Пенсионная реформа РФ

      История общественно-политической дискуссии вокруг пенсионной реформы приближается к двадцатилетнему рубежу. Ее началом можно считать 1995 год — год разработки Правительственной Концепции реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, первого документа, в котором были системно изложены причины, вызывающие необходимость поиска кардинальных решений в пенсионной сфере, а также принципы, на которые должна опираться будущая национальная пенсионная система. Весь последующий период вопрос о пенсионной реформе не покидал политической повестки.

      За  прошедшее шестнадцать лет пенсионная система пережила не один кризис — затяжной период дефицита Пенсионного фонда, главного финансового института системы, кризис неплатежей и задолженности, шок после дефолта 1998 г. и т.д. Каждый из этих кризисов давал свои уроки, вносил новые аргументы «за» и «против» реформы и влиял на формирование новых подходов к решению проблемы. Многие годы подряд выплаты пенсий обеспечивались за счет отчислений с заработных плат работающего населения, и система могла безотказно работать далее, если бы соотношение пенсионеров и работающих составляло 1 к 5. Однако, в России сложилась ситуация, в которой на 1 пенсионера приходится менее двух работающих (и, что немаловажно, отчисляющих в пенсионный фонд) граждан. То есть, при неизменности ситуации оставалось бы два выхода: уменьшать размеры пенсии, которые и так ничтожно малы по сравнению с развитыми европейскими странами; или увеличивать размер налогообложения, что приведет к массовому пополнению теневого сектора экономики. И, что совершенно очевидно, оба этих мероприятия способны были уничтожить экономику Российской Федерации.

        На рубеже 2001–2002 гг. Пенсионная реформа вступила в стадию своей реализации — было принято новое пенсионное законодательство, которое принципиально изменило отношения в пенсионной системе.

      Чуть  меньше десяти лет после начала реализации пенсионной реформы имеет смысл обратиться к истории вопроса. Какие причины, вызвавшие необходимость реформы, оказались долгосрочными, а какие временными? Какие цели преследовала реформа? В чем реализация реформы столкнулась с объективными препятствиями, а в чем были допущены ошибки и просчеты? Наконец, каковы перспективы российской пенсионной системы?

      Настоящий реферат посвящен анализу этих вопросов.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Общие принципы нового пенсионного  законодательства 

      С 1 января 2002 г. пенсионная система России действует в новых институциональных  рамках, заданных следующими законами:

      • ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» (167_ФЗ от 17.12.2001);

      • ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (173_ФЗ от 17.12.2001);

      • ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении  в РФ» (166_ФЗ от 17.12.2001);

      • ФЗ «Об инвестировании средств для  финансирования накопительной части  трудовой пенсии в РФ» (111_ФЗ от 24.07.2002).

      Эти законы устанавливают круг участников российской пенсионной системы, порядок  формирования пенсионных прав и величину тарифов, виды, основания и размер пенсии, а также источники их финансирования. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Субъекты  пенсионной системы 

      Основными участниками пенсионной системы  в соответствии с действующим  с 2002 г. пенсионным законодательством  выступают: работники, работодатели, государство, Пенсионный фонд России (ПФ), негосударственные  пенсионные фонды (НПФ).

      Хотя  Закон «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в РФ», до сих пор не принят, многие положения были реализованы в других законопроектах и в ходе пенсионной реформы. Данный законопроект предопределил логику, согласно которой ПФ получает право не только назначения, перерасчета, но и выплаты государственных пенсий. ПФ управляет средствами пенсионного обеспечения. При этом сами средства являются федеральной собственностью, не входят в бюджеты всех уровней и изъятию не подлежат. Эта норма распространяется на средства, направляемые на выплату как страховых, так и накопительных пенсий. Соответственно, по обязательствам, вытекающим из отношений по государственному пенсионному обеспечению, не может быть обращено взыскание на имущество фонда. При этом государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам ПФ перед застрахованными. Детализация функций и бюджета ПФ по обязательному пенсионному страхованию представлена в законах об обязательном пенсионном страховании и об инвестировании средств пенсионных накоплений.

