Пенсионная реформа России

Введение.

Система пенсионного  обеспечения наравне с системой социального обеспечения, медицинского страхования и т.д. является одной  из основ социального государства. С момента своего появления пенсионные системы разных стран существовали в виде распределительной системы, т.е. системы, основанной на принципе солидарности поколений, когда пенсии выплачиваются за счет налогов работающих граждан ( если точнее – работодателями за своих работников пропорционально фонду оплаты труда).

Однако к концу 20 века экономистами во многих странах стали очевидны кризисные явления, вызывавшие необходимость реформирования распределительной системы. По мнению специалистов, причины этих явлений следует искать в совокупном действии демографических, экономических, социальных и морально-психологических факторов.

Главная причина  – старение населения ( в результате снижения рождаемости и увеличение средней продолжительности жизни). Так, например. По прогнозам секретариата ОЭСР в опубликованном докладе «Старение  и политика занятости» в 1950 г. Средняя продолжительность жизни в странах ОЭСР (включает 30 развитых стран мира) составляла 63,8 года, в 2000 г. – 77 лет, а к 2050 г. – она достигнет 83,4 года. Из-за роста продолжительности жизни и спада рождаемости доля людей старше 65 лет в ОЭСР почти удвоится – с 13% в 2000г., до 25% к 2050 г.

Помимо этого  происходят изменения в масштабах  и формах занятости:

• сокращение общей численности занятых;
• распространение неформальной и частичной занятости;
• работа на дому.

Это приводит к  тому, что выплата пенсий становится серьезной нагрузкой  для государственных финансов, и как следствие, трудоспособных членов общества.

Распределительная система результативна, когда на одного пенсионера приходится  3-4 (а  лучше еще больше) работающих граждан.

В большинстве развитых стран на одного человека старше 65 лет приходится 4-5 человек трудоспособного возраста, но к 2020-2025 годам это соотношение составит в странах Европы ½,5, в США – ½,5. Согласно расчетам экспертов ОЭСР, расходы на пенсии в первые десятилетия 21 века повысятся до 14-20% ВВП в Японии и государствах Европы. Быстро стареет сравнительно молодое на сегодняшний день население развивающихся государств. В Латинской Америке и большинстве стран Азии к 2030 г. Доля лиц старше 60 лет удвоится и достигнет 16% всего населения.

Как правило, на ранних стадиях функционирования распределительной  системы низкий уровень пособий  был достаточным для обеспечения  выплат относительно небольшому числу  получателей, но по мере возрастания  степени зрелости системы, выплаты имеют тенденцию превышать взносы, вызывая потребность в увеличении налогов на фонд оплаты труда или бюджетных трансфертов. Эти тенденции поставили вопрос о финансовой состоятельности и эффективности сложившихся пенсионных систем разных стран мира и конкретно России. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

§1. Сравнение основных пенсионных систем в международной практике.

Полной альтернативой  распределительной системе является накопительная система, которая  основана на накопительном принципе. При такой системе пенсионные взносы, поступающие за каждого работника, инвестируются в ценные бумаги или иные финансовые активы. Эти средства распределяются по индивидуальным счетам, и сумма на счете конкретного гражданина зависит, с одной стороны, от его зарплаты, с другой стороны – от результатов инвестирования этих средств.

На практике модели, построенные по распределительному или накопительному принципу, в чистом виде встречаются крайне редко, в  основном имеют место так называемые многоуровневые или смешанные системы. Многоуровневая система страхует от многих рисков, в особенности от общего риска, вытекающего из неопределенности в экономике и политике с помощью диверсификации типов управления (государственного и частного), источников финансирования (капитала и труда) и инвестиционных стратегий.

Пенсионные системы  большинства стран включают в  себя различные институты социальной защиты:

• государственное социальное обеспечение;
• личное пенсионное страхование;
• обязательное социальное страхование и т.д.

Поэтому одной  из основных  задач при определении пенсионной реформы является задача определения оптимальных пропорций применения распределительных и накопительных принципов пенсионного обеспечения и форм развития каждого из них.

                                                                                                                                            Таблица 1

Становление пенсионной системы в каждой отдельной стране имело свои отличительные признаки, связанные с демографическими, политическими, финансовыми и иными особенностями. Поиски эффективных пенсионных систем идут во всем мире. При анализе научных взглядов на данную проблему было установлено, что специалисты используют различные классификационные признаки при описании и исследовании пенсионных систем, действующих в разных странах. В таблице 1 представлена наиболее обобщенная классификация пенсионных систем и соответствующих им моделей реформирования:

• латиноамериканская модель
• модель развитых стран
• модель постсоциалистических стран.

