Ответственность в административном праве

Основания административной ответственности (автор: Виноградов Андрей Юрьевич) << Назад    Содержание    Вперед >> §2.1. Состав административного правонарушения

Признаки административного  правонарушения, закреплённые в праве, в совокупности образуют юридический состав, являющийся единственным фактическим основанием административной ответственности правонарушителя.

Часть 1 ст. 2.1 КоАП РФ устанавливает, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического  или юридического лица, за которое  данным Кодексом или законами субъектов  РФ об административных правонарушениях  установлена административная ответственность.

В качестве признаков  административного правонарушения названы противоправность, виновность и наказуемость:

противоправность  означает запрещенность действия (бездействия) законодательством об административных правонарушениях.

виновность выражает субъективное вменение - деяние признается административным правонарушением  лишь с учетом психического отношения  лица к действию (бездействию) и противоправным последствиям в форме умысла или  неосторожности. Формы вины при совершении административного правонарушения определены в ст. 2.2 Кодекса;

наказуемость подразумевает  наличие нормы Кодекса или  закона субъекта Российской Федерации  об административных правонарушениях, устанавливающей административную ответственность за совершение соответствующих  действий (бездействие).

«Административным правонарушением  признается деяние, влекущее в соответствии с КоАП либо законом субъекта РФ именно административную (по перечню  административных наказаний, указанных  в ст. 3.2 КоАП), а не другую юридическую  ответственность. Формулируя составы  пограничных с преступлениями административных правонарушений, КоАП этот признак  иногда подчеркивает особо - в виде оговорки: «…если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния» (например, в ч. 4 ст. 14.25, ст. 15.24 и др.) или «… при отсутствии признаков преступлений» (ст. 7.27)[1].

Часть 1 ст. 2.1 Кодекса  указывает на две формы деяния (внешнего акта поведения человека), признаваемого административным правонарушением: действие (активное поведение) и бездействие (пассивное поведение, выражающееся в несовершении конкретного действия, которое лицо было обязано и могло  совершить).

Административное  правонарушение, так же как и уголовное, имеет состав: объект, объективную  сторону, субъект, субъективную сторону.

Данные элементы являются обязательными для полного и  законченного состава правонарушения.

Объект  правонарушения

Общим объектом административного правонарушения являются общественные отношения, охраняемые федеральным и региональным законодательством об административных правонарушениях, возникающие в области государственного управления и регулируемые нормами административного, а в ряде случаев конституционного, экологического, таможенного, трудового, земельного, финансового и других отраслей права. В качестве родового объекта административного проступка выступают: личность, права и свободы граждан; общественная безопасность; собственность; государственный и общественный порядок; отношения в сфере экономики; установленный порядок управления, и другие указанные в особенной части КоАП РФ, в гл. 5-11.

Объективная сторона правонарушения

Объективная сторона  любого правонарушения (будь то уголовное  преступление или административное правонарушение) выражается в деянии виновного лица (действии или бездействии), которое причиняет вред юридическим  правоотношениям в сфере административного  регулирования.

Одни и те же обязанности  могут быть нарушены как действием, так и бездействием. Например, продажа  подакцизных товаров без маркировки марками установленных образцов в случаях, когда эта маркировка обязательна; продажа юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями  товаров без документов, содержащих сведения об изготовителе, поставщике иди продавце.

Кроме того, в объективную  сторону правонарушения помимо деяния включаются предмет, место и время, а также средства и способ совершения правонарушения.

Кроме указания на деятельную сторону виновного субъекта административного  правонарушения в статьях Особенной  части КоАП РФ могут содержаться  прямые указания на конкретные критерии проступка, такие, как: систематичность, моральное и этическое отношение  лица к совершаемому деянию и т.д.

Данный аспект объективной  стороны носит квалифицирующий  характер, от которого зависит степень  общественной опасности проступка  виновного лица, и зачастую влияет на назначение более сурового наказания.

«Противоправность, негативные последствия и причинно-следственная связь в своей совокупности являются элементами объективной стороны  любого состава правонарушения, и, в  частности, административного, независимо от того, "простое" оно или длящееся. Поэтому данные элементы можно назвать  постоянными или основными»[2].