      Закон определяет субъектов обязательного  пенсионного страхования, включая  ПФ (страховщик), работодателей и индивидуальных предпринимателей (страхователи) и работников (застрахованные). Позже в состав страховщиков были включены НПФ.

      Таким образом, сегодня ПФ формально не является единственным игроком на поле управления пенсионными средствами. Хотя, реальная роль других экономических субъектов продолжает оставаться ничтожно малой, а ПФ в реальности действует как крупнейший государственный монополист в пенсионной сфере. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Виды, основания и размер пенсии 

      В соответствии с Законом о трудовых пенсиях трудовая пенсия работника  складывается из трех частей: базовой, страховой (условно-накопительной) и накопительной.

      Базовая часть пенсии устанавливается в  фиксированном размере (450 руб.¹), дифференцированном по возрасту (900 руб. для лиц старше 80 лет), степени утраты трудоспособности (от 225 до 900 руб.), количеству иждивенцев.

      Страховая часть зависит от суммы уплаченных взносов (в числителе) и ожидаемого периода выплаты пенсии (в знаменателе). Страховая и базовая часть в сумме не должны быть ниже 660 руб.

      Основания для назначения страховой пенсии — возраст (остался неизменным — 60 лет для мужчин и 55 лет для  женщин), наступление инвалидности или потеря кормильца. Пенсии за выслугу лет учитываются теперь в группе пенсий по старости. Существенно сокращены требования к стажу для назначения пенсии по старости: минимальный период страхового стажа ограничен 5 годами.

      Учет  ранее заработанных пенсионных прав производится по нормам ранее действовавшего законодательства с учетом ограничения на заработки в размере 1,2 по отношению к средней в экономике зарплате. Поскольку в новом законодательстве отсутствуют прямые ограничения на размер трудовой пенсии (кроме опосредованного влияния на нее регрессивной шкалы пенсионных отчислений), по мере увеличения в объеме пенсионного капитала прав, приобретенных в новой системе, дифференциация страховых частей пенсии будет расти. Для тех, кто уже получал пенсию на момент начала реформы, установлено, что после перерасчета размер пенсии не может быть ниже ранее назначенного.

      Накопительная часть определяется делением суммы  отчислений инвестиционного дохода на ожидаемый период выплаты пенсии, однако точный механизм определения и выплаты накопительной части пенсии детально не прописан. Учитывая то, что в законе выплата накопительных пенсий планировалась только с 2012 г. (а затем этот срок был передвинут на 2022 г.37), Правительство полагало, что у него есть определенный временной резерв для принятия решения по данному вопросу.

      Введение  накопительного элемента сопровождалось рядом административных проблем, ставших  предметом дискуссии первой половины 2002 г.

        Во-первых, дифференциация пенсионных  тарифов (по году рождения и заработной плате), направляемых в систему страховых и накопительных счетов, привела к увеличению транзакционных издержек для работодателей.

      Во-вторых, распространение охвата пенсионной системой на малые предприятия и  самозанятых привела к увеличению налогового бремени, ложащегося на последних.

      Несмотря  на то что средства в накопительную  систему уже начали поступать  в 2002 г., институциональное устройство накопительного элемента было неочевидно. В окончательной редакции закона об инвестировании разрешен переход как в систему, созданную с участием НПФ, так и обратно, а все нормы, регулирующие участие НПФ в системе обязательных накоплений, вынесены в Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «О негосударственных пенсионных фондах». 
 

      Новый порядок приобретения прав и расчета  трудовых пенсий,

      возврат к системе условно-накопительных счетов 

      Выплата страховой части трудовой пенсии регулируется законами «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» и «О трудовых пенсиях в РФ». Основания (страховые случаи) для получения страховой пенсии — достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потеря кормильца. Таким образом, новое законодательство исключает понятие пенсий за выслугу лет, которые частично попадают под действие законопроекта о профессиональных пенсиях, частично — остаются в категории пенсий по старости в законе о трудовых пенсиях.

