Особенности территориальной автономии в Китае

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Китайская Народная Республика занимает первое место в мире по численности населения (свыше 1,3 млрд. человек), третье – по размерам территории (после России и Канады), второе – по объему ВВП (после США). Естественно, что при значительности территории и численности населения возникает необходимость в интересах лучшего управления делить территорию государства на составные части и учреждать для них отдельные государственные органы. Формально КНР является унитарным государством. Фактически же, территориальная организация рассматриваемого государства чрезвычайно сложна и обладает признаками политико-территориального устройства асимметричного федеративного государства.

Основными признаками КНР являются: трехзвенное административно-территориальное деление, наличие единой системы законодательства, единой системы государственной администрации, единой судебной системы и т.п.

 Составными частями  государства являются административно-территориальные  единицы, не обладающие политической  самостоятельностью, территориальные  единицы со значительной долей  инонационального населения (территории, населенные неханьскими народностями Китая) - национально-территориальные автономии и особые административные районы (обладающие самостоятельностью в рамках Конституции и законов)¹.

 Различный статус составных  частей территориальной организации  государства оказывает серьезное  влияние на функционирование  современной политической системы  КНР. В связи с этим, целесообразно  более подробно и последовательно  рассмотреть особенности территориального  устройства Китая.

§1 Теоретические основы и политические принципы национально-территориальной автономии

В конституционном праве  термин «автономия» понимается в  нескольких значениях. В широком  смысле автономия – это способность относительно самостоятельного функционирования какого-либо субъекта конституционно-правовых отношений. В зависимости от того, какие субъекты включаются в такие отношения и по поводу чего складываются последние, можно говорить о различных формах и видах автономии. Формы автономии – территориальная и экстерриториальная. Виды автономии конкретизируют ее форму. Так, территориальная автономия делится на национально-территориальную и обычную территориальную (региональную). Экстерриториальная – на персональную и корпоративную.

Территориальная автономия, предусматриваемая национальным законодательством, это особая организация территориальных  единиц в унитарном государстве, предполагающая наделение их решением центральной власти более широким  кругом полномочий, чем имеют обычные  административно-территориальные единицы. Автономным территориальным образованиям предоставляется большая степень  самостоятельности в осуществлении  властных полномочий, связанных с  вопросами местного значения. Объем  и значимость таких полномочий позволяет  различать политическую (законодательную) и административную автономию.

Другой смысл вкладывается в понятие национально-культурной автономии, которое означает предоставление национальным меньшинствам, рассеянным или не проживающим компактно, прав в отношении пользования своей культурой, языком, религией, возможностей вести свой образ жизни. Это форма автономии ориентирована на решение задачи обеспечения особых прав человека, связанных с его национальной принадлежностью, прав этнических групп и не связана с территорией.

Национально-территориальная (областная) автономия помимо того, что является способом обеспечения  самостоятельности территории, выступает  средством национального самоопределения  и осуществляется на территории компактного  проживания соответствующего этноса².

В Китае национально-территориальная  автономия является формой решения  национального вопроса. Национально-территориальная  автономия используется на территориях  компактного проживания национальных меньшинств в соответствии с принципом  равноправия всех национальностей. Национальные меньшинства самостоятельно управляют своими делами в рамках соответствующей национально-территориальной  автономии. При этом сохраняется  территориальная целостность КНР, укрепляется единство страны и достигается  сплочение всех ее национальностей.

В КНР как унитарном  государстве взаимоотношения между национально-территориальной автономией и государством являются взаимоотношениями части и целого. Национально-территориальная автономия является территориальной и политической частью страны, не имеющей суверенитета. Суверенитет, проявляющийся в верховенстве, единстве и независимости государственной власти, принадлежит только КНР в целом.

Особенность национально-территориальной  автономии, осуществляемой в КНР, состоит  в том, что она не носит характера  национальной государственности, а  является по своей природе административной автономией. Такая особенность имеет  свои преимущества и недостатки. К  преимуществам можно отнести  то, что она впервые в истории  Китая дала возможность центру установить единый контроль государства над  всеми национально-территориальными автономиями и вместе с тем  способствовать развитию каждой из них. Иначе говоря, институт национально-территориальной  автономии помог консолидации страны и стал гарантией сохранения ее целостности, обеспечил минимизацию сепаратизма и обеспечивает государственную поддержку национально-территориальной автономий.

Однако национально-территориальная  автономия в КНР имеет и  недостатки. Будучи «уравнительной»  системой, она не учитывает в достаточной  мере качественного различия неханьских национальностей страны.