Субъект правонарушения

Виновные лица - это  физические и юридические лица, совершившие  те или иные деяния, запрещенные  действующим федеральным и региональным законодательством в сфере административного  права.

В отношении физических лиц устанавливается минимальный  возраст привлечения к административной ответственности, ст. 2.3. КоАП РФ. Административной ответственности подлежит лицо, достигшее  к моменту совершения административного  правонарушения возраста шестнадцати  лет.

В соответствии с п. 2 ст. 24.5 КоАП РФ недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного Кодексом для привлечения к административной ответственности, является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В соответствии со ст. 2.3 КоАП комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав с учетом конкретных обстоятельств дела и данных о  лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет, может освободить его от ответственности. К указанному лицу могут быть применены  меры, предусмотренные федеральным  законодательством о защите прав несовершеннолетних. Например, к нему могут быть применены меры, предусмотренные  Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", а также другими нормативными актами в этой сфере.

Применение названных  мер не влечет административной ответственности.

В соответствии с ч. 2 статьи 25.11 КоАП РФ прокурор должен быть извещен о времени и месте  рассмотрения каждого дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним.

КоАП РФ не предусматривает  специальных видов административных наказаний, применяемых только к  несовершеннолетним, но существуют особенности  при применении некоторых видов  административных наказаний.

Штраф может назначаться  как мера наказания, как правило, при наличии у несовершеннолетнего  самостоятельного заработка или  имущества. При отсутствии самостоятельного заработка у несовершеннолетнего  административный штраф взыскивается с его родителей или иных законных представителей (ст. 32.2 КоАП).

Основаниями для применения мер воздействия к подросткам, совершившим правонарушения, служат характер совершенных правонарушений, их общественная опасность и тяжесть  последствий, причины и условия, способствующие их совершению, условия  семейной жизни и воспитания, окружающая подростка среда, возраст и уровень  интеллектуального развития правонарушителя, его поведение в прошлом и  отношение к совершенному правонарушению[3].

В КоАП отдельно оговариваются  составы правонарушений, где субъект  правонарушения должен иметь специальный  статус, - должностное лицо, предприниматель.

«Термином «должностные лица» помимо названных субъектов  Кодекс для целей административного  наказания охватывает также субъектов, которые несут административную ответственность как должностные  лица - субъектов, приравненных к должностным лицам.

В их круг КоАП включает, во-первых, руководителей всех иных (т.е. не являющихся государственными либо муниципальными органами или организациями) коммерческих и некоммерческих структур, а также других их работников, выполняющих организационно-распорядительные либо административно-хозяйственные функции. Во-вторых, к лицам, приравненным к должностным, Кодекс относит и индивидуальных предпринимателей. И те, и другие наделены функциями властного (распорядительного, дисциплинарного, хозяйственного и т.д.) характера во внутренних рамках соответствующей деятельности. Поэтому их правонарушения по своему характеру и общественной вредности аналогичны административным правонарушениям должностных лиц и требуют усиленной ответственности»[4].

Привлечение данных лиц  к административной ответственности  не исключает их одновременной дисциплинарной ответственности за соответствующие нарушения.

В соответствии со ст. 2.5. КоАП РФ военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и лица, имеющих специальные звания, несут ответственность в соответствии с учётом положений данной статьи.

За административные правонарушения, за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 2.5., военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и имеющие  специальные звания сотрудники органов  внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной  противопожарной службы, органов  по контролю за оборотом наркотических  средств и психотропных веществ  и таможенных органов в соответствии с федеральными законами и иными  нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими прохождение  военной службы (службы) указанными лицами и их статус, несут дисциплинарную ответственность.

За административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.1 - 5.26, 5.45 - 5.52, 5.56, 6.3, 7.29 - 7.32, главой 8, статьей 11.16 (в части нарушения правил пожарной безопасности вне места  военной службы (службы) или прохождения  военных сборов), главами 12, 15 и 16, статьей 17.7, статьями 18.1 - 18.4, 19.5.7, 19.7.2 и статьей 20.4 (в части нарушения требований пожарной безопасности вне места  военной службы (службы) или прохождения  военных сборов) КоАП РФ, указанные  лица, несут административную ответственность  на общих основаниях.