      Отметим, что те виды выплат, которые в  новом пенсионном законодательстве носят название «страховой части трудовой пенсии», представляют собой своеобразную модификацию концепции «условно-накопительных» счетов. Размер пенсии заранее не известен, отчисления на страховую часть, формируемые за счет ЕСН, фиксируются на специальных счетах и образуют пенсионный «капитал», который периодически индексируется в соответствии с ростом средней зарплаты, с которой уплачивается ЕСН. Любые ограничения на размер пенсии или учитываемых заработков в новой системе снимаются. Единственным инструментом регулирования дифференциации выплат остается регрессивная шкала отчислений на страховые и накопительные пенсии.

      Безусловно, переход к определению размера  пенсии, исходя из заработка за весь период трудовой деятельности, — важный шаг, усиливающий зависимость пенсионных выплат от индивидуального вклада в пенсионную систему, повышающий ее прозрачность и предсказуемость. Однако ожидать расширения временного горизонта принятия пенсионного решения можно лишь при условии, что правила не меняются под влиянием каких-либо политических или финансовых мотивов².

      В отличие от Программы 1998г. новый пакет пенсионного законодательства не предусматривает какого бы то ни было иного, кроме описанного выше, механизма стимулирования более позднего выхода на пенсию.

      В отличие от системы условно-накопительных счетов, ожидаемый период выплаты страховой части трудовой пенсии установлен на одинаковом для мужчин и женщин уровне — 12 лет на момент начала реформы с последующим повышением до 19 лет к 2013г.

        В свете существенного разрыва в продолжительности жизни у мужчин и женщин и различного срока их пребывания на пенсии государство фактически зафиксировало существующие диспропорции в распределении пенсионного фонда между мужчинами и женщинами. Безусловно, пока вероятность повышения ожидаемой продолжительности жизни, особенно мужчин, выглядит ничтожно малой, ведь как показывают демографические исследования, средняя продолжительность жизни мужчин практически не изменилась за прошедшие 100 лет. Однако представляется, что изменить норму прямого действия, какой является установленная величина ожидаемого периода выплаты пенсий, впоследствии будет труднее, чем, если бы закон изначально предусматривал коррекцию этого показателя на изменение ожидаемой продолжительности жизни. Таким образом, если давняя мечта о повышении ожидаемой продолжительности жизни российского населения, наконец, сбудется, система окажется несбалансированной³.

      Выплата пенсий в полном размере работающим пенсионерам — еще одна социальная уступка государства пенсионерам. В течение 2001 г. запросы о восстановлении такого права неоднократно направлялись Думой в Совет Федерации и Президенту. Аргументация строилась на тезисе о социальной несправедливости в ограничении трудовой активности людей, уже заработавших право на пенсию. Сохранение этой нормы также обосновывалось потребностью экономики, испытывающей недостаток именно пожилых трудовых ресурсов — как квалифицированных, так и тех, кто готов трудиться на непопулярных среди молодежи местах. В результате, новое законодательство норму восстановило.

      Каковы  последствия данного шага? С одной стороны, любые ограничения на занятость пенсионеров, включая лимитирование размера пенсии, снижают уровень трудовой активности пожилого населения. Это имеет негативные социальные и экономические последствия, связанные со снижением доходного и социального статусов пожилых людей после их выхода на пенсию. С другой, при существующих границах нормативного пенсионного возраста разрешение пенсионерам работать и получать пенсию в полном объеме неэффективно с точки зрения расходования средств пенсионной системы. Кроме того, эта норма ставит в заведомо неравные условия тех, кто еще способен трудиться, и тех, кто уже нет, например, по причине плохого состояния здоровья.