Национально-территориальная  автономия благополучно решает вопросы, связанные и с государственным  единством, и с самостоятельностью автономий по кругу вопросов, отнесенных к их ведению, обеспечивает централизацию  и единство страны и удовлетворяет  желание национальных меньшинств равноправно  участвовать в государственной  политической жизни и осуществлять самоуправление, дает компактно и  смешанно проживающим народностям  возможность пользоваться всеми  правами автономии, способствует развитию равноправных и гармоничных отношений  между национальностями.

§2 История и современное положение национально-территориальной автономии в КНР

Длительное существование  единого многонационального государства  является историческим основанием для  осуществления национально-территориальной  автономии. Китай издавна сложился как единое многонациональное государство. Еще в 221-ом году до новой эры, в  период первой в истории Китая  феодальной династии – династии Цинь (221 -206 гг.  
до н. э.) было впервые осуществлено масштабное объединение государства. При сменившей ее династии Хань (206 г. до н. э. - 220 г. н. э) процесс объединения получил дальнейшее развитие. Правители обеих династий устанавливали по всей стране уездно-областную систему, унифицировали законодательство, письменность, летоисчисление, что способствовало укреплению связей между этническими группами различных регионов страны, заложило основы политической, экономической и культурной архитектоники единого многонационального государства, существовавшего в Китае более 2000 лет. С тех пор центральная власть таких династий, как династии Суй (581 - 618 гг.), Тан (618 - 907 гг.), Сун (960 - 1279 гг.) и Мин (1368 - 1644 гг.), основанных ханьцами, так и династий Юань (1271 - 1368 гг.) и Цин (1644 - 1911 гг.), созданных представителями национальных меньшинств, считала себя "ортодоксальной" китайской властью и рассматривала создание единого многонационального государства как свою наивысшую политическую цель.

Большинство китайских династий установило во взаимоотношении национальных меньшинств принцип "управления с учетом местных обычаев", то есть при обеспечении политического единства поддерживало сложившийся общественный строй и культурный уклад национальных меньшинств. Длительное существование единого многонационального государства существенно способствовало развитию политических, экономических и культурных связей между различными национальностями, укрепляло их доверие к центральной власти и сплачивало различные национальности³.

К числу исторических предпосылок  создания национально-территориальной  автономии относятся сложившиеся  между национальностями на протяжении веков в процессе борьбы против внешней  агрессии многосторонние неразрывные  связи. Таким образом, патриотизм служит политической основой для осуществления  национально-территориальной автономии.

Процесс формирования и развития национальностей Китая сопровождался  их взаимным слиянием и смешением. В  ходе длительного исторического  развития в результате миграций представителей всех национальностей постепенно сложилась такая структура их территориального распределения, что несколько национальностей проживают в смешанных общинах, а на некоторых территориях компактно проживают национальные меньшинства. Ханьцы как представители самой многочисленной национальности Китая проживают повсюду в стране. Малочисленные национальные меньшинства населяют главным образом обширные окраинные территории страны, но тем не менее их представителей часто можно встретить во внутренних административных единицах уездного уровня и выше. Такая картина взаимного переплетения и взаимозависимого размещения населения предопределила возможность создания в местах компактного проживания национальных меньшинств районов национальной автономии разных типов и разных по их статусу, способствовала сохранению гармоничных и стабильных межнациональных отношений и достижению совместного развития всех национальностей.

С точки зрения национального  состава и административного  статуса в Китае существуют несколько  типов национально-территориальной  автономии:

• автономии, созданные на основе компактного проживания преимущественно одного национального меньшинства (например, Синьцзян-Уйгурский (мусульманский) автономный район, Тибетский автономный район, Нинся-Хуэйский (мусульманский) автономный район и др.);
• автономии, созданные на основе компактного проживания двух национальных меньшинств (например, Сянсийский автономный округ народностей туцзя и мяо в провинции Хунань и др.);
• автономии, созданные на основе компактного проживания нескольких национальных меньшинств (например, Луншэнский многонациональный автономный уезд в провинции Гуанси и др.);
• автономии, созданные на основе компактного проживания одного малочисленного национального меньшинства на территории крупных национальных автономий (например, Или-Казахский автономный округ в Синьцзян-Уйгурском автономном районе и др.);
• автономии, созданные на основе компактного проживания одной национальности в целом ряде мест (например, Тибетский автономный район, Хуанань-Тибетский автономный округ в провинции Цинхай, Тяньчжу-Тибетский автономный уезд в провинции Гуанси и др.)⁴.