Таким образом, в определенных законом случаях эти лица несут  ответственность как субъект  со специальным статусом, причём ответственность  у них будет дисциплинарная, во всех остальных на общих основаниях.

Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные  юридические лица несут административную ответственность на общих основаниях. Иностранные граждане и лица без  гражданства могут быть привлечены к административной ответственности  в случае совершения административных правонарушений на территории Российской Федерации, а также на континентальном  шельфе и в исключительной экономической  зоне Российской Федерации, что специально оговорено в ч. 2 ст. 2.6. КоАП РФ.

Главной особенностью привлечения к административной ответственности иностранных граждан  и лиц без гражданства является то, что к ним может быть применено  административное наказание, не применяемое  к гражданам России - административное выдворение за пределы Российской Федерации.

Особым правовым статусом обладают сотрудники дипломатических  и консульских представительств на территории Российской Федерации, которые  обладают иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации.

Правоприменительная практика более полно раскрывает понятие субъект правонарушения. Так, например, при определении субъекта административного правонарушения, предусмотренного главой 12 Кодекса  Российской Федерации об административных правонарушениях, следует учитывать, что водителем является лицо, управляющее  транспортным средством, независимо от того, имеется ли у него право  управления транспортными средствами всех категорий или только определенной категории либо такое право отсутствует  вообще. К водителю также приравнивается лицо, обучающее вождению[5].

По некоторым категориям установлен специальный субъектный состав при назначении административных наказаний (ч. 2 ст. 3.6., ч. 2 ст. 3.7., ч. 3 и 4 ст. 3.8 КоАП РФ и т.д.). Например, в силу ч. 2 ст. 3.9. КоАП РФ административный арест  не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, лицам, не достигшим возраста восемнадцати лет, инвалидам I и II групп, военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к имеющим специальные звания сотрудникам органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов.

Юридические лица. «Организации обозначены КоАП в качестве субъектов ответственности по половине предусмотренных им составов административных правонарушений. Лишь в двух главах Особенной части КоАП юридические лица - не субъекты ответственности (по правонарушениям, посягающим на институты государственной власти, а также в области воинского учета). Во всех других случаях организации широко представлены в регулируемом Кодексом механизме административного наказания»[6].

Всех  субъектов можно  классифицировать следующим  образом, предложенным Д.Н. Бахрахом, полагающим, что в административном праве следует различать две группы субъектов: первая - индивидуальные субъекты, к которым относятся граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, вторая - коллективные субъекты организации, структурные подразделения организаций, трудовые и иные коллективы организаций; сложные организации[7].

Субъективная  сторона совершения административного  правонарушения

Единственным фактическим основанием наступления административной ответственности в соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ является совершение физическим или юридическим лицом административного правонарушения, характеризующегося всеми необходимыми юридическо-правовыми признаками (противоправность, виновность, наказуемость) и обобщающего в составе административного проступка все предусмотренные нормами административного права элементы, как-то: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.

Следует отметить, что  наказуемость за совершенное противоправное деяние означает, что административным проступком может быть признано исключительно  конкретное противоправное, виновное деяние (действие или бездействие  либо последовательное действие с бездействием или бездействие с действием - совокупность составов административного  правонарушения), за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ установлена  административная ответственность.

Субъективная сторона  правонарушения выражается в виновном характере деяния. Только за виновное противоправное действие (бездействие) наступает юридическая ответственность, в частности административная. Виновность физических и юридических лиц  выражается в морально-этическом  и психическом отношении конкретного  лица к совершаемому им деянию и  его последствиям.

В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ для того, чтобы признать лицо виновным в совершении административного  правонарушения, необходимо доказать, что юридическое лицо или его  должностные лица могли, но не приняли  всех мер, необходимых для обеспечения  правил и норм, за нарушение которых  КоАП РФ или законом субъекта РФ предусмотрена административная ответственность.

Согласно ч. 1 ст. 2.2 "Формы вины" КоАП РФ административное правонарушение признается совершенным  умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и  желало наступления таких последствий  или сознательно их допускало  либо относилось к ним безразлично.

