Особливості японської дипломатії

                                                Зміст

Вступ

У кожній країні і в кожного народу існують свої традиції і звичаї ділового спілкування й етики та норми дипломатичного протоколу. Щодо важливості національних особливостей існує дві думки.

Згідно з першою, інтенсивність ділового спілкування в сучасному світі призводить до "розмивання" національних кордонів, формування єдиних норм і правил, а розвиток міжнародних зв’язків та обміни в галузі культури, науки, освіти пришвидшують цей процес. Представники другої думки, навпаки, схильні відводити національним особливостям одне з центральних місць у міжнародному спілкуванні і, зокрема, на переговорах, що складають основу цього спілкування. Вони вважають, що труднощі на переговорах виникають у зв’язку з розбіжностями в сподіваннях, що, у свою чергу, зумовлені розбіжностями культур. Найбільший вплив на людину мають цінності, традиції, звичаї тощо, засвоєні в дитинстві, тобто ті, котрі мають саме національну основу. У будь-якому випадку жодний фахівець із міжнародних зв’язків не наважиться стверджувати, що національні особливості не мають значення в міжнародному спілкуванні, що їх сміливо можна ігнорувати. Не треба забувати, що спілкуватися доведеться і з місцевим населенням, необізнаним у тонкощах міжнародної ввічливості. Щоб уникнути непорозумінь або навіть конфліктів, краще заздалегідь ознайомитися з особливостями спілкування і поведінки, характерними для цієї країни.

Дипломатична служба Японії — один з видів державної служби, створена в цілях виконання державних завдань в області зовнішньої політики країни. Вона підпорядкована загальним законам і принципам, прийнятим у сфері державної служби. Хоча має, звичайно, свою специфіку, свої відмінні риси і особливості, пов'язані з особливостями предмету її діяльності, — практичного вирішення найрізноманітніших питань взаємин Японії із зарубіжними державами і регіонами, забезпечення міжнародного авторитету і впливу країни.

Розділ I. Становлення дипломатичної служби Японії

Як державний інститут дипломатична служба Японії почала формуватися достатньо давно — відразу ж після “реставрації МЕЙДЗІ” в 1868 р. Демократичні зміни, що відбулися, припинили ту, що продовжувалася більше двох з половиною століть самоізоляцію Японії від решти світу. Незабаром було створено Міністерство закордонних справ, почали створюватися дипломатичні представництва, перш за все в Західній Європі і Сполучених Штатах Америки. Перша дипломатична місія Японії в Росії з'явилася в 1874 р. Вирішували вони як політичні, так і економічні проблеми міжнародної співпраці країни. Значне місце займали питання зовнішньої торгівлі, видачі віз і ліцензій, ведення нотного листування й інформаційної роботи.

У ці ж роки почала складатися своя система формування кадрового складу дипломатичної служби. Для надходження на службу в зовнішньополітичне відомство необхідно було скласти спеціальний іспит.

Сучасна структура дипломатичної служби Японії склалася до кінця 50-х років. У країні була введена заснована на демократичних принципах єдина система державної служби. Для працівників дипломатичної служби так само, як і для інших державних службовців, був встановлений особливий статус, що не передбачає права на створення профспілок, ведення переговорів по питаннях трудових відносин з адміністрацією, а також проведення страйків. У свою чергу держава гарантувала їм соціальний захист. Для цієї мети в Японії було створено спеціальну установу — Кадрове агентство — для завідування всім комплексом питань, що стосуються державних службовців, — найм на роботу, просування по службі, оплата праці, соціальне і пенсійне забезпечення.

Закон про організацію державної адміністрації (1948 р.) визначив основи організаційної структури державної служби, типи державних установ (міністерства, управління на рівні міністерств, комісії і так далі). Відповідно до цього закону діє Адміністрація кабінету міністрів (раніше — секретаріат), яка координує роботу всіх державних установ, включаючи МЗС.

