляемой сфере); контроль (наблюдение за функционированием управляемой сферы).  

2. Система  и источники  административного права

Источники административного права  

 Под источниками административного  права можно понимать формы  «административного правообразования» и внешнего структурного выражения административно-правовых норм. Источники права - способы нормативного выражения и структурирования правовых правил поведения.  

 Обычно выделяют наиболее  типичные источники права: 

 ♦ общие принципы права.  

 ♦ нормативно-правовой акт – юридический акт, принятый компетентным субъектом правотворчества и содержащий нормы административного права; 

 ♦ административный договор – двух или многостороннее соглашение нормативного содержания между субъектами правотворчества, содержащее нормы административного права; 

 ♦ правовой обычай - сложившееся исторически и вошедшее в привычку санкционированное государством правило поведения; 

 ♦ идеи и доктрины – научные труды по административно-правовым вопросам, на основании которых вырабатываются новые административно-правовые нормы и принимаются решения по конкретным делам;  

 ♦ судебный и административный прецедент – решение по конкретному юридическому делу, которое становится обязательным для всех аналогичных дел в будущем. 

 ♦ международное право   

 Нормы административного права  наиболее часто закрепляются  в нормативных актах, которые  могут издаваться соответствующими  органами исполнительной власти, в связи с чем, они имеют  различную юридическую силу и  сферу их действия. Среди правовых  актов различают:  

1. Акты Федеральных органов: 

- Законы (Конституция РФ, Федеральные  конституционные законы,  Федеральные законы текущего законодательствования, Постановления и иные акты Федерального собрания) 

- Подзаконные акты (Указы, распоряжения  Президента РФ, Постановления, распоряжения  Правительства РФ, Нормативные акты  министерств, ведомств и других  центральных органов исполнительной  власти РФ, Приказы, распоряжения, инструкции  иных федеральных органов и  руководителей федеральных предприятий, учреждений).  

2. Акты субъектов федерации:  

= Законы субъектов федерации (Конституции, уставы, законы); 

= Подзаконные акты субъектов  федерации (Указы, распоряжения президентов, губернаторов; постановления, распоряжения  правительств, администраций; нормативные  акты министерств и иных органов).   

3. Нормативные акты (распоряжения, решения) органов местного самоуправления.   

4. Законы и подзаконные акты органов бывшего СССР.  

5. Международные акты (безвизовый въезд-выезд, таможенный контроль).

Взаимодействие административного права с другими отраслями права  

 Являясь одной из базовых  отраслей всей системы российского  права, административное право широко  взаимодействует с другими отраслями. Предмет административного права  не охватывает все общественные  отношения, возникающие в сфере  государственного управления. Эти  отношения регулируются иными  отраслями права. Так возникает  взаимодействие со следующими правовыми отраслями:  

 конституционным  правом. Конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования, взаимоотношений с субъектами других ветвей государственной власти; права и свободы граждан, часть которых реализуется в сфере государственного управления. Административное право берет начало в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их; определяет правовую реализацию прав и свобод граждан, компетенцию различных звеньев системы исполнительной власти; формы и методы государственно-управленческой деятельности и т. п.; 

 гражданским  правом. Нормами административного права регулируются правила движения имущества (передача, изъятие и т. д.) в сфере государственного управления. Нормы гражданского права регулируют отношения по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Если гражданское право регулирует отношения права собственности, то административное право регулирует правила движения имущества (передача, изъятие и т.п.) в сфере государственного управления; 

 уголовным  правом. Нормы административного права определяют, какие деяния являются административными правонарушениями, и меры взыскания, применяемые к лицам, совершившим их. Уголовное право устанавливает, какие деяния являются преступлениями, и виды наказания за их совершение. В определенных условиях отдельные деяния, относящиеся к проступкам могут перерастать в преступления и наоборот, что свидетельствует о «подвижности» границ между административным и уголовным правом; 

 финансовым  правом. Финансовое право регулирует управленческие отношения, связанные с формированием бюджета, налоговой системы и т. д.; 

 земельным  правом. Значительная часть отношений, отнесенных к предмету земельного права, регулируется нормами административного права; 

 трудовым  правом. Деятельность государственных служащих является смежной областью регулирования трудовым и административным правом. Государственные служащие действуют от имени и по поручению государства. В процессе своей деятельности они выполняют организующие функции. Поэтому деятельность государственных служащих от имени государства по выполнению организующих функций, относящихся к управленческой деятельности регулируется нормами административного права. Трудовые отношения служащего с администрацией (оплата, нормирование, охрана труда) к управлению не относятся и регулируются нормами трудового права; 

 уголовно-процессуальным  и гражданско-процессуальным правом.Рассмотрение дел об административных правонарушениях в суде основывается на общих процессуальных началах.

Система административного права  

 Система административного  права состоит из отдельных административных норм права, институтов и подотраслей права, тесно взаимосвязанных между собой.   

 Системность права характеризует его как согласованное единство норм, институтов, отраслей, охватывающих регулирующим воздействием разнообразные стороны жизни общества и отношения людей.   