Согласно административно-правовой норме КоАП РФ указание на умышленность совершенного противоправного проступка  необходимо во всех случаях, когда лицо привлекается к ответственности  за правонарушение, совершаемое только по умыслу, поэтому российское законодательство прямо указывает в отдельных  составах административных правонарушений на умышленный характер вины. Например, умышленное уничтожение или повреждение  информационных либо агитационных печатных материалов, вывешенных в соответствии с законом на зданиях, сооружениях  или иных объектах с согласия их собственника или владельца в  ходе избирательной кампании, подготовки или проведения референдума, либо нанесение  надписей или изображений на информационные либо агитационные печатные материалы (ст. 5.14), умышленное уничтожение или  повреждение чужого имущества, если эти действия не повлекли причинение значительного ущерба (ст. 7.17), умышленное искажение или несвоевременное  сообщение полной и достоверной  информации о состоянии окружающей природной среды и природных  ресурсов, об источниках загрязнения  окружающей природной среды и  природных ресурсов или иного  вредного воздействия на окружающую природную среду и природные  ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о  состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной  среды лицами, обязанными сообщать такую информацию (ст. 8.5), и т.д.

Умышленная вина носит  более социально опасный характер, нежели неосторожная вина, так как  лицо осознает и осознавало, что  совершает противоправное деяние.

Установление возможности  привлечения юридического лица к  административной ответственности  не могло не сказаться на административно-юрисдикционной правоприменительной деятельности.

В практике судов арбитражной  системы можно выделить три подхода  при определении вины юридического лица.

Первый. Вина юридического лица определяется через субъектную сторону правонарушения, то есть суды анализируют психическое отношение  коллективного субъекта к содеянному и даже определяют форму вины в  виде умысла или неосторожности. Оцениваются  два обстоятельства: приняты ли юридическим  лицом все зависящие от него меры по соблюдению закона и имелась ли у него возможность для этого.

В соответствии со вторым подходом вина юридического лица определяется через вину его работника. Однако и данная позиция представляется весьма дискуссионной. Подчас действия работника трактуются как действия юридического лица, если не доказано, то обстоятельство, что работник совершил деяние, выходящее за рамки его  полномочий.

«Суд кассационной инстанции признал доводы заявителя  о том, что ответственность за данное правонарушение должен нести  администратор магазина, несостоятельными. Обязанность соблюдать установленные  законодательством правила при  осуществлении розничной продажи  алкогольной продукции возложена  непосредственно на юридическое  лицо, в данном случае на общество. Неисполнение последним Правил продажи алкогольной  продукции вследствие ненадлежащего  исполнения трудовых обязанностей его  работником не освобождает само общество от ответственности за административное правонарушение по ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ. Установленный факт правонарушения свидетельствует о том, что общество не обеспечило соблюдение требований действующего законодательства при осуществлении розничной продажи алкогольной продукции»[8].

Подобная позиция  отражена и в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 июня 2005 г. N 480/05. В  нем сказано, что неисполнение юридическим  лицом требований Федерального закона от 22 мая 2003 г. N 54-ФЗ "О применении ККМ при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с  использованием платежных карт" вследствие ненадлежащего исполнения трудовых обязанностей его работником не является обстоятельством, освобождающим  само юридическое лицо от ответственности, установленной ст. 14.5 КоАП РФ.

В судебно-арбитражной  практике встречаются случаи, когда  юридическое лицо признается виновным в совершении действий физическими  лицами, не являющимися его работниками.

Согласно материалам дела налоговый орган провел проверку магазина, принадлежащего обществу, в  ходе которой было выявлено нарушение, выражавшееся в том, что продавец М. произвела денежные расчеты с  покупателями без применения ККТ. По итогам проверки был составлен протокол по делу об административном правонарушении и вынесено постановление о привлечении  общества к административной ответственности. Общество не согласилось с данным привлечением и обратилось в арбитражный  суд с заявлением о признании  недействительным постановления налогового органа по делу об административном правонарушении. Общество аргументировало свою позицию  тем, что гражданка М., осуществлявшая расчеты с покупателями, не являлась работником общества, а была знакомой работника общества (продавца), попросившей  М. присмотреть за товаром в ее отсутствие. Однако арбитражный суд  указал «Юридическое лицо признается виновным в совершении административного  правонарушения, если у него имелась  возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным  Кодексом или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты  все зависящие от него меры по их соблюдению. Описываемое административное правонарушение, по мнению суда, произошло  именно по вине общества, не обеспечившего  невозможность допуска к своему товару лица, не работающего в магазине, принадлежащем обществу»[9].