Паралельно формувалося спеціальне законодавство, регулююче дипломатичну службу. Перш за все Закон “Про установи міністерства закордонних справ” від 1 грудня 1951 р. і Закон “Про дипломатичних службовців” від 31 березня 1952 р. У них отримали повномасштабне закріплення не тільки статус і загальні принципи (ефективність, згуртованість, ініціативність) дипломатичної служби, а й найважливіші положення і норми, регулюючі питання її організації і кадрового забезпечення: посадової структури, посадового статусу чиновника і оплати його праці, кар'єрного просування і вислуги років, трудової дисципліни, пенсійного забезпечення.

Законодавець визначив основні завдання МЗС, сферу його компетенції і повноважень, організаційну структуру, необхідні умови для успішного виконання покладених на нього завдань. Було введено в практику спеціальне поняття дипломатична служба, як вид державної служби, спеціально створеної для забезпечення високоефективного ведення зовнішніх справ.

З погляду законодавства завдання дипломатичної служби, відповідають завданням міністерства в цілому і підрозділяються на дві групи: державно-адміністративні і відомчі.

Перша група припускає вирішення наступних завдань:

— розробка проектів і здійснення прийнятих зовнішньополітичних програм і планів;

—  захист і просування державних інтересів Японії в економічній області, перш за все у сфері торгівлі і мореплавання;

— зовнішньополітичне сприяння економічному і науково-технічному співробітництву;

— забезпечення всіх процедур формування, напряму і прийому дипломатичних і консульських представників;

—  опрацювання текстів договорів і інших міжнародних домовленостей,  організаційно-правове  і політичне  забезпечення їх висновку;

—   організація і участь в міжнародних конференціях;

—   країнознавче дослідження;

—  розповсюдження інформації по зовнішній і внутрішній політиці Японії, розвиток культурних зв'язків із зарубіжними країнами;

—  захист інтересів громадян Японії за кордоном, а також сприяння виїзду громадян Японії за кордон.

Відомчі завдання були визначені у відповідних статтях закону “Про установи міністерства закордонних справ” (1951 р.) і закону “Про дипломатичних службовців” (1952 р.). Вони характеризуються детально і складають свого роду “Кодекс дій” дипломатичних службовців і МЗС в цілому. Кодекс включав більше сорока пунктів і положень.

У першу п'ятірку входять такі положення, як:

—  зберігання договорів і інших дипломатичних документів;

—  ведення дипломатичного архіву;

—  ведення дипломатичного і посольського листування;

— кадрове забезпечення дипломатії, прийом і напрям дипломатичних і консульських працівників у відповідні зарубіжні країни, дотримання дипломатичного протоколу;

— проведення заходів,  що стосуються нагородження  іноземних представників, а також отримання зарубіжних нагород громадянами Японії.

Далі йдуть заходи відомчого характеру, необхідні для виконання державно-адміністративних завдань, вказаних в ст. 3 Закони 1951 р. Серед них і така функція, як видача службових і туристичних паспортів громадянам Японії, що відправляються за кордон.

Важлива роль відводиться питанням аналізу інформації про двосторонні відносини Японії, зовнішньополітичних і внутрішньополітичних подіях в зарубіжних країнах, а також публікації офіційних повідомлень на цю тему.

Для виконання державно-адміністративних і відомчих завдань була потрібна відповідна сфера компетенції. І вона теж була визначена спеціальною статтею 5 закону “Про установи міністерства закордонних справ” 1951 р. Відповідно до цієї статті МЗС Японії отримав повноваження вести від імені уряду Японії переговори з урядами іноземних держав, брати участь в міжнародних організаціях і міжнародних конференціях, готувати і проводити обмін вірчими, відзивними і іншими дипломатичними грамотами, пов'язаними з дипломатичними призначеннями.

Згідно японського законодавства, серед державних відомств Японії тільки Міду було дане право укладати договори і угоди із зарубіжними країнами і відомствами. Інші японські міністерства таким правом не володіли і не володіють сьогодні.

В даний час МЗС Японії вважається однією з найефективніших і елітарних державних структур. Тут особливо враховують історичні традиції. Багато протокольних церемоній, зокрема, за участю імператора, зберігаються в колишньому вигляді вже багато років.                              