Каждая страна, столкнувшаяся с проблемами в  пенсионной сфере, имеет как ряд  общих причин, характерных для большинства стран, так и специфические причины, связанные с особенностями (экономическими, социальными, политическими и т.д.) данной страны. 

Можно выделить несколько основных причин критической  ситуации, возникшей в сфере пенсионного  обеспечения в нашей стране, заставивших говорить о необходимости пенсионной реформы:

• интенсивное старение российского населения;
• тенденция (наметившаяся в 1990-е годы) сокращения численности занятого населения, и как следствие, сокращение платежей в Пенсионный фонд;
• относительно низкий по сравнению с западными  странами возраст выхода на пенсию и широкое распространение системы досрочного выхода на пенсию;
• неэффективное управление активами пенсионного фонда;
• практически полное отсутствие страхового характера в пенсионной системе.

§2. Реформа и структура пенсионной системы в Российской Федерации.

Сложившаяся в  середине 1990-х экономическая и  социальная ситуация в России привела  к необходимости реформирования пенсионной системы. В этот период начинается работа над вариантами пенсионной реформы, которая, по мнению ее разработчиков, должна была решить следующие задачи:

1. Снижение зависимости пенсионной системы от демографических факторов;
2. Усиление связи размера пенсий с реальным трудовым вкладом гражданина в течение его трудовой жизни;
3. Рационализацию и оптимизацию условий предоставления и размеров пенсии;
4. Повышение ответственности работника за финансирование будущей пенсии;
5. Обеспечение достойного уровня в реальном исчислении.
6. Обеспечение финансовой устойчивости пенсионной сферы.

В августе 1995 г. Правительством была одобрена концепция  реформы пенсионного обеспечения  в Российской Федерации с идеей  формирования 3-х уровневой пенсионной схемы:

• государственная базовая пенсия;
• трудовая (страховая) пенсия;
• негосударственная пенсия.

Разработчиками данной концепции состояние действующей на то время пенсионной системы оценивалась как одна из острейших социально-экономических проблем в период перехода к рыночным отношениям. Решение проблем представлялось разработчикам возможным только либо путем значительного увеличения поступлений в Пенсионный фонд Российской Федерации, либо путем рационализации и оптимизации самой пенсионной системы за счет изменения рядя норм действующего законодательства. Из намеченных в концепции мер практическое воплощение в то время получила лишь одна – система индивидуального (персонифицированного) учета пенсионных взносов с принципиально новой системой определения размера трудовой пенсии путем применения индивидуального коэффициента, вводимого для каждого пенсионера.

В 1997 г. специально созданная рабочая группа Министерства труда и социального развития России предоставила Программу пенсионной реформы в Российской Федерации, которая было одобрена в мае 1998 г.

В программе  предполагался переход к смешанной  пенсионной системе, принятой во многих странах мира и предполагающей построение трех уровней пенсионного обеспечения граждан. Структура, предложенная в программе 1998 г., представлена на рис.1.

Рис. 2. Структура  пенсионной системы в России в пореформенный период.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

4. Концепция  пенсионной реформы.

В первом полугодии 1997 г. была подготовлена "Концепция  пенсионной реформы", которая вызвала бурную дискуссию, но официально так и не была утверждена. В ней три уровня смешанной (распределительно-накопительной) пенсионной системы сохранились, но были модифицированы и конкретизированы.

Первый уровень - социальная пенсия. Она унифицирована  по размерам и условиям и должна предоставляться за счет общих налоговых поступлений после обязательной проверки нуждаемости лишь тому, кто не имел возможности накопить средства для проживания в старости и не располагает иными источниками существования.

Второй уровень - обязательная накопительная пенсия, выплачиваемая всем работавшим по найму. Она финансируется самим работником за счет отчислений от зарплаты и за счет инвестиционного дохода. Размер этой пенсии ставится в зависимость от величины индивидуальных накоплений и инвестиционного дохода, полученного на протяжении трудовой жизни. Этот уровень должен стать ядром новой системы.

Третий уровень - дополнительные пенсионные системы, которые включают обязательные для отдельных категорий работодателей взносы и добровольные личные взносы работников, позволяющие достичь более высоких стандартов пенсионного обеспечения.