Существуют некоторые  территории, населенные национальными  меньшинствами, которые не могут  образовать национально-территориальную  автономию ввиду незначительной территории проживания и малочисленности  населения. В этом случае создаются  национальные волости, что дает национальным меньшинствам данной территории возможность  осуществлять самоуправление. Национальные волости представляют собой дополнение к системе национально-территориальной  автономии.

Территории компактного  проживания национальных меньшинств обширны  и богаты природными ресурсами, но по уровню экономического и социального  развития отстают от других провинций, в особенности от развитых в экономическом  плане регионов. Осуществление национально-территориальной  автономии помогает политическому  и экономическому развитию национальных меньшинств, поддержанию их связи  и сотрудничеству с другими провинциями, тем самым обеспечивается модернизация национально-территориальной автономии  и всей страны в целом, совместное развитие всех регионов страны и общее  процветание всех национальностей  Китая.

Географическое положение  национально-территориальных образований, которые находятся в приграничных областях, также выступает важным фактором, предопределяющих их значимость и особое положение. В этих условиях национально-территориальной автономии  способствует укреплению национальной обороны, препятствует национальному  сепаратизму и ведет к укреплению единства страны.

§3 Правовые основы национально-территориальной автономии в КНР: источники и практика реализации их норм

Правовое регулирование  национально-территориальной автономии  в КНР осуществляется посредством  различных источников, относящихся к разным уровням правовых актов и отличающихся характером правового воздействия. Прежде всего это законодательство КНР, в котором особую роль играет Конституция КНР, закрепляющая принципиальные положения о национально-территориальной автономии, имеющие высшую юридическую силу. Среди законов КНР выделяются законы, специально посвященные национально-территориальной автономии, закрепляющие статус соответствующих образований в целом. В других законах могут содержаться нормы, затрагивающие положение автономных образований в определенных сферах и в различном объеме.

Значительная часть объема правового регулирования отношений, связанных с положением национально-территориальной  автономии, осуществляется через правовые акты, принимаемые органами самих  автономных образований. Такие акты составляют местный (условно можно  сказать - автономный) уровень правового  регулирования. Они воспроизводят  и развивают общегосударственные  правовые установления. Через них  реализуется компетенция, принадлежащая  автономным образованиям.

Конституция является основным законом КНР, никакие законы, административно-правовые акты и местные акты не должны противоречить ее положениям. Поэтому нормы Конституции КНР, касающиеся национально-территориальной автономии, имеют основополагающий характер и получают конкретизацию и развитие в нижестоящих нормативных актах.

В системе законодательства КНР есть специальный закон общегосударственного значения, в целом регулирующий статус национально-территориальной автономии. Это Закон КНР "О национально-территориальной  автономии", принятый 31 мая 1984 г. на 2-й  сессии ВСНП 6-го созыва и вступивший в силу в 1 октября 1984 года. На основе обобщения опыта осуществления национально-территориальной автономии в нем впервые было урегулировано положение данной формы территориального образования, призванной способствовать решению национального вопроса. В 2001 году в целях ускорения экономического и социального развития территорий национальной автономии в условиях социалистической рыночной экономики, на основе консультаций с населением соответствующих территорий в Закон КНР, "О национально-территориальной автономии"⁵ были внесены изменения.

Закон КНР "О национально-территориальной  автономии" занимает особое место  в системе правового закрепления  положения национально-территориальной автономии в КНР. Он устанавливает статус такой автономии в целом, определяя принципы, на которых она основана, организационные начала ее осуществления через систему органов самоуправления, наделенных самостоятельной компетенцией и включающихся в выполнение государственных функций, а также гарантии прав автономии, позволяющие достичь целей и решить задачи, ради которых она была создана и существует, наиболее всесторонне и подробно раскрывает статус такой автономии, исходя из заложенных в Конституции положений и учитывая политические, экономические, культурные и социальные аспекты. Данный Закон регулирует взаимоотношения между Центральным правительством КНР и органами национально-территориальной автономии.

Закон КНР "О национально-территориальной  автономии" состоит из 74 статей, хотя первоначально их было 67. В ряд  статей включены новые положения. Большинство  изменений касается главы 3, посвященной  правам самоуправления, и главы 6, в  которой устанавливаются полномочия и обязанности вышестоящих государственных  органов в их взаимоотношениях с  органами национально-территориальной автономии. В этом Законе регулируются вопросы образования территории национальной автономии, создания органов самоуправления, их прав, а также народного суда и народной прокуратуры на территориях национальной автономии, регулируются отношения между разными национальностями, проживающими на территориях национальной автономии, устанавливаются обязанности органов центральной власти по отношению к автономии.