Про авторитет МЗС Японії свідчить і той факт, що він став одним з небагатьох міністерств, які піддалися мінімальним змінам в ході великої адміністративної реформи державного апарату, здійсненої 6 січня 2001 року.

16 липня 1999 р. була затверджена нова редакція Закону “Про утворення МЗС Японії”. Закон став лаконічнішим і наближенішим до реалій нинішньої зовнішньополітичної діяльності Японії як другої економічної держави світу, що має солідний політичний авторитет в міжнародному співтоваристві. В цілому ж колишніми залишилися: перелік цілей і завдань зовнішньополітичного відомства; сфера компетенції; організаційна структура. Але формулювання стали сучаснішими, гнучкішими, поважнішими. Наприклад, головні відомчі функції припускають: а) створення сприятливого міжнародного стану; б) сприяння збереженню стабільної і безпечної світової спільноти; у) підтримку і розвиток збалансованих міжнародних зв'язків; г) конструктивне прагнення дипломатичного відомства до просування інтересів Японії і японського народу в світовій спільноті.

Але відомчі функції збудовані декілька в іншому порядку. Спочатку сформульовані пріоритети Японії в зовнішній політиці:

—  забезпечення безпеки японської держави;

—  зовнішньоекономічні зв'язки;

—  економічне співробітництво;

—  міжнародні культурні і інші обміни.

За МЗС збереглися колишні функції в частині участі в міжнародних організаціях і конференціях, укладення договорів і їх виконанні, збору і аналізу зовнішньополітичної інформації, проведення досліджень про зарубіжні країни і організації, захисту і просування економічних інтересів Японії, візових, консульських і протокольних функцій. У повному об'ємі збережена функція пропаганди японської культури в зарубіжних країнах.

Третій розділ закону присвячений організаційній структурі міністерства. Визначено, що в міністерстві, крім міністра, повинні бути призначені два його заступника і шеф протоколу. Це законодавче положення введене з урахуванням специфіки роботи МЗС. Один із заступників міністра займається політичними питаннями, інший — економічні. Особливий статус шефа протоколу необхідний у зв'язку з великою кількістю офіційних заходів, що проводяться, щодо прийому в Японії розділів зарубіжних держав і інших високопоставлених делегацій. Решта штатної структури міністерства будується на основі загальних законодавчих положень, регулюючих державну службу Японії в цілому.

Окрім цього в третьому розділі містяться статті, що стосуються японських закордонних установ. Ними є посольства, місії, генеральні консульства, консульства і урядові представництва. Їх розділами відповідно до ст. 9 Закону є надзвичайні і повноважні посли, надзвичайні і повноважні посланники, генеральні консули, консули в ранзі надзвичайних і повноважних послів.

Реалізація вказаних законодавчих положень здійснюється з урахуванням конкретної ситуації, проте їх базові компоненти залишаються незмінними.

Розділ II. Реалізація функцій МЗС як основа проходження дипломатичної служби

Як вже було сказано, на МЗС Японії покладені функції реалізації зовнішньополітичного курсу країни, проведення зовнішньоекономічної дипломатії, розвитку відносин Японії із зарубіжними державами в культурній, гуманітарній і інших областях. Досить сказати, що будь-яка угода, що укладається із зарубіжною державою в якій би то не було області (політика, економіка, наука, техніка, охорона навколишнього середовища і так далі) і що становить міжнародну домовленість Японії, може, згідно японському законодавству, підписуватися тільки міністерством закордонних справ. В'їзд до Японії і виїзду з неї як іноземних громадян, так і самих японців, контролюється МЗС. Відносно іноземців цей контроль здійснюється через систему видачі віз, відносно японських громадян — через систему видачі закордонних паспортів.

На основі законодавчих положень міністерство формулює для себе наступні завдання:

—  розвиток концепції міжнародної співпраці;

—  забезпечення національної безпеки;

—   розвиток  економічного  співробітництва із зарубіжними країнами;

— забезпечення політичних контактів між Японією і зарубіжними державами на вищому, найвищому й інших рівнях;

—  підготовка до підписання міжнародних договорів;

—  захист японських громадян за кордоном;

—  розповсюдження серед японського населення правильного розуміння японської зовнішньої політики і завдань в області розвитку контактів із зарубіжними державами.