Разработчики  этой трехуровневой системы со значительным накопительным элементом понимали, что переход на нее за счет дополнительных добровольных взносов граждан и работодателей, уплачиваемых сверх взносов в ПФ, был бы слишком медленным и затронул бы в обозримой перспективе лишь незначительную часть россиян. Поэтому предлагалось пойти на частичное перераспределение уплачиваемых в ПФ страховых взносов для установления второго накопительного уровня. Работнику предстояло выбрать, направить ли часть страхового взноса, ранее уплачиваемого в ПФ, на индивидуальный накопительный пенсионный счет и тем самым отказаться от получения

пенсии распределительного типа или оставить все, как есть. Данная Концепция предусматривала, что люди, которые не смогут обеспечить себе пенсию второго уровня, должны получать минимальную гарантированную государственную пенсию первого уровня (социальную), которая позволит удовлетворять лишь минимальные жизненные

потребности. Для  тех же, кто претендует на получение социальной пенсии, имея накопления на индивидуальных счетах, был бы установлен специальный режим закрытия пенсионных счетов. Достаточность накоплений на именных счетах в рамках второго уровня системы определялась бы как возможность приобрести за счет личных пенсионных накоплений аннуитет (пожизненную пенсию) в размере не ниже

установленной законом минимальной трудовой пенсии.

Наряду с обязательным накопительным уровнем практиковались бы индивидуальные пенсионные схемы, реализуемые через негосударственные пенсионные фонды и страховые компании, финансируемые за счет средств самих застрахованных либо совместно работодателями и наемными работниками в рамках коллективных договоров и индивидуальных контрактов. Однако, чтобы третий уровень пенсий стал реальностью,

потребовалось бы предоставить налоговые льготы и  преференции участникам добровольных пенсионных планов. В рамках "Концепции пенсионной реформы" была

предложена такая  схема постепенного перехода на новую систему пенсионного обеспечения (которая так и осталась проектом). Граждане в возрасте от 30 до 40 лет получают право с 1999 г. перечислять часть страховых взносов (10-15% зарплаты) не в ПФ, а на индивидуальный накопительный пенсионный счет. Выбравшие накопительный

вариант лишаются возможности получать государственную пенсию из ПФ (за исключением социальных пенсий, финансируемых из налоговых поступлений). Граждане старше 40 лет остаются за рамками реформы, их взносы продолжают перечисляться в Пенсионный фонд, чтобы в будущем они могли получать государственную пенсию в

модернизированной распределительной системе. Обязательно вступают в накопительную систему пенсионного страхования все работники младше 30 лет. С первого года перехода к новой системе они направляют на именные счета часть взносов, уплачиваемых ранее работодателями в ПФ, по ставке 11%. Большинство может сформировать себе пенсию, равную 30-35% зарплаты, получаемой в год выхода на пенсию.

Для работников в возрасте 31-40 лет переход на накопительную систему остается добровольным и лишь частичным. Они получают возможность направлять на именные счета взносы по ставке 5%. По достижении пенсионного возраста им выплачивается пенсия из распределительного источника на уровне 20% средней зарплаты по стране, а вместе с накопительным источником - 25-35% средней зарплаты, которую они имели в год выхода на пенсию. Возможно введение для них условных именных счетов в ПФ, на которых отражаются взносы, начисленные за них работодателями. При завершении

трудовой жизни  государственная трудовая пенсия таким работникам назначается в соответствии с величиной средств на их условных именных счетах. Долгие дебаты и согласования на правительственном уровне вылились в появление еще одной модификации двух изложенных Концепций, менее радикальной, с более осторожным и длительным внедрением накопительного пенсионного страхования, - "Программы пенсионной реформы в Российской Федерации", которую правительство одобрило 20

мая 1998 г. В ней  приведена своя градация уровней  смешанной системы, которая, возможно, станет реальностью в нашей стране в долгосрочной перспективе:

1-государственное  пенсионное обеспечение для отдельных  категорий граждан, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию. Оно должно финансироваться из федерального бюджета;

2-государственное  пенсионное страхование (ведущий  элемент системы), в рамках которого пенсии будут выплачиваться всем (за исключением категорий, попавших в первый уровень) в зависимости от страхового (трудового) стажа, суммы уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования и величины дохода,

полученного от инвестирования части обязательных страховых взносов, направленных на накопление. Финансироваться этот уровень должен за счет, во-первых, текущих поступлений в ПФ, во-вторых, средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление, в-третьих, инвестиционного дохода от размещения

накапливаемых средств;

3-дополнительное  пенсионное страхование (обеспечение) - этот уровень предусмотрен сверх государственного пенсионного страхования и будет доступен не всем россиянам, а только тем, кто сам или работодатели добровольно отчисляли за него дополнительные взносы (в негосударственные пенсионные фонды). А в случаях, установленных законодательством (скажем, в профессиональных пенсионных системах), работодатели обязаны делать определенные страховые взносы.