      Наконец, предоставленная пенсионерам возможность  работать, получая и пенсию, и  зарплату в полном объеме, изменяет направление и силу воздействия норм, определяющих пенсионное поведение пожилого населения. В этих условиях меры, направленные на стимулирование более позднего оформления пенсии, будут, по-видимому, иметь очень ограниченное влияние на фактический возраст выхода на пенсию. Вероятно, стимулы, направленные на более позднее оформление накопительной пенсии и связанные с ее наследованием в случае смерти застрахованного до начала выплаты пенсии, будут более эффективны, однако вопрос выплаты этих пенсий относится к средне- и даже долгосрочной перспективе.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Инвестиционные  условия и финансовые инструменты

      реализации  накопительной реформы 

      Основные  аргументы против введения накопительного элемента сводились к указанию на недостаток финансовых инструментов, низкую емкость рынков, невысокую надежность российских финансовых институтов. Напротив, сторонники накопительной реформы говорили о том, что она выступает мощным стимулирующим фактором для развития финансовых рынков, а постепенный рост нагрузки, предусмотренный скоростью введения накопительного блока, будет способствовать общей стабилизации рынков с точки зрения волатильности, доходности и рисков и стимулировать различные категории инвесторов, включая частных и иностранный капитал. Подтвердить справедливость той или иной аргументации могла, очевидно, лишь практическая реализация данного элемента реформы.

      Направления инвестирования в соответствии с  законопроектом включают следующие:

      1) государственные ценные бумаги  Российской Федерации;

      2) государственные ценные бумаги субъектов Российской Федерации;

      3) облигации российских эмитентов,  помимо указанных в подпунктах 1-2 настоящего пункта;

      4) акции российских эмитентов, созданных  в форме открытых акционерных  обществ;

      5) государственные ценные бумаги иностранных государств;

      6) облигации иностранных эмитентов,  помимо указанных в подпункте  5 настоящего пункта;

      7) акции иностранных эмитентов;

      8) эмиссионные ипотечные ценные  бумаги;

      9) денежные средства в рублях  на счетах в кредитных организациях, в том числе в депозитах;

      10) иностранная валюта на счетах  в кредитных организациях, в том  числе в депозитах⁴.

      Представленный  список включает в основном бумаги класса B. Учитывая негативный опыт дефолта по государственным обязательствам и падение котировок корпоративных ценных бумаг, привлекательным могло бы оказаться инвестирование в зарубежные ценные бумаги или, что еще лучше, индексы. Однако снятие ограничений на инвестирование в зарубежные активы противоречит долгосрочным интересам государства в пенсионной реформе. Большинство стран, проводящих накопительную реформу, начинают с установления очень жестких ограничений на инвестиции за рубеж.

      В России максимальная доля активов зарубежных эмитентов в инвестиционном портфеле ограничена 20%, но ее предельные значения на каждый год утверждаются постановлениями Правительства.

      Перспективы инвестирования на внутреннем рынке  осложняются низкой емкостью российского финансового рынка, в то время как темпы роста средств пенсионных накоплений постоянно растут.

      Недостаточное развитие финансовых рынков и ограниченность инструментов для инвестирования стали, видимо, основной причиной достаточно неутешительных результатов финансовой деятельности управляющих компаний.  
 
 

      Перспективы участия населения  в накопительной  реформе 

      Как уже отмечалось, полноправные участники накопительной системы — лица 1967 года рождения и младше. По оценкам МЭРТ 2002 г., доля их накопительной пенсии может достичь 50% общего объема пенсионных выплат. Потенциальные векторы позитивного влияния накопительной пенсионной реформы включают следующие направления:

      • легализация доходов;

      • повышение трудовой активности;

      • при благоприятных тенденциях развития финансовых рынков — повышение благосостояния пенсионеров;

      • создание рабочих мест в новых  финансовых институтах.

      Вместе  с тем, положительный результат  может быть достигнут лишь при сочетании определенных условий в проведении реформы, к которым, на наш взгляд, могут относиться следующие:

      • сбалансированность структуры управления пенсионным обеспечением: ограничение монополии ПФ, повышение прозрачности его работы;

      • повышение возможностей индивидуального  выбора как в плане выбора НПФ, так и возможности более частой смены инвестиционного портфеля;

      • создание понятных условий и правил, регламентирующих присоединение НПФ к участию в пенсионной реформе;

      • расширение возможностей инвестирования средств в стабильные инструменты, каковыми являются зарубежные индексы (во всяком случае, в первые годы реформы);

      • повышение заинтересованности участия  высокодоходных групп в накопительной реформе, например, посредством установления потолка обязательных пенсионных отчислений и сверх него — некоторой доли заработка, который может освобождаться от налогообложения в случае направления его на цели добровольного накопительного пенсионного обеспечения;

      • наконец, стабильность законодательства и правил участия в накопительной  системе всех ее участников.