У МЗС Японії діє прийнята в державному управлінні Японії трирівнева структура організації: міністр—департамент (управління) — відділ.

Міністерський рівень в Японії прирівнюється до політичного, у зв'язку з чим в останні десятиліття склалася міцна практика призначення на посаду міністра не кадрового дипломата, а відомого політика, що є членом правлячої партії і депутатом парламенту.

У здійсненні керівництва міністерством сприяють міністрові також депутати парламенту. Їх пости мають статус так званих “парламентських заступників міністра закордонних справ”. Причому ці пости діляться на дві категорії — “статс-секретарі” і “парламентські секретарі”.

У МЗС працюють два статс-секретарі. Вони можуть заміщати міністра у разі його відсутності в країні і брати участь в процесі ухвалення державних рішень. Парламентські секретарі (їх троє) можуть бути присутніми замість міністра на засіданні парламентських комісій, давати відповіді на питання депутатів. На прохання міністра вони також формулюють рекомендації по конкретних зовнішньополітичних питаннях.

У внутрівідомчому управлінні ключову роль грає перший заступник міністра закордонних справ. Це найвищий пост, який може зайняти кар'єрний дипломатичний службовець — особлива категорія державних службовців, що склали іспит підвищеної складності і допущених до заміщення головних і вищих посад в Міністерстві закордонних справ і офіційних представництвах Японії за кордоном. Всі службові питання, що вимагають затвердження міністра, проходять через нього. Крім того, перший заступник бере участь в узгодженні проектів урядових рішень на спеціальній нараді перших заступників міністрів, яке проводиться напередодні засідання кабінету міністрів.

Змістовну частину зовнішньополітичних рішень узагальнюють два кадрові заступники міністра закордонних справ, що регулюють, відповідно політичні і економічні питання.

Питаннями, що стосуються загального управління міністерством, займається секретаріат міністра. До нього входять кадровий відділ, відділ інформаційного зв'язку, відділ бухгалтерського обліку, відділ по питаннях закордонних установ, відділи по зв'язках з пресою та інші відділи.

Секретаріат міністра має статус департаменту і мало того — займає місце головного департаменту міністерства. Інші департаменти складають другий рівень організаційної структури МЗС. Кожен з них веде конкретний напрям зовнішньої політики — територіальне або функціональне, розробляє і практично реалізує заходи в даній області.

Територіальними департаментами є департамент Північної Америки, департамент Європи, департамент Азіатсько-тихоокеанського регіону і так далі Функціональними — департамент загальних зовнішньополітичних проблем, договірний департамент, департамент економічного співробітництва.

Департамент очолює генеральний директор. Він несе відповідальність за підготовку змістовної частини зовнішньополітичних рішень, затверджує підготовлені в департаменті проекти рішень і представляє їх заступникові міністра. У особливих випадках генеральний директор може докладати зміст питання безпосередньо міністрові або прем'єр-міністрові країни. У генерального директора, як правило, є один або два заступники. Кожен з них відповідає за питання відносин з конкретними країнами, регіонами і організаціями в рамках компетенції департаменту. Зокрема, один із заступників генерального директора департаменту Європи займається відносинами з Росією.

Третім і первинним рівнем організаційного управління в міністерстві є відділ. Це основна кузня ідей, планів і рішень по проблематиці відносин з конкретною зарубіжною державою, групою держав, заходів в областями, що займаються. Тут відбувається робоче узгодження виникаючих питань із зарубіжними партнерами. Завідувач відділом відповідальний не тільки за здійснення практичних поточних справ, але і за вироблення концепції політики на ділянкою, що займається. Бувають випадки, коли він може бути викликаний на доповідь до міністра або в канцелярію прем'єр-міністра. У кожного завідувача відділом, як правило, один заступник і декілька помічників з числа співробітників відділу. Один із співробітників призначається “загальним координатором” у відділі. Він допомагає координувати роботу на різних ділянках.