В статье 73 рассматриваемого Закона закреплено, что Государственный  совет и соответствующие государственные  и местные органы должны разрабатывать  административные акты, проводить конкретные мероприятия и создавать условия  для того, чтобы исполнять данный закон. Вместе с тем данное требования Закона не реализуются последовательно на практике государственными органами.

Кроме общего Закона КНР, устанавливающего статус национально-территориальной  автономии в Китае в целом, вопросы, касающиеся этого института, включены и в другие законы КНР, конкретизирующие общий Закон в том или ином направлении.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Национально-территориальная  автономия в Китайской Народной Республике осуществляется одновременно под единым руководством государства, и при самоуправлении национальных меньшинств, проживающих в соответствующем национально-территориальном образовании. Политические и правовые решения, через которые проводилась политика КНР, исходили из того, что с учетом особенностей и реальной практики Китай может существовать только в форме унитарного государства, использующего национально-территориальную автономию как способ решения национального вопроса.

Насколько успешно решается национальный вопрос во многом зависит  от правильного функционирования системы  национально-территориальной автономии, являющейся одним из основных институтов политической системы и принципом  государственной политики КНР. Невнимание к национально-территориальным автономиям приводит к росту сепаратистских проявлений и межнациональным конфликтам. В свою очередь, обострение национальных проблем серьезно влияет на единство и развитие государства.

Важным аспектом национально-территориальной  автономии в Китае являются защита национальной самобытности, сохранение особенностей культуры и быта населения, предоставление ему возможности  участвовать в управлении государством и общественными делами. Данная проблема актуальна не только для Китайской  Народной Республики, но и для всего  современного мира, вступившего в  фазу глобализации. Современной цивилизации  необходимо сохранять культурное многообразие, как необходимое условие ее дальнейшего  развития.

Национально-территориальная  автономия в Китае играет огромную роль в укреплении межнациональных  отношений, основанных на равноправии, сплоченности и взаимной помощи, сохранении единства государства и содействии прогрессу национальных меньшинств. Однако сегодня она еще не является совершенной. Серьезно отстает от современных требований и ее правовое оформление. Система действующих законодательных актов о национально-территориальной автономии различного уровня нуждается в развитии, связанном как с количественным ее пополнением, так и с содержательным обновлением. Существует проблема несоответствия некоторых положений законов Конституции КНР. Закон о национально-территориальной автономии нуждается в конкретизации, чтобы быть эффективно действующим. Местное законодательство должно отражать особенности конкретных автономных образований и учитывать интересы национальных меньшинств, создавших ту или иную автономную единицу.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Авакьян С.А. Конституционное право России. Том 2: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп./ С.А. Авакьян. – М.: Юристъ, 2006. – 749 с.
2. Бергер Я.М. Экономическая стратегия Китая. / Я.М. Бергер. – М.: ИД «Форум», 2009. – 560 с.
3. Ван Цань. Национальности Китая: основные сведения о Китае. – М.: Межконтинентальное издательство Китая, 2004. – 210 с.
4. Усов В.Н. История КНР. В 2 томах. Том 2. 1966-2004 гг./В.Н. Усов. – АСТ, Восток-Запад, 2006 – 493 с.
5. Китай 2005. Пекин. – Пекин.: Синьсин, 2005 – 205 с.
6. Сборник документов по национальному вопросу. – М.: Китайское национальное издательство, 2005 – 185с.
7. Национальная районная автономия в Китае. Пресс-канцелярия Госсовета КНР. 2005.

¹  Сборник документов по национальному вопросу. – М.: Китайское национальное издательство, 2005 – С. 123.166,170.

² Авакьян С.А. Конституционное право России. Том 2: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп./ С.А. Авакьян. – М.: Юристъ, 2006. – С. 116.

³ Национальная районная автономия в Китае. Пресс-канцелярия Госсовета КНР. 2005.

⁴ Ван Цань. Национальности Китая: основные сведения о Китае. – М.: Межконтинентальное издательство Китая, 2004. – С. 23

⁵ Народная газета. 29 февраля 2001 года. Закон о национально-территориальной автономии КНР приняли на втором заседании ВСНП 6-го созыва, его поправка была внесена на 20-ом заседании ПК ВСНП данного созыва в 2001 году.