 Правовые  нормы по своему содержанию и сфере действия группируются по отраслям и институтам права, образуя целостную систему.  

 Система права это внутренняя организация права, выраженная в единстве и согласованности юридических норм, которые сосредоточены в относительно самостоятельных комплексах.  

 Отрасль - главное подразделение системы права, совокупность юридических норм, регулирующих значительный круг однородных общественных отношений и объединенных общим предметом и методом.  

 Подотрасль - упорядоченная совокупность родственных институтов одной и той же отрасли права. 

 Институт  права - обособленный комплекс юридических норм, которые являются специфическим элементом отрасли права и регулируют незначительный круг однородных общественных отношений.  

 Отрасль административного права можно разделить на следующие подотрасли: а) нормативно-структурная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы); б) органы исполнительной власти; в) государственная служба; г) административно-правовые режимы; д) административный процесс, законность в управлении; е) организация государственного управления в сферах и отраслях.  

 Систему административного  права принято делить на две  части: общая и особенная. Общая  включает в себя нормы, охватывающие  управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти.  

 Общая часть включает в себя институты: 

= устанавливающие административно-правовой  статус граждан (индивидуальных субъектов права) и негосударственных организаций;  

= регулирующие основы организации  и деятельности исполнительной  власти (аппарата государственного  управления); 

= обеспечивающие законность деятельности  исполнительной власти; 

= регламентирующие принуждение по административному праву.  

 Особенная часть включает институты, регулирующие: 

- обеспечение безопасности граждан, общества, государства, а также административно-политическую  деятельность; 

- организационно-хозяйственную деятельность;  

- социально-культурную деятельность;  

- деятельность государственной  администрации по организации  и осуществлению политических, экономических и иных внешних связей. 

3. Понятие  и особенности административно-правовой  нормы

Особенности административно-правовой нормы  

 Административно-правовые нормы являются самыми разнообразными среди правовых норм российских отраслей права. Они занимают самое большое правовое пространство в цепи: закон - подзаконный акт – акты исполнения - документ. Чаще всего эффект административно-правового воздействия создает не одна норма, а их совокупность, как однородных, так и не однородных. Нормы как первичные правила поведения облекаются в структурные формы – источники административного права.   

 Нормы административного права  определяют границы должного, управомоченного и запрещенного  поведения различных субъектов в сфере государственного управления. Определяя взаимные права и обязанности сторон управленческих отношений, они регулируют тем самым эти отношения.  

 Для норм административного права характерны:

♦ ориентация на удовлетворение преимущественно публичных интересов;

♦ односторонне-властное волеизъявление стороны;

♦ широкая сфера усмотрения;

♦ преобладание директивно-обязательных норм;

♦ нормативно-ориентирующее воздействие;

♦ прямое применение административных санкций за правонарушение.  

 Специфика предмета административно-правового  регулирования выделяет особенности, отличающие административно-правовые нормы от норм других  отраслей права: 

 › императивный характер; 

 › служат для реализации функций и назначения исполнительной власти; 

 › обеспечивают нормальное функционирование всей системы исполнительной власти, устанавливают процедуры и формы деятельности государственной администрации; 

 › адресованы, прежде всего, субъектам исполнительной власти в целяхупорядочения государственного управления и обеспечения законности в их деятельности.  

 › определяют административно-правовой статус (права, обязанности, ответственность и правовые формы деятельности) субъекта управленческих правоотношений в сфере исполнительной власти. 

 › являются базой для регулирования отношений, входящие в предметдругих отраслей;  

 › обеспечены собственными отраслевыми средствами исполнения, защиты и юридического принуждения; 

› устанавливаются не только законами, но и в процессе административного правотворчества, поэтому имеют различную юридическую силу, устанавливаются субъектами исполнительной власти в процессе реализации распорядительных полномочий в пределах определенной законом компетенции;  

 › носят подзаконный характер и могут быть изменены или отменены органами или должностными лицами, принявшими их, или вышестоящимилибо признаны недействительными по решению суда.

Структура административно-правовой нормы  

 Традиционно в структуре  правовых норм выделяют три  самостоятельных элемента: гипотезу  и диспозицию (присущие нормам  положительного регулирования), диспозицию  и санкцию (свойственные нормам  правоохранительным). Эти элементы  нормы административного права  имеют особенности.  

 Гипотеза как условие применения нормы зачастую не всегда выражена в ней самой и может находиться в структуре преамбулы, вводной части или общих положениях, в других нормах данного акта. Она может быть общей для нескольких норм. В некоторых случаях гипотеза может быть обнаружена в других, смежных или однородных актах. Такая «подвижность» гипотезы объясняется многообразием норм, действие которых привязано не только к конкретному юридическому факту, но к событиям, явлениям большего масштаба в стране, регионе или отрасли.  

 Можно выделить некоторые виды гипотез административно-правовой нормы: 

 • по степени определенности: абсолютно определенные (конкретные обстоятельства) и относительно определенные (общая характеристика условий); 

 • по способу изложения: казуистичные и абстрактные; 

 • по назначению: общие и специальные; 

 • по внутренней структуре: простые (одно условие) и сложные (кумулятивные – одновременно несколько условий, альтернативные – одно из нескольких условий).  