Загальна чисельність співробітників МЗС Японії на період початку 2001 р. складала 5289 чіл. З них 2065 числилося в центральному апараті, а 3224 — в 187 японських дипломатичних установах за кордоном: відповідно, 115 посольствах, 66 генеральних консульствах і 6 офіційних представництвах[1].

Розділ III. Вирішення кадрових питань

Важливе місце в забезпеченні злагодженої і стабільної роботи МЗС Японії займають питання кадрової роботи і управління персоналом дипломатичної служби. Кадрова політика будується на ряду принципів, за дотриманням яких уважно стежить Кадрове агентство як керівний орган у сфері державної служби, а також кадрова служба в самому міністерстві. Причому в Японії не рахують доцільною надмірну регуляцію кадрових процесів. Тут виходять з того, що колектив міністерства як крупний соціальний організм має велику потенційну силу до самоорганізації і здатний самостійно вирішувати багато кадрових питань.

Першочергова увага приділяється питанням найму на роботу. Основний принцип тут — проведення єдиного державного іспиту. Його вимоги високі і орієнтовані на кращих випускників центральних університетів — Токійського, Кейо, Токійського інституту іноземних мов і деяких інших. Кадровий відбір і подальше просування по службі знов прийнятих співробітників носить характер регулювання кадрових процесів і ухвалення кадрових рішень заснованих на обліку рівня знань, кваліфікації і здібностей працівників.

Для всіх співробітників встановлена однакова штатна сітка посад і оплати праці. Проте просуваються по ній швидше ті, хто досяг помітніших результатів в роботі. Це закономірність проходження державної служби в Японії.

Тому методи оцінки результатів праці службовців постійно удосконалюються. Вони враховують як кількісні, так і якісні показники. Для цього прийнято спеціальне законодавче положення, що передбачає створення в міністерстві спеціального відділу, контролюючого питання оцінки праці дипслужбовців, їх заохочення, розвитку здорової мотивації до високопродуктивної праці. В даний час йде розробка методик роботи даного відділу.

Велике значення надається питанням кадрової ротації співробітників, яка сприяє максимальному розкриттю їх творчого потенціалу. Кадровий обмін йде не тільки між відділами усередині міністерства, але і між різними міністерствами, зокрема, між МЗС і Управлінням оборони, Міністерством економіки, торгівлі і промисловості, Міністерством фінансів. Відповідно до спеціального закону “Про стажування державних службовців”, що набув чинності в 2000 р., МЗС і неурядові організації можуть обмінюватися співробітниками для стажування  на певний період. Це, як свідчить багаторічний досвід, допомагає ефективніше координувати сумісні міжвідомчі заходи і проекти.  У цих цілях в міністерстві на базі відділу по зв'язках з громадськістю діє спеціальний “Центр по зв'язках з неурядовими організаціями”.[2] Його завдання — проводити консультування неурядових організацій, що звертаються до МЗС, діяльність яких стосується зв'язків із зарубіжними державами, приймати і передавати у відповідні відділи МЗС заявки, на реалізацію різних проектів, наприклад, по напряму гуманітарній допомозі за рубіж, надавати центру інформаційне сприяння.                

У міністерстві також існує спеціальний резервний  “пул”, що утворюється в результаті періодичного і планового скорочення персоналу центрального апарату. Співробітники можуть тимчасово знаходитися на роботі в інших організаціях, підлеглих МЗС, зокрема Інституті міжнародних проблем (наукові дослідження), Японській організації міжнародної співпраці (проекти надання економічного, технічного і іншого сприяння), Японському фонді (культурні і гуманітарні контакти), а потім повертатися в міністерство.

У МЗС діє комплексна система підвищення кваліфікації. На базі Інституту підвищення кваліфікації державних службовців діють спеціальні курси (від декількох тижнів до декількох місяців) для різних категорій співробітників як в спеціальному японському інституті підвищення кваліфікації державних службовців. За домовленістю із зарубіжними партнерами Японії (США, Великобританія і ін.) працівники МЗС Японії можуть прямувати на стажування (біля одного року) в інститути і учбові заклади державної служби в ці країни.