Предложенная  в Программе модель формирования государственного пенсионного обеспечения с поэтапным введением в нее накопительных элементов, по замыслу авторов, способна обеспечить сбалансированность доходов и обязательств Пенсионного фонда в

течение переходного  периода (до 2020 г.) без увеличения базовой ставки страховых взносов в этот фонд.

Чтобы обеспечить стабилизацию финансового положения пенсионной системы в этот переходный период предусмотрено:

1-досрочный выход  на пенсию заменить профессиональными  пенсионными системами;

2-размер пенсионных  выплат поставить в зависимость  от величины поступлений в ПФ;

3-стимулировать  более поздний выход на пенсию, используя условно-накопительные и именные накопительные пенсионные счета;

4-четко разграничить  обязательства по финансированию  пенсий между ПФ, федеральным бюджетом и внебюджетными фондами;

5-законодательно  закрепить перечень нестраховых  периодов, включаемых в страховой стаж по государственному пенсионному страхованию, и определить принципы и размеры финансирования возникающих в связи с этим обязательств за счет федерального

бюджета;

6-повысить собираемость  страховых взносов благодаря условно-накопительным и именным накопительным пенсионным счетам;

7-с 2005 г. начать  частично финансировать вновь  назначаемые трудовые пенсии на накопительной основе.

Предполагается, что в долгосрочной перспективе  трудовая пенсия по государственному пенсионному страхованию будет формироваться по распределительному и накопительному принципам в равной пропорции, а тарифная политика станет ориентироваться на постепенное снижение тарифа отчислений за работников, которые трудятся в нормальных технологических и природно-климатических условиях.

Для лиц, выходящих  на пенсию по старости до 2005 г., доля тарифа для зачисления на именной накопительный счет (даже если они будут продолжать трудиться) станет направляться исключительно в ПФ, поскольку их пенсии будут финансироваться целиком за счет текущих поступлений в этот фонд без использования именных накопительных

счетов.

Для сокращения скрытого субсидирования через пенсионную систему отраслей с повышенным удельным весом рабочих мест с вредными условиями труда, а также регионов с особыми природно-климатическими условиями признано целесообразным ввести для них дополнительный тариф страховых пенсионных взносов.

В Программе  предлагается с 2000 г. установить, во-первых, суммарный тариф отчислений страховых взносов в ПФ, взимаемый с работодателя и работника, в размере 27%, из которых на именной пенсионный счет должен идти 1% зарплаты (дохода) работника; во-вторых, предельную величину годового дохода работника, на которую начисляются страховые взносы; в-третьих, дополнительный тариф страховых взносов в профессиональные пенсионные системы, начисляемых на фонд оплаты труда работников, имеющих право досрочного выхода на пенсию.

В Программе  планируется накопительный элемент  тарифа по государственному пенсионному страхованию повышать постепенно (при соответствующем сокращении распределительного элемента). В 2000 г. ставка взноса в накопительной системе (на именные пенсионные счета) составит 1%, в 2003 г. - 3, в 2006 г. - 5, в 2009 г. - 7, в 2010 г.

- 8%. В долгосрочной  перспективе предстоит довести соотношение между распределительной и накопительной частями трудовых пенсий до 50:50 при условии увеличения зарплаты в соответствии с повышением ставки взносов, уплачиваемых работником. 
 

§ 3. Негосударственные пенсионные фонды.

Главное изменение, привнесенное пенсионной реформой, введение накопительного элемента в систему обязательного пенсионного обеспечения и допуск частных финансовых институтов к управлению (инвестированию) пенсионных накоплений.

В соответствии с проводимой реформой каждый работающий гражданин получил правл выбрать частную УК и доверить ей формирование накопительной части пенсии. С 2004 года на рынок государственной системы пенсионного обеспечения вышли негосударственные пенсионные фонды. Это право за НПФ было закреплено в Федеральном законе от 10 января 2003 года № 14-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах».

В соответствии с изменениями граждане получили право  выбора вложения своих пенсионных накоплений в зависимости от предложенного  управляющими компаниями инвестиционного  дохода. Также за ними было законодательно закреплено право выбора пенсионного фонда и гарантия свободы передачи своих пенсионных накоплений из ПФР в НПФ и обратно.

Анализ прошедших  лет после старта реформы показывает, что нельзя утверждать, что цель реформы – повышение уровня пенсионного обеспечения граждан на основе обеспечения финансовой устойчивости пенсионной системы – не будет достигнута в обозримой перспективе. Однако нельзя обойти вниманием тот факт, что в ходе реформы не были решены многие проблемы, негативно влияющие на ее развитие. К этим проблемам следует отнести такие.