 Диспозиция как центральная часть административно-правовой нормы выражается в определении прав, обязанностей и ответственности субъекта права. Формулирование диспозиции нормы имеет двоякое значение:   

≈ её обоснованность служит, прежде всего, эффективному выбору способа решения социальной, экономической или иной задачи, а также метода  регулирования отношений субъектов административного права. 
  ≈ нечеткость диспозиции или пассивность ее применения ведут к бездействию или ошибочным действиям.   

 Установленные диспозицией  правила поведения предписывающего, дозволяющего и запрещающего  характера могут содержаться  в одной или нескольких статьях  акта. Это связано с тем, что  подобные правила часто обладают  процессуальными свойствами, т.е. регулируют  целый ряд последовательно совершаемых  субъектом действий. Их трудно  свести к одному простому правомерному  действию. Все правила, носящие преимущественно  характер диспозиции, изложены как  цепь последовательных юридических  действий.  

 Диспозиция (права, дозволения, предписания, обязанности, запреты) может  быть различного вида (дополнительно к классификации примененной для гипотезы): 

 ♦ по степени определенности: относительно определенная и абсолютно-определенная: простая (признаки в силу очевидности не называются) и  описательная (указывается правило и его признаки). 

 ♦ по форме изложения: бланкетная (ссылка на нормы другого акта) и отсылочная (ссылка на нормы того же акта). 

 Санкция административно-правовой нормы содержит меру ответственности за нарушение или невыполнение правил, установленных диспозицией. Санкции имеют различный характер и могут содержаться в том же акте как элемент конкретной нормы или как обеспечивающий элемент для нескольких норм данного акта. Нередко применяются несколько санкций, часть которых может относиться к нормам других отраслей права. В этом просматривается как тесная взаимосвязь административного права с другими отраслями права и плотная обеспеченность санкциями административно-правовых норм других отраслей права. Как последствия нарушения нормы санкции могут быть:

~ пресекательные

~ восстановительные

~ карательные.

Виды административно-правовых норм  

 В связи с многообразием  правовых норм в административном  праве подходы к их классификации  также носят различный характер. В то же время выделяются  чаще следующие виды административно-правовых  норм: 

 1. по способу (методу) регулирования поведения субъектов нормы: принципы, императивные, поручения, задачи, стимулы, указания, дефиниции, запреты, учредительные, санкции, стандарты, договорные, рекомендации, нормативы 

2. по предмету регулирования:  

- материальные - регулируют сущность управленческих отношений (административно-правовой статус участников, правовой режим функционирования исполнительной власти);  

- процессуальные - определяют порядок и методы реализации материальных норм государственного управления. 

3. по функциям права: регулятивные и охранительные;  

4. по содержанию регулирования:  

-общие - регулируют общие для всех отраслей управления общественные отношения;  

-особенные - регулируют общественные отношения, складывающиеся в конкретных сферах управления (экономической, административно-политической, социально-культурной).  

5. По предмету воздействия на субъекты административного права выделяют:      

 ➥ обязывающие - нормы, предписывающие совершать определенные действия. Содержащиеся в таких нормах указания могут быть выражены как обязательное предписание;  

 ➥ иногда называют ограничительные – вводят ограничения на поведение субъекта;   

 ➥ запрещающие - нормы, предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в определенных условиях. Запреты могут носить общий или специальный характер;  

 ➥ уполномочивающие (управомочивающие) или дозволительные (диспозитивные) - нормы, в которых выражается возможность адресата действовать в рамках установленных требований по своему усмотрению);   

 ➥ стимулирующие (поощрительные) - обеспечивают с помощью средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих отношений;  

 ➥ рекомендательные - рекомендательные нормы чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований. 

6. В зависимости от предела действия: по территории, по сроку по кругу лиц:  

 а) по территории действия (в пространстве): федеральные, региональные, местные, локальные;

- общефедеральные: действуют в  пределах РФ, иногда за границей (поведение граждан за границей);

- межтерриториальные (акты, действующие  в условиях чрезвычайного положения, распространяются на ряд территориальных образований); 

- нормы субъекта Федерации;

- местные (локальные);

- специальные (определенный регион). 

 б) по сроку действия (во времени): 

• постоянные, временные, чрезвычайные;
• срочные и бессрочные

  в) по кругу лиц: общие и специальные; 

7. по юридической силе: законы и подзаконные акты; 

 8. по субъектной направленности: управленческие и общегражданские.   

 Административно-правовые нормы  могут подразделяться на: юрисдикционные, процедурные, функционально-процессуальные, регламентные и другие.  

 Основное назначение административно-правовых  норм заключается в регулировании  отношений в сфере реализации  исполнительной власти. Реализация  норм административного права  – это воплощение норм права  в правовом поведении субъектов  управленческих правоотношений, процесс  практического воплощения в жизнь  государственной воли, выраженной  в административно-правовых нормах.