Чималу роль грають і питання соціального забезпечення. Соціальні виплати співробітникам МЗС включають допомогу на зміст сім'ї, транспортні витрати, лікування, відпустку, одноразові виплати в середині і кінці року. Їх об'єми достатньо серйозні, що дозволяють вийти на оптимальну оплату праці дипслужбовців і створити міцну основу стабільності кадрового складу японської дипломатії. Вони дозволяють розраховувати на те, що чиновники ефективно працюватимуть, не піклуючись про “додаткові джерела існування”.

Кадрове агентство щорічно проводить порівняльні дослідження умов роботи державних службовців, зокрема МЗС Японії, і співробітників приватних компаній. Результатом такого дослідження, як правило, стає рекомендація, що направляється до парламенту, про підвищення середнього рівня заробітної плати (приведенні його відповідно до аналогічного показника в приватному секторі), яке зазвичай затверджується спеціальною резолюцією.

У центральному апараті міністерства прийнята наступна посадова сітка: співробітник відділу — помічник завідувача відділом — заступник завідувача відділом — зав. відділом — заступник директора департаменту — генеральний директор департаменту — заступник міністра — перший заступник міністра — міністр. Це і є сходи кар'єрного просування дипломатичного службовця.

У закордонних установах МЗС діє загальноприйнята система посад: посол, радник-посланник, радник, перший секретар, другий секретар, третій секретар, аташе.

Розділ IV. Особливості дипломатичної служби

Особливості японської дипломатичної служби в сучасній Японії витікають з того соціально-політичного, економічного і духовно-етичного середовища, в якому вона сформувалася. Обмеженість території і висока щільність населення в перебігу всього історичного розвитку країни вимагали великої уваги в державному управлінні до питань стабільності суспільства, завчасного попередження можливих соціальних конфліктів, прогнозування суспільних процесів.

Для успішного вирішення цих питань ключову роль завжди грала і особливо грає сьогодні опора на інформацію — її збір, обробку, аналіз і використання в повсякденній дипломатичній і державно-управлінській діяльності. Інформація служила основою для пошуку консенсусу між соціальними групами, що мали різні інтереси. Вона грала також важливу організаційну роль, оскільки обмін нею усередині державного апарату забезпечував необхідну координацію між різними його ланками, сприяв формуванню стійких управлінських ланцюгів, що забезпечують своєчасне ухвалення державних рішень. Інформація, використовувана в роботі міністерств і відомств, була і є одним з чинників ефективності державної служби Японії. Кожне державне відомство щорічно видає одну або декілька так званих “білих” або “синіх” книг по галузях і проблемах державної політики. У цих книгах міститься докладний звіт про роботу, виконану державними органами за минулий рік.

МЗС Японії випускає “синю книгу по зовнішній політиці”, в якій дається аналіз поточного міжнародного стану, висловлюються основні напрями зовнішньої політики країни, повідомляється про заходи в двосторонніх відносинах Японії із зарубіжними країнами і її контактах з міжнародними організаціями. Проект чергової книги щороку затверджується на засіданні уряду країни.

У сучасну епоху роль інформації в зовнішній політиці ще більше зростає. Комп'ютерні телеконференції, спілкування по інформаційних мережах, передача відеозображень за допомогою інформаційних сигналів стали реальністю в наші дні. У зв'язку з цим в МЗС Японії серйозне значення надають питанням комп'ютеризації, вдосконаленню інформаційних мереж — як внутрівідомчих, так і зовнішніх, а також розширенню наявної інформаційної бази. На роботу по збору і обробці інформації міністерству виділяється спеціальний бюджет. Для підвищення ефективності інформаційного обміну між центральним міністерством в Токіо і японськими дипломатичними установами за кордоном встановлена комп'ютерна мережа LAN (Local area network), обладнана необхідною системою захисту інформації.[3]