1. Возрастание дефицита бюджета государственного Пенсионного фонда и его финансовая зависимость от федерального бюджета. Анализ статистических данных показывает, что в принимаемом на три года бюджете Пенсионного фонда в 2008 году доходы фонда были запланированы на уровне 2.33 трлн. Рублей, расходы – 2.1 трлн.рублей, в 2009 году соответственно 2.67 трлн. Рублей и 2.46 трлн. Рублей, в 2010 году – 3.18 трлн. Рублей и 2.87 трлн. Рублей, и внешне бюджет выглядит сбалансированным и даже имеет профицит. Однако на самом деле сводить его удается только благодаря массированным вливаниям из федерального бюджета, которые растут и составляют уже более половины дохода ПФР. Без учета помощи госбюджета дефицит бюджета ПФР в 2008 году составил 185 млрд. рублей, в 2009 году – 149 млрд. рублей, в 2010 году – уже 252 млрд. рублей. Таким образом, очевидно, что объем государственных пенсионных обязательств не совпадает с объемом реально получаемых страховых взносов.
2. Отсутствие  у работодателя и самого работника заинтересованности в формировании пенсионного капитала. Большинство граждан (около 93% на начало 2007 г.) по прежнему оставляют за государством право распоряжаться накопительной составляющей своих отчислений, и это несмотря на то, что государственная управляющая компания ( в настоящее время это Внешэкономбанк – ВЭБ) год от года показывает низкую доходность по сравнению с негосударственными УК. Так, с 2004 по 2006 год ВЭБ заработал для своих клиентов 24,4% годовых, а рост цен за аналогичный период составил 34,5%. Средняя же доходность частных УК только за 2006 год составила 20,8%, НПФ – 16,9%. В 2006 г. сумма пенсионных накоплений под управлением ВЭБа составила 267,1 млрд рублей.
3. Исключение участия в накопительной пенсионной системе лиц 1953-1967 годов рождения, которых можно отнести к наиболее активной группе населения с точки зрения накопления пенсионного капитала.
4. Сохранение неоправданных пенсионных льгот в виде досрочных пенсий, финансируемых из общего объема страховых взносов. Эти задачи во многих развитых странах решаются в рамках профессиональных пенсионных систем.
5. Сокращение страховых начал в пенсионной системе, заявленных в начале пенсионной реформы в качестве ее основы. В структуре трудовой пенсии нарастает доля ее базовой части, не связанной с заработной платой и соответственно обязательными отчислениями.
6. Недостаточная задействованность потенциала негосударственных институтов в пенсионной сфере.

Причиной этого  является, в частности, неэффективная система налогообложения субъектов негосударственного пенсионного обеспечения, об этом свидетельствует тот факт, что, по данным информационного агенства lenta.ru, конкурсы по отбору частных управляющих компаний, проводившиеся в 2004, 2005 и 2006 гг. были признаны ФСФР несостоявшимися, так как заявок на участие от компаний не поступало. В настоящее время органы государственной власти принимают меры по исправлению сложившийся ситуации и преодолении застоя в пенсионной реформе, который наблюдается последние два года. Основной вектор этих действий состоит в выработке новых подходов к стимулированию участия и заинтересованности работника и работодателя в формировании пенсионном обеспечении, а также создании благоприятных условий для развития негосударственных пенсионных фондов.

В настоящее  время в Государственной думе рассматривается проект федерального закона «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений».  В соответствии с данным законопроектом, предполагается софинансирование формирования пенсионных накоплений за счет средств Фонда национального благосостояния, образованного в составе федерального бюджета. Средства будут передаваться в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации в целях реализации государственной поддержки формирования пенсионных накоплений, в пользу застрахованного лица, уплатившего дополнительные страховые взносы на накопительную часть пенсии.

Застрахованные  лица, добровольно вступившие в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в период с 1 июля 2008 г. до 30 июня 2013 года, будут получать средства на накопительную часть трудовой пенсии в том же размере, в котором будут уплачивать дополнительные страховые взносы, но не более 10 тысяч рублей в год. При этом для каждого из указанных застрахованных лиц размер дополнительных страховых взносов не может быть менее 2 тысяч рублей в год, а срок софинансиврования составит 10 лет.

С 1 января 2008 года, в соответствии со вступившими в  силу поправками ко второй части Налогового кодекса РФ, устанавливается социальный налоговый вычет на взносы, уплаченные по договору негосударственного пенсионного обеспечения. Эти и другие меры направлены на стимулирование граждан к более активному участию в накоплении пенсии. В связи с этим остается надеяться на преодоление кризиса реформы и возникновения нового этапа поиска стратегии  развития пенсионной сферы.