      Кроме того, с точки зрения первых шагов  реформы очевидно, что были допущены серьезные ошибки в отношении популяризации ее идей и механизмов среди населения. Просветительская работа по вопросам реформы в России явно была отодвинута на второй план. В течение года с некоторыми разъяснениями выступали лишь представители ПФ и участвующих в разработке реформы министерств, и только в конце года ряд средств массовой информации организовали публичное представление проекта реформы населению. Нельзя не отметить, что сами частные управляющие компании (и впоследствии НПФ) также были крайне пассивны как с позиций PR, так и конкретных действий по привлечению вкладов населения. В частности, известны единичные случаи, когда частные управляющие компании (ЧУК) предложили клиентам диверсифицированные инвестиционные портфели.

      В итоге, как показали социологические  исследования, замысел и содержание реформы для населения были малопонятными. Например, по данным специальных опросов Фонда общественное мнение (ФОМ) о готовящейся пенсионной реформе знали лишь 20% респондентов в начале 2001 г. и 30% в его конце, т.е. в сам канун реформы. Более того, в 2003 г., когда реформа осуществлялась полным ходом, об этом знало только 40% российского населения. 
 

      Перспектива развития пенсионной реформы 

      Пенсионная  система будущего будет выглядеть  совсем не так, как все думали. НИИ  труда подготовило концепцию  развития негосударственного пенсионного обеспечения, – именно ее Минздравсоцразвития и собирается утвердить. Пока это драфт документа, но в Минздравсоцразвития уже создана рабочая группа для работы над этим документом. Уже готово техническое задание для НИИ труда, по которому должны быть разработаны механизмы реализации всего задуманного.

        Согласно концепции после 2023 года  в России не будет обычных  НПФ, их место займут негосударственные  и государственный накопительные  пенсионные фонды, в которых и будут копиться пенсии граждан. Взносы в эти фонды будут осуществлять предприятия и организации, причем переводить деньги они будут в тот фонд, который выберет работник. Но выбор фонда станет делом обязательным, оставаться молчуном будет крайне невыгодно.  
Согласно концепции, взносы молчунов будут перечисляться в государственный накопительный фонд, но не будут никуда инвестироваться. Единственное, что этот фонд сможет сделать для молчунов – защитить их средства от обесценения, положив их на депозит. «Для предотвращения обесценивания таких средств они должны размещаться на депозитах банков в порядке, установленном для размещения временно свободных средств казны Российской Федерации», – говорится в концепции. Накопления будут формироваться за счет взносов работодателей. Причем в 2023 году система будет функционировать по-разному для работников бюджетной сферы и всех остальных. Бюджетные предприятия и организации будут платить 6% от зарплаты работника, если она не превышает уровня страхуемого заработка. В 2010 году – это 415 000 рублей. Все остальные будут отчислять такой процент, какой будет зафиксирован в договоре с трудовым коллективом. Если процент окажется меньше 6%, недостающую сумму работодатель сможет брать из зарплаты работника. Переход на такую схему отчислений будет постепенным и начнется в 2013 году с установления для всех работодателей обязанности перечислять 6% на пенсионные накопления.  
Накопительные пенсионные фонды получат возможность самостоятельно инвестировать средства будущих пенсионеров, но не куда угодно, а в один из семи инвестиционных портфелей (таблица1).

      Таблица 15: Семь пенсионных портфелей будущего: уровень риска будет привязан к возрасту будущего пенсионера

       
Каждый из портфелей будет соответствовать  определенному возрасту работника, и все они будут составлены по общему принципу: чем моложе, тем  рискованней. Инвестировать средства в деривативы можно будет только до 40 лет, а покупать высокодоходные «мусорные» бумаги можно будет только для будущих пенсионеров, не достигших 30 лет. Самый консервативный портфель предусмотрен для тех, кому уже перевалило за 55 – он соответствует нынешнему консервативному портфелю ВЭБа.