Привлечение юридического лица к административной ответственности  через объективное вменение - третий подход, который некоторые суды пытаются применять при рассмотрении дел  об административных правонарушениях. Данная позиция, безусловно, противоречит и действующему законодательству, и  теории юридической ответственности.

Так, Арбитражный суд  города Санкт-Петербурга и Ленинградской  области отказал в удовлетворении требований общества о признании  незаконным и отмене постановления  таможенного органа о привлечении  его к административной ответственности  по ст. 16.21 КоАП РФ за приобретение товара, незаконно перемещенного через  таможенную границу (решение оставлено  без изменения судом апелляционной  инстанции). Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного  округа решение суда первой инстанции  и постановление суда апелляционной  инстанции отменены, заявленные требования общества удовлетворены. При этом суд  кассационной инстанции указал, что  лицо подлежит административной ответственности  только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена  его вина (ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ).

Предусмотренные ст. 2.2 КоАП РФ формы вины (умысел и неосторожность) отражают психическое отношение  правонарушителя к своему деянию и его последствиям. Указанные  формы вины не применимы к юридическому лицу, поскольку последнее является субъектом права, лишенным психики. Такие категории, как "осознание", "предвидение", "желание", "расчет", могут быть соотнесены лишь с поведением физических лиц.

Понятие вины юридического лица является единым и заключается  в возможности соблюдения установленных  норм и правил, а также в непринятии всех зависящих мер по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ). Правовая возможность  для соблюдения норм и правил имеет  место только в том случае, когда  определенное поведение лица юридически обеспечено; применительно к сложившейся  ситуации - когда проверка законности перемещения товара через таможенную границу Российской Федерации является правом покупателя. При этом приобретатель должен иметь фактическую возможность воспользоваться таким правом при данных конкретных обстоятельствах. Лишь одновременное наличие двух предпосылок: юридической и фактической - позволяет утверждать, что лицо имело возможность соблюсти нормы и правила, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность[10]. Фактически в данном случае, несмотря на то, что суд кассационной инстанции использует в тексте постановления термин "вина юридического лица", речь идет об объективном вменении.

Таким образом, «теоретическая неопределенность и законодательная  несогласованность в определении  вины юридического лица не могли не создать острые и сложные проблемы в административно-юрисдикционной деятельности по привлечению юридического лица к административной ответственности, что подтверждается противоречивой практикой судов арбитражной  системы. Такое состояние дел  на практике парализует отправление  правосудия по данной категории дел, что чревато серьезными отрицательными последствиями»[11].

В соответствии с ч. 2 ст. 2.2 КоАП РФ административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных  последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований  самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких  последствий, хотя должно было и могло  их предвидеть.

Неосторожная вина состоит в том, что, совершая то или  иное деяние, виновное лицо как субъект  административного правонарушения не осознает его противоправности, однако при должной осмотрительности оно должно было и могло предвидеть наступление неблагоприятных последствий  для правоотношений, охраняемых административным правом.

В КоАП РФ существует единственное прямое указание на состав административного проступка, который  предусматривает неосторожную форму  вины (ст. 9.10): "повреждение тепловых сетей, топливопроводов (пневмопроводов, кислородопроводов, нефтепроводов, нефтепродуктопроводов, газопроводов) либо их оборудования, совершенное  по неосторожности".

Однако большинство  составов административных правонарушений не содержат точного указания на конкретную форму вины.

По аналогии с нормами  ст. 26 Уголовного кодекса РФ в административном праве различают две формы  вины по неосторожности: легкомыслие  и небрежность.

В соответствии со ст. 2.7 КоАП РФ не является административным правонарушением причинение лицом  вреда охраняемым законом интересам  в состоянии крайней необходимости, т.е. для устранения опасности, непосредственно  угрожающей личности и правам данного  лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или  государства, если эта опасность  не могла быть устранена иными  средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем  предотвращенный вред.